Глава 13. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

Одним из важнейших этапов в процессе финансирования государственных закупок является финансовый контроль. Если подсистема финансового контроля госзакупок построена неверно, или работает неэффективно, то в значительной степени снижается эффективность функционирования всей системы финансирования госзакупок.

Предположим, бюджетной организации нужны компьютеры. Она объявляет конкурс (аукцион) среди фирм-поставщиков. Поставщик, предложивший более низкие цены и выгодные условия, выигрывает конкурс. На его счет перечисляется соответствующая сумма из бюджета. Но вопрос в том, кто определяет так называемые выгодные условия. Определяет же их сам чиновник - государственный заказчик. И тогда в благодарность за то, что был выбран именно он, поставщик часть от суммы тендера перечисляет заказчику. По независимым опросным данным, ежегодно таким образом до четверти всех выделенных на госзакупки бюджетных ассигнований оседает в карманах чиновников-госзаказчиков. Только в 2007 г. в Федеральную антимонопольную службу (ФАС) поступило 4347 жалоб на подозрительные действия чиновников в процессе организации конкурсов на госзакупки (размещение государственных заказов). ФАС признала, что 61% жалоб был совершенно обоснован.

Например, в сентябре 2007 г. Федеральное агентство по образованию объявило тендер на организацию и проведение финала конкурса «Студенческий лидер - 2007». Победителем был признан Донской государственный техуниверситет. Но удивительная ситуация: победителя тендера объявили 19 сентября, а финал конкурса означенный университет стал проводить уже днем ранее, 18 сентября. Другими словами, имя победителя было известно заранее. Что касается сотрудников МВД, то, очевидно, их просто подвела память. В августе 2007 г. они проводили открытый конкурс на поставку ведомственных наград для нужд Министерства внутренних дел. При этом в документацию на размещение госзаказа забыли вписать критерий оценки заявки, даты опубликования условий и даже количество необходимых наград. Зато в прямое нарушение закона о размещении госзаказов (53-ФЗ) потребовали от участников конкурса сведения о наличии технологического оборудования и трудовых ресурсов. А сумма заказа была достаточно крупной - 1 млн.

Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, выполняя подпрограмму «Сахарный диабет» федеральной целевой программы «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера» тоже проводило в декабре 2007 г. открытый аукцион. Нужно было закупить в рамках программы лекарства для диабетиков. Одна из фирм, предоставивших документы, была просто не допущена к участию в аукционе, хотя позже комиссия ФАС признала все поданные документы законными. Еще один пример такого же рода: Федеральная аэронавигационная служба потребовала от поставщиков - участников конкурса на проектирование и монтаж кабельной системы и разработку программного обеспечения каких-то сертификатов на оборудование. Таким образом, те, у кого этих сертификатов не было, автоматически отсекались от участия в конкурсе. Помимо этого произошла еще одна странность: победила фирма, которая давала гарантию на свою работу 12 месяцев, в то время как аэронавигационная служба выдвигала в качестве одного из требований гарантию в три года.

Наиболее серьезные финансовые нарушения при госзакупках происходят в строительстве. В среднем стоимость работ завышается здесь на 35%. За 11 месяцев 2007 г. проверяющие рассмотрели 5889 проектных документаций на общую сумму 1,5 трлн, рублей. Большую часть этих денег (902,5 млрд, рублей) планировалось выделить из федерального бюджета. Но при рассмотрении проектов оказалось, что реальная стоимость строительства была на 177 млрд, рублей меньше. Другими словами, общая стоимость госзакупок по сравнению с реальными ценами была завышена на 12%.

В результате совершенно очевидна простая истина: государственный финансовый контроль за госзакупками как составляющая процесса их финансирования объективно необходим. Он обеспечивает информацию о нарушениях, которые возникают в процессе использования бюджетных средств, что позволяет соответствующим образом скорректировать сам процесс финансирования и направления расходования бюджетных ассигнований. От повышения эффективности финансового контроля системы финансирования госзакупок зависит ее способность адекватно реагировать на управляющее воздействие государственных органов.

Экономическое содержание контроля в области государственных закупок определяется сущностью и целями государственного финансового контроля как системы более высокого порядка, которые нашли свое отражение в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля. В первой статье этой декларации говорится, что организация и осуществление финансового контроля являются обязательными элементами управления общественными финансовыми средствами, так как только управление финансами в таком качестве влечет за собой ответственность перед обществом.

Финансовый контроль обычно рассматривается в двух аспектах:

- как строго регламентируемая деятельность специально созданных контролирующих органов соблюдения финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов;

- как неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций.

Очевидно, что оба аспекта экономической сущности финансового контроля взаимосвязаны, но различаются по целям, методам и субъектам контроля. В первом случае преобладают правовая и количественная стороны контроля, а во втором - основное внимание уделяется аналитической стороне контроля.

В самом общем подходе, по нашему мнению, целесообразно дать следующее определение финансового контроля. Финансовый контроль - это совокупность действий и операций по проверке финансовых средств и связанных с ними видов деятельности (в нашем случае государственных закупок) экономических субъектов (госза- казчиков и поставщиков) с использованием особых форм и методов контроля.

Классификация форм финансового контроля представлена на рис. 13.1.

Как видно из рис. 13.1 по времени проведения финансовый контроль госзакупок делится на предварительный, текущий и последующий. Предварительный контроль проводится на стадии составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетных ассигнований, а также ассигнований из внебюджетных фондов, выделяемых на государственные закупки. Предшествуя проведению закупочных и финансовых операций, предварительный контроль еще на стадии составления проектов финансирования госзакупок позволяет пресечь попытки нарушения действующего финансового законодательства и нецелевого или нерационального использования бюджетных средств на госзакупки, например, на приобретение малосольных огурцов для кинологической организации или шашлычных шампуров для Санкт-Петербургского университета.

