Зарубежный опыт аудита эффективности

В повышении результативности внешнего финансового контроля, безусловно, актуальным является более широкое внедрение аудита эффективности, целесообразность которого подтверждена мировой практикой.

Развитие и прогрессивная роль аудита эффективности были зафиксированы в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г. В декларации подчеркивается, что в дополнение к финансовому аудиту, важность которого ни в коей мере не оспаривается, имеется и другой вид контроля, направленный на проверку того, насколько эффективно, результативно и экономно расходуются государственные бюджетные средства. Такой контроль включает не только специфические объекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе системы организации, финансирования и администрирования.

Развитие аудита эффективности во многом определяется таким аспектом, как отношения парламента и органов государственного финансового контроля. В большинстве развитых стран финансовые контрольные органы подотчетны парламентам или являются частью законодательной власти, поэтому парламенты промышленно развитых стран, как правило, играют существенную роль в деятельности органов финансового контроля, выступая, например, единственным потребителем их продукции - отчетов о результатах финансовых проверок.

С возникновением аудита эффективности, результаты которого связаны с непосредственной оценкой деятельности органов исполнительной власти (в том числе и правительства) по управлению государственными финансовыми средствами, парламенты зарубежных стран стали значительно больше интересоваться деятельностью высших органов государственного финансового контроля. Это проявилось в том, что в структуре многих законодательных органов были созданы специализированные комитеты для осуществления взаимодействия с органами государственного финансового контроля.

К основным функциям таких комитетов относятся:

- направление поручений или рекомендаций органам финансового контроля по проведению тех или иных проверок;

- рассмотрение отчетов о результатах проверок;

- проведение парламентских слушаний по результатам проверок;

- организация обсуждений результатов проверок на пленарных заседаниях парламента;

- направление резолюций, содержащих рекомендации по результатам обсуждения отчетов о результатах проверок в адрес проверенных министерств, ведомств или государственных исполнительных органов (федеральных, региональных, местных).

Пример тесного взаимодействия органа финансового контроля и парламента, осуществляемого в соответствии с установленными для этого процедурами, - Канада. В палате общин Канады работает постоянный комитет по контролю за расходованием государственных средств, основная функция которого сводится к взаимодействию с Управлением Главного аудитора Канады. Интересно, что председателем этого комитета в соответствии с регламентом может быть член Палаты общин только от партии, представляющей официальную оппозицию, а его заместителями - депутаты от правящей партии. Остальные члены комитета по финансовому контролю должны пропорционально представлять политические партии, члены которых избраны депутатами палаты общин.

Комитет по контролю за расходованием государственных средств рассматривает все отчеты главного аудитора Канады о проведенных проверках эффективности расходования бюджетных средств, проводит парламентские слушания по результатам таких проверок с участием руководителей главных распорядителей (министерств, ведомств и других исполнительных органов власти) бюджетных ассигнований, а также управления главного аудитора Канады.

Парламенты зарубежных стран проявляют большую заинтересованность в деятельности органов государственного финансового контроля по проверке эффективности расходования бюджетных средств и активно используют результаты этой деятельности для усиления своей контрольной функции над исполнительной властью. В свою очередь органы государственного финансового контроля заинтересованы в тесном сотрудничестве с парламентами своих стран, поскольку через такое сотрудничество они получают дополнительную поддержку своей деятельности и стимул для дальнейшего развития аудита эффективности бюджетного финансирования.

Конечно, при проведении аудита эффективности всегда существует опасность вовлечения органа финансового контроля в сферу политических взаимоотношений между парламентом и исполнительной властью, связанная со стремлением законодателей использовать результаты аудиторских проверок для решения собственных политических задач. Это обусловлено тем, что граница между финансово-экономической и политической оценкой эффективности использования государственных средств на реализацию и финансирование какой-либо целевой программы или выполнение соответствующей функции органом государственной власти порой трудноопределима. В этих условиях органам государственного финансового контроля при проведении аудита эффективности требуется постоянно проявлять сбалансированный подход и быть весьма осторожными при выработке по результатам аудита эффективности выводов и рекомендаций, предоставляемых в парламент. С учетом этого во многих странах при проведении аудита эффективности законодательно запрещается не только давать политическую оценку государственным программам, но и комментировать политические решения правительства.