Таким образом, уже на стадии предварительного финансового контроля можно выявить источники дополнительных финансовых ресурсов для госзакупок.

Рис. 13.1. Классификация финансового контроля

Текущий контроль финансирования государственных закупок (оперативный) производится в процессе совершения закупочных и финансовых операций, исполнения планов ассигнований из бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов. Опираясь на данные первичных документов, оперативного и бухгалтерского учета, визуальных наблюдений и текущих проверок, текущий финансовый контроль позволяет отслеживать и регулировать быстро меняющиеся закупочные ситуации, предупреждать потери и убытки, предотвращать совершение финансовых правонарушений и нецелевое использование финансовых средств. Текущий финансовый контроль направлен на предотвращение финансирования таких нарушающих законодательство закупок, как приведенные выше в качестве примера госзакупки лекарств в рамках подпрограммы «Сахарный дна- бет» или аэродинамического оборудования для Федеральной аэронавигационной службы.

Последующему финансовому контролю подлежат итоги формирования и использования финансовых средств для государственных закупок. Проверяется полнота формирования финансовых ресурсов для государственных закупок, законность и целесообразность их расходования, выполнения планов бюджетных ассигнований на размещение государственных заказов. В результате анализа использования бюджетных средств для финансирования госзакупок проводится оценка правомерности совершенных финансовых операций. Следует при этом иметь в виду, что результаты последующего финансового контроля самым тесным образом увязаны с результатами предварительного и текущего контроля.

Соотношение внутреннего и внешнего финансового контроля определяется разграничениями задач и координацией в работе контрольных органов. Внутренний контроль представляет собой самоконтроль тех элементов системы, которые непосредственно участвуют в управлении государственными средствами. Поэтому внутренний финансовый контроль является обязательным в министерствах и ведомствах, государственных организациях, учреждениях и предприятиях. Методология внутреннего контроля разрабатывается Министерством финансов Российской Федерации. Внешний контроль - это специальный контроль, который осуществляется органами, созданными вне системы исполнительной власти. У этих органов функция контроля является основной, она не смешивается с другими организационно-управленческими функциями. Объектом проверки и ревизии при внешнем контроле выступают не только государственные средства, но и вся система финансирования госзакупок. Иными словами, при осуществлении внешнего финансового контроля контролируется вся система исполнительной власти, включая подсистему внутреннего контроля.

Методы осуществления всех представленных на рис. 13.1 форм финансового контроля условно можно разделить на две большие группы1:

- общенаучные методы, которые включают анализ и синтез, индукцию, дедукцию, аналогию и моделирование, абстрагирование и конкретизацию, системный анализ, функционально-стоимостной анализ;

- специфические: органолептические (инвентаризация, контрольные замеры, выборочные и сплошные наблюдения, технологический и химико-технологический контроль, экспертизы, служебное расследование, эксперимент); расчетно-аналитические (экономический анализ, статистические расчеты, экономико-математические методы); документальные обобщения (информационное моделирование, исследование документов, камеральные проверки, нормативно-правовое регулирование); реализация результатов контроля (группировка недостатков, документирование результатов промежуточного контроля, аналитическая группировка, следственноюридическое обоснование, систематизированная группировка недостатков в акте комплексной ревизии, принятие решений по результатам ревизии, контроль за выполнением принятых решений).

Поскольку государственный финансовый контроль за организацией, управлением и финансированием государственной закупочной деятельности представляет собой не только контроль за своевременным финансированием госзакупок, но и контроль за целевым и целесообразным расходованием ассигнований бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, то представляется, что основные задачи государственного финансового контроля можно сформулировать следующим образом:

- проверка полноты и своевременности образования фондов государственных средств (бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов);

- выявление резервов роста финансовых ресурсов государства;

- проверка сохранности, эффективности и целевого использования на госзакупки средств из государственных финансовых фондов;

- обеспечение возврата незаконно использованных на финансирование госзакупок финансовых ресурсов и поступления их в бюджеты и внебюджетные фонды;

- контроль за всеми этапами прохождения денежных средств государства при финансировании госзакупок;

- проверка выполнения международных финансовых обязательств по госзакупкам;

- экспертиза проекта государственного бюджета и контроль за исполнением принятого бюджетного закона;

- финансовая экспертиза проектов законов, других нормативноправовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы бюджетных и внебюджетных государственных средств;

- предоставление органам государственной власти информации о проведении финансового контроля и о его результатах;

- сотрудничество с органами государственного финансового контроля иностранных государств и международными организациями, занимающимися вопросами государственного финансового контроля;

- подготовка и переподготовка, а также повышение квалификации специалистов в области государственного финансового контроля.

Государственный и муниципальный финансовый контроль за финансированием размещения государственного заказа возложен прежде всего на Главное контрольное управление Президента Российской Федерации и его территориальные органы, на Счетную палату Российской Федерации и соответствующие комитеты в Государственной думе РФ; Министерство финансов РФ и его службы; Федеральную налоговую службу, Федеральную службу финансовобюджетного надзора, Федеральную службу по финансовому мониторингу, Федеральное казначейство, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и соответствующие контрольные органы на уровне субфедеральных органов власти.

Основы государственного финансового контроля закреплены в Конституции Российской Федерации, в конституциях республик в составе Федерации, а также в основных законах и правовых актах представительных органов местного самоуправления и местных органов исполнительной власти.

Важнейшее место в системе финансового контроля государственных закупок занимает Министерство финансов Российской Федерации, которое не только разрабатывает всю финансовую политику в области государственных закупок, но и контролирует ее осуществление. Минфин РФ прежде всего осуществляет финансовый контроль при разработке федерального бюджета; контролирует поступления бюджетных средств и направления их расходования на госзакупки из бюджета и внебюджетных фондов, контролирует направление и расходование государственных бюджетных и внебюджетных ассигнований на финансирование государственных закупок. Следует особо подчеркнуть, что полномочия Министерства финансов РФ распространяются на осуществление финансового контроля только на федеральном уровне. В тех случаях, когда проверяется финансовая деятельность в области госзакупок исполнительных органов власти субъектов Федерации, этим занимаются соответствующие контрольные органы на уровне субфедеральных органов власти. Такая структура контроля обусловлена принципом самостоятельности бюджетного устройства Российской Федерации.

Органы Казначейства Российской Федерации призваны осуществлять государственную бюджетную политику; управлять процессом исполнения федерального бюджета, в том числе и по государственным закупкам, осуществляя жесткий контроль за поступлением, целевым расходованием и экономным использованием государственных средств для финансирования госзакупок.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора проводит ревизии и проверки правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности[68].

Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет контроль и надзор за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем.

В ведение Государственной думы и Совета Федерации передан контрольно-бюджетный комитет. В его компетенцию входят, помимо экспертно-аналитической работы по финансовым вопросам, связанным с доходами и расходованием бюджетных средств, в том числе на финансирование государственных закупок, проведение финансового контроля за исполнением федерального бюджета, соблюдением законности и повышением эффективности расходования бюджетных средств, выдаваемых на финансирование государственных закупок для бюджетных организаций, сферы материального производства, обороны; за использованием внебюджетных фондов.

Для осуществления контроля за исполнением государственного бюджета Совет Федерации и Государственная дума образуют Счетную палату. Состав и порядок деятельности Счетной палаты определяется федеральным законом Российской Федерации. Сфера полномочий Счетной палаты - контроль за федеральной собственностью и расходованием федеральных денежных средств. Контролю подлежат все юридические лица в части, связанной с получением, перечислением и использованием ими средств федерального бюджета и внебюджетных фондов, использованием федеральной собственности, а также наличием у них налоговых, таможенных и иных льгот, предоставленных федеральными органами.

Счетная палата обязана контролировать процесс финансирования государственной закупочной деятельности. По существу, Счетная палата Российской Федерации - основной орган, осуществляющий внешний финансовый контроль. Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на все государственные органы (в том числе и их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета; используют федеральную собственность либо управляют ею; имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Кроме того, контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций (в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

В целях эффективности президентского контроля в ведении Президента Российской Федерации создан специальный контрольный орган - Контрольное управление Президента Российской Федерации (преобразованное из Контрольного управления администрации Президента Российской Федерации). Контрольное управление имеет территориальные подразделения. Все эти органы действуют как система обеспечения конституционных контрольных полномочий Президента РФ. Они осуществляют от его имени и по поручению контроль за исполнением федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации указов и распоряжений Президента. Основными функциями Контрольного управления являются:

- анализ деятельности специальных органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, подразделений администрации Президента Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Федерации;

- рассмотрение жалоб и обращений граждан, предприятий, организаций и учреждений.

В целом структура органов, осуществляющих финансовый контроль за организацией и финансированием государственных закупок, представлена на рис. 13.2.

Рис. 13.2. Органы государственного финансового контроля системы госзакупок

Анализ функционирования органов государственного контроля за процессом финансирования госзакупок позволяет отметить в их деятельности некоторые недостатки:

- дублирование задач и отдельных функций (например, в деятельности Счетной палаты Российской Федерации и Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, его территориальных органов, Управления Федерального казначейства Минфина Российской Федерации (по старому статусу), Контрольноревизионного управления Минфина РФ (бывшего) и Счетной палаты при проведении последующего контроля);

- отсутствие единой информационной базы и оперативности в передаче информации;

- наличие нездоровой конкуренции в деятельности контролирующих органов;

- необходимость повышения эффективности в контроле за финансированием государственных закупок.

В структуре организации функционирования финансового контроля государственных закупок центральную роль играет Счетная палата Российской Федерации (речь идет о контроле расходования бюджетных ассигнований из федерального бюджета). Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк Российской Федерации, предприятия, учреждения и организации должны в обязательном порядке предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее контролирующих функций. Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета, в том числе и в части финансирования госзакупок на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.

Государственный финансовый контроль должен осуществляться в полном соответствии с законодательной базой и нормативноправовыми актами. Органы государственного финансового контроля не вправе чинить препятствия к осуществлению правомочной деятельности подконтрольных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций, а также граждан. Работники органов государственного финансового контроля несут ответственность за совершенные ими правонарушения в полном соответствии с действующим законодательством.

Государственный финансовый контроль, как было отмечено выше, осуществляется гласно. Органы финансового контроля обязаны информировать общественность о проводимых проверках, их результатах и мерах по реагированию на выявленные финансовые нарушения. Вместе с тем все сведения, составляющие государственную, коммерческую и иную охраняемую тайну, ставшие известными органам финансового контроля, не могут быть преданы гласности, опубликованы или переданы третьему лицу. Свою деятельность органы финансового контроля осуществляют в тесном взаимодействии с правоохранительными органами, не подменяя их в своей деятельности. Они обязаны информировать органы правопорядка о выявленных финансовых нарушениях и предоставлять материалы о результатах соответствующих проверок.

Все органы государственного финансового контроля (рис. 13.2) независимы от иных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также от политических и иных общественных организаций. Всякое внешнее воздействие на органы финансового контроля не допускается и наказывается в соответствии с законом. Основное условие эффективности работы любого контролирующего финансового органа - обеспечение объективности полученных результатов. Если нет объективности, или ее границы размыты, теряется смысл контролирующей работы в области финансирования госзакупок.