Органы государственного финансового контроля зарубежных стран при проведении аудита эффективности осуществляют проверки материалов, документов, информации, лежащих в основе политических и экономических решений, принимаемых органами законодательной и исполнительной власти, а также проверяют ход выполнения этих решений, но не сам процесс их принятия. Они руководствуются правилом, что заключения и выводы по результатам аудита эффективности не должны содержать оценок достоинств и (или) правильности проводимого политического курса и утвержденных государственных программ. В ходе аудита эффективности определяется степень достижения целей проводимой государственной политики и результатов ее практической реализации, на основе чего и дается оценка эффективности использования бюджетных средств конкретными экономическими субъектами, органами исполнительной власти и правительства в целом.

Органы государственного финансового контроля зарубежных стран при осуществлении аудита эффективности руководствуются прежде всего ревизионными стандартами ИНТОСАИ, в которых сущность аудита эффективности определяется как проверка экономичности, результативности и продуктивности, с которой проверяемая организация (заказчик) использует бюджетные ресурсы при выполнении своих задач и обязательств по государственным закупкам в частности. Под экономичностью понимается минимизация расходов на осуществление деятельности организации в сочетании с сохранением соответствующего качества работы. Продуктивность рассматривается как соотношение между результатами деятельности организации и использованными на их производство ресурсами. Результативность характеризуется уровнем выполнения организацией поставленных задач в виде соотношения между запланированными и фактическими результатами ее деятельности.

В зарубежных системах аудита эффективности финансирования в настоящее время существуют два основных метода измерения эффективности бюджетных расходов: анализ индексов и анализ пакетов данных. Анализ индексов, как метод анализа эффективности финансирования, заключается в сопоставлении показателей деятельности проверяемой организации с показателями предыдущих периодов, а также показателями аналогичных организаций. Для этих целей рассчитываются затраты на единицу выпускаемой продукции (производимых работ, оказываемых услуг), а также индексы производительности (отношение использованных ресурсов к выпуску). Данному методу измерения эффективности финансирования госзакупок присущи как достоинства, так и существенные недостатки. С одной стороны, он является наиболее простым и доступным способом измерения эффективности. С другой стороны, анализ индексов имеет множество ограничений, не позволяет учитывать объективные факторы, оказывающие влияние на структуру управления и финансирования по сравнению с предыдущими периодами или другими организациями. Индексный метод оценки эффективности финансирования используется применительно к производственным государственным организациям, но он плохо применим к оценке эффективности финансирования организаций, оказывающих услуги или производящих работы.

Анализ пакетов данных представляет собой метод измерения эффективности на основе сравнения отношения затраты (выпуск) в проверяемой финансируемой организации с его определенным уровнем, принятым в качестве оптимального.

Аудит эффективности в странах, где разработка и исполнение бюджетов основываются на принципах бюджетирования, ориентированного на результат, имеет существенные особенности. В процессе проведения аудита эффективности определяются не только эффективность управления и использования государственных средств, но и наличие в проверяемых министерствах, ведомствах и организациях конкретных методик для оценки результатов их применения.

Управление Главного аудитора Канады в ходе аудита эффективности проверяет инструменты и процедуры, с помощью которых определяется эффективность работы проверяемых объектов. Суд аудиторов Голландии наряду с этим проверяет, установлены ли в нормативных актах и каким образом закреплены ответственность министра или иного руководителя проверяемого органа государственного управления за обеспечение эффективной управленческой деятельности, а также требования к обеспечению эффективного управления.

В США при проведении аудита эффективности финансирования государственных закупок акцент делается на то, насколько экономично и эффективно проверяемая организация приобретает, сохраняет и использует свои ресурсы.