В рамках контрольной финансовой деятельности Счетной палаты РФ объективность обеспечивается соблюдением следующих параметров: установлением высоких профессиональных требований к должностным лицам Счетной палаты; внедрением механизмов, ограничивающих воздействие личных или корпоративных интересов на принятие решений инспекторским составом и высшими должностными лицами; существующим правом членов Коллегии Счетной палаты на особое мнение; установлением ответственности за достоверность результатов контрольных мероприятий; правом Счетной палаты привлекать к своей работе специалистов иных организаций и независимых экспертов; адекватным информационным обеспечением деятельности Счетной палаты.

В течение каждого текущего календарного года Счетная палата одновременно работает и с трехлетними бюджетами, а бюджеты каждого года соответственно находятся на одном из этапов трехлетнего бюджетного цикла. Комплекс контрольных и экспертноаналитических мероприятий, осуществляемых в рамках предварительного, оперативного и последующего контроля составляет основу единой системы финансового контроля Счетной палаты за формированием и исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, является основой всей контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты. При этом в свою очередь обеспечивается контроль по всем основным направлениям деятельности Счетной палаты. Контрольные мероприятия усиливаются и дополняются комплексными ревизиями, тематическими проверками, экспертными мероприятиями, проводимыми как по поручению палат Федерального собрания Российской Федерации и обращениям депутатов Госдумы РФ и членов Совета Федерации, так и по инициативе самой Счетной палаты.

Контроль за использованием бюджетных ассигнований на финансирование государственных закупок - важнейшая сфера контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты. Потребность в контроле за финансированием закупок продукции для государственных нужд усиливается тем, что государственная собственность, в отличие от частной, всегда имеет форму собственности без хозяина (ничьей, бесхозной), вследствие чего создаются предпосылки для всевозможных злоупотреблений со стороны недобросовестных государственных чиновников. Понятно, что эта проблема стара, как мир, ведь армия чиновников, как и любая другая армия, нуждается в довольствии. Чтобы лучше заботиться о гражданах, ей нужны столы, здания, бензин, автомобили, телефоны, компьютеры и прочие удобства. Причем речь часто идет не о банальном воровстве, а о неэффективных госзакупках. Например, по закупкам того же бензина объявляется конкурс. А должен быть проведен аукцион, где главное условие победы - цена. Кто предложит наиболее низкую цену, тот и победитель.

Это лишь один, весьма схематичный пример, хотя экспертами Счетной палаты в 2007 г. было подсчитано, что система аукционов может дать экономию бюджетных ассигнований на приобретение продукции для государственных нужд в 5-10%. В принципе контроль за эффективностью финансирования государственных закупок весьма сложен. Прежде всего это связано с тем, что под государственными закупками понимается обширный перечень товаров, работ и услуг: от самолетов до шашлычных шампуров; от канцелярских товаров до поставок боевой техники на вооружение армии; от лечения в медицинских учреждениях до строительно-монтажных работ; от театральных фестивалей до жилищно-коммунальных услуг и т. и. Отсюда весьма обширен и перечень государственных заказчиков. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается более 150 тыс. главных распорядителей, распорядителей и получателей средств только федерального бюджета. Кроме того, сложность финансового контроля государственных закупок связана с весьма разнообразной номенклатурой закупаемых товаров, работ и услуг, что необходимо учитывать при проведении финансовых проверок.

Еще одна особенность финансового контроля государственных закупок связана с несовершенством нормативно-правовой базы организации госзакупок. Это создает дополнительные трудности при формировании методической базы финансовых проверок осуществления закупок продукции для государственных нужд. Правда, в 2007 г. были усилены меры ответственности должностных лиц при осуществлении госзакупок. С 1 октября 2007 г. увеличены штрафы при нарушении проведения государственных закупок. Ранее они составляли 2-3 тыс. рублей на члена конкурсной комиссии, а организацию, допустившую нарушение закона при проведении госзакупок, вообще не наказывали. После 1 октября 2007 г. каждый член конкурсной комиссии, допустивший нарушения закона, может быть оштрафован на сумму до 50 тыс. рублей, а юридическое лицо - до 500 тыс. рублей. Благодаря антикоррупционному закону о госзакупках во втором полугодии 2007 г. государство сэкономило 65 млрд, рублей бюджетных средств.

Деятельность Счетной палаты РФ охватывает широкий спектр мероприятий по контролю за экономической обоснованностью, соблюдением законодательных и других нормативно-правовых актов, а также стандартов и правил использования бюджетных средств на закупки продукции для государственных нужд. Особое внимание Счетная палата уделяет контролю за процессом размещения государственных заказов. Анализ материалов финансового контроля, проводимого Счетной палатой в 2005-2006 гг. и связанного с организацией размещения и финансированием государственных заказов, выявил основные недостатки, существующие в системе бюджетных закупок на современном этапе:

- формальный подход со стороны организаторов к проведению конкурсов на размещение государственных заказов;

- недостаточное использование аукционной формы торгов, а в некоторых случаях ее полное отсутствие;

- проведение конкурсов с нарушением законодательно установленного порядка;

- неточность статистических данных о проведении конкурсов на размещение государственных заказов;

- организация и проведение конкурсов по заведомо завышенным ценам;

- формирование технического задания под продукцию, поставляемую «нужными» поставщиками;

- неоправданно жесткие или завышенные требования к заявкам поставщиков;

- давление на поставщиков, подавших заявки, с целью принуждения их к снятию с участия в конкурсе;

- увеличение дебиторской задолженности в процессе исполнения государственных контрактов;

- необоснованно частое заключение контрактов на государственные закупки продукции не на конкурсной основе, а у единственного источника.