Национальное ревизионное бюро Швеции самостоятельно выбирает сферы и объекты проведения аудита эффективности государственных закупок, имеет право проверять все аспекты государственной деятельности в области размещения государственных (муниципальных) заказов кроме тех, которые касаются общеполитической деятельности. Поэтому в Швеции не подлежит проверке на предмет аудита эффективности госзакупок деятельность министерств. Объектами аудита эффективности использования государственных финансовых средств выступают государственные агентства, государственные органы и организации, деятельность которых регулируется законодательными актами или специальными правительственными решениями. Национальное ревизионное бюро Швеции находится в структуре правительственной администрации и поэтому проводит аудит эффективности по поручениям правительства. Эти поручения для контрольного органа, как правило, являются внеплановыми мероприятиями. За каждое правительственное поручение национальному ревизионному бюро выплачивается специальная компенсация, покрывающая все затраты на его выполнение.

Управление Главного аудитора Канады осуществляет аудит эффективности финансирования государственных закупок практически во всех сферах их осуществления органами исполнительной власти и государственными организациями. Объектами проверок являются около 70 министерств и ведомств, 40 государственных корпораций, в большинстве которых в соответствии с законом об управлении финансовой деятельностью аудит эффективности должен проводиться, как минимум, раз в пять лет, а также 60 иных государственных организаций и учреждений.

В Канаде большое внимание уделяется оценкам эффективности бюджетных ассигнований на государственные закупки в сфере охраны окружающей среды. Организацией проверок в этой области в Управлении главного аудитора Канады занимается специальный уполномоченный по охране окружающей среды и устойчивому развитию, должность которого была утверждена в 1995 г. Ежегодно он докладывает Палате общин о результатах проверок деятельности министерств по выполнению задач, поставленных в специальных программах по охране окружающей среды и устойчивому развитию, и об эффективности реализации в государственных закупках выделенных на эти цели бюджетных ассигнований.

Развитие аудита эффективности финансирования стало следствием закономерного развития государственной бюджетно- финансовой системы в целом, ее постепенного реформирования в целях повышения эффективности государственного финансирования и управления государственными финансами. В промышленно развитых зарубежных странах аудит эффективности финансирования государственных закупок охватывает бюджетные ассигнования, за эффективностью использования которых внимательно следят налогоплательщики. Высшие контрольные органы этих стран не решают вопросы осуществления финансового контроля за формированием доходной части бюджета. Они, как правило, не входят по действующему законодательству в их компетенцию. Иными словами, в этих странах аудит эффективности включает в себя лишь анализ эффективности государственных расходов.

В последние годы Счетная палата Российской Федерации придает огромное значение не только изучению, но и использованию зарубежного опыта проведения аудита эффективности, который помимо функции контроля призван также обеспечить прозрачность деятельности органов власти, предоставить общественности точную и всеобъемлющую информацию о результатах контрольных проверок. В рамках внедрения аудита эффективности в практику работы Счетной палаты РФ идет перестройка существующих форм и методов финансового контроля, корректировка и внесение соответствующих изменений в действующее законодательство. Действующий федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», как уже отмечалось выше, не содержит законодательных норм об аудите эффективности.

Предметом аудита эффективности выступают средства, выделяемые из бюджетов всех уровней на финансирование государственных закупок. В ходе такого аудита важно сравнить достигнутые в результате расходования бюджетных средств показатели с показателями, которые предполагалось получить при выделении бюджетных ассигнований на эти цели. Поэтому эффективность расходования бюджетов всех уровней в значительной мере зависит от полноты и доступности информации о государственных закупках. Только полнота и широкая доступность информационных ресурсов по государственным закупкам делают «прозрачным» расходование бюджетных средств и создают условия для добросовестной и открытой конкуренции между поставщиками продукции, исполнителями работ, услуг для государственных и муниципальных нужд.

Для внедрения аудита эффективности финансирования государственных закупок в практику работы контролирующих органов Российской Федерации необходимо выработать соответствующие системы критериев и показателей, которые должны составить основу методологии аудита эффективности. Для его качественного проведения требуется не только желание, но и наличие соответствующих профессиональных навыков у проверяющих. Важно понимание и тех новых требований, которые предъявляются к проверяющему при осуществлении аудита эффективности. Так, в ходе реализации этого метода должны быть обоснованы предложения по совершенствованию процедур и механизмов, способных повысить экономическую эффективность проведения государственных закупок.