Анализ контрольных проверок Счетной палаты РФ в 2005- 2006 гг. показал, что значительное число государственных контрактов в проверенной Счетной палатой массе заключалось с единственным источником (поставщиком) без проведения конкурсов. По данным Минэкономразвития РФ в 2005 г. госзакупки у единственного источника составляли 24,2% от общего количества проведенных конкурсов, в 2006 г. - 18,4%. Государственные заказчики предоставляли обоснования о необходимости осуществить закупки у единственного поставщика и получали разрешение Минэкономразвития РФ на их осуществление. Однако контрольные проверки Счетной палаты показали, что Минэкономразвития России не всегда должным образом анализировало предоставляемые обоснования государственных заказчиков об объективности закупок у единственного источника, т. е. без проведения конкурса, что снижало результативность заключаемых контрактов. Следует также отметить недостаточный контроль со стороны Минэкономразвития РФ за порядком организации и проведения конкурсов, установленных конкурсной документацией, требованиями к участникам конкурсов.

Несмотря на требования федерального закона № 94-ФЗ об обязательном проведении конкурсов (аукционов) на размещение государственных заказов и в нарушение пункта 29 Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» Минздравсоцразвития России заключило договор от 24 сентября 2004 г. № М-182/04 с ЗАО «Компания Эр-Стайл» на сумму 4905237,4 рублей на поставку компьютерного оборудования без проведения конкурса, а также без согласования с Минэкономразвития РФ. Более того, указанный договор в нарушение статьи 250 Бюджетного кодекса Российской Федерации был заключен с пре-

вышением утвержденных Минздравсоцразвития РФ лимитов бюджетных обязательств.

Особенно часто прибегает к практике государственных закупок у единственного источника, т. е. не на конкурсной основе, Минсельхоз России. Эта практика была согласована Минсельхозом РФ с МЭРТ РФ еще в 2004 г. Поэтому в период 2004-2006 гг. в среднем ежегодно у единственного источника Минсельхозом закупалось 40- 45% продукции от всей суммы бюджетных ассигнований, выделенных на финансирование государственных закупок продукции для сельского хозяйства. Без проведения конкурсов в 2005 г. Минсельхоз заключил 11 договоров на техническое обслуживание и программное обеспечение оргтехники, компьютеров и их ремонт на общую сумму 1,8 млн. рублей и 3 договора на прием-передачу информации по закрытым каналам «Атлас» и «ГУИР» на сумму 0,6 млн. рублей. Также без проведения конкурса Минсельхозом России в 2004 г. были оплачены ремонтные работы на общую сумму 0,8 млн. рублей, выполненные ООО «Интехстроймонтаж», при этом все работы выполнялись на одном объекте и были однотипными. По государственному контракту от 20 апреля 2004 г. № 413/37 и четырем дополнительным соглашениям к нему на проведение текущего ремонта помещений Минсельхоз России перечислил ООО «Интехстроймонтаж» средства федерального бюджета в размере 42,2 млн. рублей, при этом конкурс на проведение дополнительного объема работ стоимостью 7,7 млн. рублей Минсельхозом России не проводился.

Подведомственными Россельхозу образовательными учреждениями в 2004-2006 гг. не проводились конкурсы на расходование средств федерального бюджета в размере 1,3 млн. рублей ежегодно в нарушение статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации и федерального закона 94-ФЗ.

При проверке, проведенной Счетной палатой, выявлено, что Рос- наукой в 2005 г. был заключен договор с ЗАО «Городской центр бронирования и туризма» на приобретение билетов на сумму 1380,0 тыс. рублей без проведения конкурсов. А Рослесхоз в 2004 г. по подразделу «Лесные ресурсы» без проведения конкурса заключил контрактов на государственные закупки на сумму 63,0 млн. рублей, основанием для которых были лишь протоколы совещаний у начальников управлений, утвержденные руководителем Рослесхо- за.

Особенно много нарушений в проведении конкурсов на госзакупки обнаружено проверяющими Счетной палаты в территориальных отделениях Пенсионного фонда Российской Федерации. Например, выявлено, что в отделении Пенсионного фонда по Приморскому краю в 2006 г. вообще не проводился конкурс на госзакупки медикаментов, лекарственных препаратов для поставки в медицинские учреждения. Закуплены же были медикаменты и лекарства по цене, в 1,5-2,2 раза превышающей сложившиеся рыночные цены. Сроки же поставки этих медикаментов превышали 35-45 дней, и это при условии их стопроцентной предварительной оплаты.

При проверке эффективности и целесообразности расходования средств бюджета на финансирование государственных закупок в Ивановской области Счетной палатой было выявлено, что в 2005- 2006 гг. управление жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области заключило все контракты (договора) по закупке материально-технических ресурсов для оперативного устранения неисправностей и аварий в ЖКХ без проведения конкурсных процедур. Также без проведения конкурсов были заключены контракты областной администрацией Иркутской области на выполнение строительно-монтажных работ по реконструкции и строительству четырех объектов социального назначения.

В ходе проверки Счетной палатой в 2005-2006 гг. деятельности конкурсной комиссии Минздравсоцразвития РФ выявлено, что без проведения конкурсов были заключены контракты и оплачены поставки 19 автомобилей повышенной комфортности на общую сумму 20936,87 рублей, заключены два соглашения на создание электронного архива Минтруда РФ на сумму 9200,0 тыс. рублей, дополнительное соглашение на поставку автотранспорта для учреждений медико-социальной экспертизы на сумму 36200,0 тыс. рублей. Имела место практика списания на расходы бюджета денежных средств при отсутствии первичных документов, подтверждающих фактическое исполнение договорных обязательств.

Еще одним, обозначенным выше недостатком существующей системы организации и финансирования государственных закупок, является формальный подход со стороны организаторов к проведению конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, а также отсутствие в конкурсной документации критериев оценки конкурсных заявок. Одной из основных проблем в сфере организации закупок продукции для государственных нужд, по мнению экспертов Счетной палаты, стал именно формальный подход к организации и проведению конкурсов. У этого явления самые различные проявления: от сознательного привлечения минимального числа участников (двух, например) до разработки условий конкурса «под конкретного поставщика», что позволяет ему стопроцентно выигрывать конкурс. Так, на участие в конкурсе на организацию каналов и предоставление услуг по передаче данных в Интернете для нужд Министерства юстиции РФ были предоставлены две заявки с комплектами конкурсной документации от ЗАО «Элвис-Телеком» и ЗАО «Таском». Согласно экспертным заключениям «О правильности оформления конкурсных заявок и правомочности (правоспособности) участников конкурса» конкурсная заявка ЗАО «Элвис-Телеком» содержит существенные нарушения и не соответствует требованиям оформления конкурсной документации. Данная заявка в соответствии с законодательством должна быть отклонена конкурсной комиссией от участия в конкурсе. Конкурс при наличии одного участника должен быть признан несостоявшимся. Тем не менее конкурсная комиссия Минюста РФ проводит конкурс с участием обеих фирм и признает победителем ЗАО «Таском» с правом заключения контракта на общую сумму 1752,0 тыс. рублей.

После проведения конкурсов в 2005-2006 гг. Росэнерго заключило 245 контрактов на сумму 202,3 млн. рублей. Однако конкурсные заявки не всегда оценивались объективно по установленным критериям их отбора, заключались повторные контракты на выполнение аналогичных тем НИОКР, ранее уже заказанных и оплаченных, а также имелись случаи завышения стоимости работ и отказа от заключения договоров победителями конкурсов из-за неспособности провести указанные в контракте работы. По оценкам Счетной палаты, средства федерального бюджета в сумме 28 млн. рублей были использованы неэффективно.

По результатам проверки аппарата Президиума Российской академии наук Счетной палатой были отмечены нарушения в оформлении протоколов заседания конкурсной комиссии, в частности, не упоминалась сумма, предложенная победителем конкурса. Следует особо подчеркнуть, что объем средств федерального бюджета, предусмотренный для оплаты заключенных аппаратом Президиума РАН контрактов и договоров, прошедших конкурсные процедуры, составил значительную сумму в 608929,0 тыс. рублей. В ходе проверки в Федеральной службе по финансовому мониторингу выявлено, что комиссию по проведению торгов возглавлял сотрудник, не прошедший соответствующую профессиональную подготовку или переподготовку.

Выше уже отмечалось, что важным фактором повышения эффективности финансирования госзакупок из бюджетных и внебюджетных источников, т. е. экономии государственных финансовых средств, является аукционная форма проведения торгов при размещении государственных заказов. Более того, в Федеральной антимонопольной службе (управлении по контролю за размещением госзаказа) уверены, что к 2020 г. до 80% всех госзакупок будет проводиться посредством аукционов. Мы, однако, не разделяем оптимизма ФАС, так как именно организация и проведение аукционов при госзакупках являются наиболее уязвимой точкой в современной организации проведения конкурсов на размещение госзаказов. Хотя, бесспорно, за аукционами на понижение цен будущее в развитии процесса финансирования госзакупок, так как именно аукционная форма госзакупок позволяет максимально экономить средства бюджета и внебюджетных фондов.

В настоящее время основным способом закупок законодательство выбрало аукцион. По мнению разработчиков поправок к федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (например, федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 218-ФЗ, федеральный закон от 20 апреля 2007 г. № 53-ФЗ и очередной блок поправок, направленных на рассмотрение в Госдуму РФ в конце 2007 г.), тотальные закупки путем проведения аукционов позволят если не исключить, то минимизировать риски проведения заказных закупок (под заранее выбранного поставщика) и соответственно повысить прозрачность закупок, снизить коррупцию и сэкономить ресурсы бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов.

Стоит задуматься: а действительно ли аукционы представляют собой быстрое, революционное решение по оптимизации систем организации и финансирования госзакупок. Так ли это на самом деле? Чтобы максимально полно ответить на этот вопрос, нужно рассмотреть возможные манипуляции заказчика, поставщика, манипуляции в других закупочных процедурах, которые и представляют собой уязвимые точки организации аукционов по размещению госзаказов в современной России. Первый блок, т. е. так называемые манипуляции заказчика (уполномоченного органа) результатами аукционов может быть охарактеризован следующими действиями:

- формирование технического задания под продукцию, «эксклюзивно» поставляемую нужным поставщиком;

- включение в документацию аукциона условий выполнения контракта (сроки и график поставок, комплектация, сервисное обслуживание и т. п.) соответствующих возможностям только «нужного» поставщика;

- задание формально невыгодных условий контракта, которые не будут на деле столь жесткими при победе «нужного» поставщика;

- закупка единым аукционом (лотом) ассортимента продукции, имеющегося только у «нужного» поставщика (включение в ассортимент эксклюзивных позиций или широкий ассортимент), который конкуренты не в состоянии поставить в полном объеме;

- неоправданно жесткие или избыточные требования к заявкам поставщиков;

- препятствие участию конкурентов «нужного» поставщика в аукционе (отказ в оформлении пропуска, предоставление неверных сведений о месте проведения аукциона ит. п.);

- давление на поставщиков, подавших заявки, с целью вынуждения их к снятию заявок или к неучастию в аукционе.

Таким образом, все перечисленные способы могут быть отслежены и выявлены при проведении контрольных мероприятий, в том числе плановых и внеплановых проверок Федеральной антимонопольной службы. Причем основанием для выдачи предложения или предписания об устранении нарушений в данном случае могут быть не только нормы федерального закона № 94-ФЗ, но и антимонопольное законодательство (в первую очередь федеральный закон от 26 июня 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»).

Второй блок уязвимых точек аукционных торгов при размещении госзаказов - манипуляции поставщиков. Речь прежде всего идет об уязвимости аукционной процедуры относительно сговора поставщиков. Дело в том, что в соответствии с требованиями федерального закона № 94-ФЗ после изучения заявок поставщиков, поданных на участие в открытом аукционе, и определения, кто из них соответствует требованиям документации об открытом аукционе, заказчик обязан опубликовать протокол, в котором, в частности, содержится перечень участников размещения заказа, допущенных к участию в аукционе. Естественно, ничто не мешает им сговориться и выработать единый план участия в аукционе. Такой сговор возможен даже без участия руководителей фирм-поставщиков, а всего лишь на уровне менеджеров, готовящих заявки к участию в аукционе.

Следующая проблема манипуляций поставщика - участие в аукционе поставщика, который объявляет соответствие своей продукции требованиям документации об аукционе, однако, даже при наличии соответствующих сертификатов на деле продукция - ниже всякой критики. В этом случае поставщик имеет возможность дем- пингования, выигрывая тем самым аукцион у конкурентов, предлагающих качественную, а потому и более дорогую продукцию. Вариация такого подхода поставщика - выигрыш им аукциона любой ценой с тем, чтобы в дальнейшем поставить заказчика перед выбором: проводить новую закупочную процедуру в условиях нехватки времени, или же закупить пусть не самую качественную продукцию, но в установленные сроки.

Контроль, проводимый Счетной палатой и Федеральной антимонопольной службой в последние годы, показал, что поставщики разработали целый ряд приемов, которые активно применяются и в ходе проведения конкурсов, и при организации аукционов, смысл которых в быстром получении государственных финансовых средств без достаточных на то оснований. Если попытаться сформулировать системно применяемый в данном случае набор манипуляций поставщиками для необоснованного получения бюджетных ассигнований на финансирование размещения госзаказов, то можно выделить следующее: создание фирм-однодневок; «невидимые партнеры»; картельный сговор, дезинформация заказчика; шантаж заказчика или победителя конкурса. Остановимся вкратце на каждом из перечисленных приемов, применяемых поставщиками для получения бюджетных ассигнований и/или ассигнований из государственных внебюджетных фондов.

Фирмы-однодневки. Принимая во внимание, что стоимость регистрации юридического лица составляет всего несколько тысяч рублей и эта услуга массово доступна, можно, создав перед конкурсом (аукционом) фирму-однодневку, предложить на конкурс демпинговые цены и, получив на свой счет аванс (как правило, составляющий до 30% стоимости контракта, а в некоторых случаях и все 100%), вывести полученные таким путем государственные финансовые средства. Затем компания ликвидируется, а саму такую операцию можно проделывать многократно.

Бороться с такой практикой выведения бюджетных средств в рамках существующего законодательства крайне сложно. Например, отказ от предоплаты сузит количество участников конкурса, но ведь в этом случае вместе с фирмами-однодневками из него уйдут и вполне достойные фирмы-поставщики, традиционно поставляющие качественную продукцию, но не готовые работать на условиях без предоплаты. Другими словами, по любимому выражению одного из классиков экономической теории XIX в. К. Маркса, в этом случае вместе с водой мы можем выплеснуть и ребенка. Каковы же действенные меры борьбы с однодневками? Нам представляется, что необходимо разработать и законодательно закрепить комплекс мер, включая оплату контракта только после приемки и тщательной проверки качества продукции (товаров, работ и услуг), а также взимания так называемого обеспечения выполнения контракта. Только изменение форм расчетов по поставкам: переход с предоплаты на более современные формы расчетов (аккредитив, инкассо, открытый счет, перевод) сможет стать действенным средством борьбы с фирмами-однодневками, «съедающими» бюджетные средства, пользуясь недостаточной проработкой процедуры размещения госзаказа.

«Невидимые партнеры». В случае, когда квалификация имеет важное значение для получения финансирования госзаказа, некоторые поставщики для получения государственных средств разрабатывают нехитрую схему. Ее смысл в том, что предложение подается от имени авторитетной «высококвалифицированной» компании, но на деле контракт выполняет привлеченный ею субподрядчик, о существовании которого заказчик и не подозревает, а квалификация его, мягко говоря, не очень высока. Оплату же за свою работу он получает по более низкой стоимости. Здесь уместно будет вспомнить забавное и, к сожалению, очень меткое высказывание одного из американских астронавтов, что больше всего в полете его беспокоит то, что космический корабль построен из материалов, приобретенных государством на тендерах по наименьшей стоимости.

Как можно защититься от подобного откровенного мошенничества? Прежде всего требовательным подходом к приемке результатов и текущим контролем за выполнением контрактов вплоть до внеплановых проверок.

Картельный сговор. В данном случае речь идет о сговоре нескольких поставщиков с целью вынудить заказчика принять одно из наименее выгодных предложений подобного картеля. Картельный сговор возможен при проведении крупных закупок, когда число поставщиков, способных сделать предложение, ограничено. Схема действий проста: на конкурс попадают очень дорогие предложения и одно просто дорогое. Или же, как вариант, недорогие предложения отзываются до вскрытия заявок, когда поставщикам становится понятен более или менее список подавших заявки конкурентов (партнеров). Данная схема иногда представлена ротацией поставщиков, когда они договариваются выигрывать конкурсы по очереди. Причем, если ротация не ограничивается конкурсами одного заказчика, то отследить ее невозможно.

Есть достаточно эффективный способ борьбы с подобными схемами - разделение госзаказа на отдельные закупки (лоты), которые посильны более мелким участникам рынка. Здесь следует подчеркнуть, что в хорошо наработанной практике госзакупок в развитых рыночных экономиках прием разделения закупок на лоты - способ поддержки малого бизнеса.

Дезинформация заказчика. Иногда еще до проведения закупки заказчик вынужден обратиться к поставщикам с целью изучения рыночных предложений и формулирования своего будущего технического задания. Согласно пункту 5 статьи 20 федерального закона № 94-ФЗ, если заказчик, уполномоченный орган не имеют возможности составить подробные спецификации товаров, определить характеристики работ или услуг, то заказчик, уполномоченный орган могут опубликовать в специальном печатном издании и разместить на официальном сайте сообщение о своей заинтересованности в проведении конкурса с указанием срока предоставления предложений о технических, технологических и качественных характеристиках товаров, работ и услуг. Предоставленные предложения могут учитываться при определении предмета конкурса. Разумеется, в таком случае у поставщика возникает соблазн предложить и постараться провести такие условия, под которые подходит только его продукция. Это может быть явным (уникальные технические характеристики) или же незаметным (например, предлагается срок поставки - две недели, а конкуренты могут поставить такую же продукцию лишь через два месяца).

Противопоставить методу дезинформации заказчика можно лишь тщательный и многофакторный анализ рынка заказчиком с выявлением всех возможных факторов, влияющих на поставку.

Шантаж заказчика (победителя конкурса). Одним из, к сожалению, в последнее время частых приемов является попытка сорвать закупку, если контракт объективно попадает не в те руки, путем обжалования его по любым поводам. Поскольку несовершенство действующего законодательства и отсутствие опыта закупок по нему приводят к тому, что большинство проводящихся конкурсов содержат формальные нарушения (например, в сроках публикации протоколов), то представляется достаточно широкое поле для подобного рода деятельности. Для некоторых компаний подобный прием стал своего рода бизнесом. В этом случае единственная цель участия в конкурсе компании-сутяжника - определение всех слабых сторон проведения закупки с тем, чтобы затем, шантажируя этим заказчика и/или победителя конкурса, требовать себе отступного или же субподряда на выгодных условиях. В некоторых регионах эта проблема стала столь острой, что рассматривалась на уровне местных правительств. Так, в Москве для борьбы с подобными фир- мами-шантажистами предложено создать «черный список» подобных компаний и предпринимателей.

Предотвратить подобный шантаж на уровне заказчика можно в первую очередь вниманием ко всем мелочам организации и проведения закупок, включая даже самые, казалось бы, незначительные отклонения от требований законодательства.

Все перечисленные схемы манипулирования результатами госзакупок с целью получения бюджетного финансирования более или менее очевидны и поэтому при наличии постоянного финансового контроля (особенно текущего) могут быть выявлены в большинстве случаев. Гораздо сложнее выявлять и контролировать менее очевидные схемы. Иногда о попытках повлиять на результаты торгов и необоснованно получить бюджетные средства можно судить лишь по косвенным признакам. Нам представляется полезным в рамках данной работы перечислить такие «скрытые угрозы», которые были выявлены специалистами-аналитиками рынка госзакупок, работающими в Институте госзакупок РАГС. Они, на наш взгляд, могут быть полезны при осуществлении контроля за организацией и финансированием государственных закупок. Наиболее серьезные из них следующие:

- в заявке поставщика указана цена, значительно превышающая его цены на предыдущих торгах, хотя никаких серьезных изменений на рынке не происходило;

- на торги (аукцион) подано значительно меньше заявок, чем обычно, при этом правила закупки не менялись;

- в результате закупки несколько раз подряд контракт достается одному и тому же поставщику;

- очевидна ценовая разница между заявкой победителя и всеми остальными заявками;

- очевиден режим ротации с другими подателями конкурсных заявок;

- поставщик значительно завышает цену на торгах, по сравнению с его же заявками в прежних аналогичных закупках;

- двое или более конкурентов выступают совместно, хотя любой из них мог бы подать заявку самостоятельно;

- победитель привлекает в качестве субподрядчиков других участников торгов;

- в оформлении заявок содержатся одинаковые ошибки, одинаковые формы и бланки и т. и.;

- вне зависимости от пунктов доставки цена транспортировки не меняется;

- цена для местных заказчиков выше, чем для отдаленных.

Разумеется, совсем не обязательно, чтобы все перечисленные

факторы были стопроцентно гарантированным показателем проявления недобросовестности поставщика. Тем не менее при осуществлении предварительного и текущего контроля имеет смысл обращать внимание на перечисленные факторы.

Кроме того, следует иметь в виду, что федеральный закон № 94-ФЗ предоставляет заказчику некоторый набор мер противодействия недобросовестности поставщиков, пусть и ограниченный. Например, закон предусматривает следующее:

- обеспечение заключения контракта на условиях конкурсной документации и заявки поставщика за счет перечисления до 5% от стоимости контракта на счет заказчика (для конкурсов и аукционов);

- обеспечение выполнения контракта путем предоставления банковской гарантии, страхования ответственности по контракту и залога денежных средств (последнее спорно с юридической точки зрения) в размере до 30% от стоимости контракта;

- возможность в проекте контракта и конкурсной (котировочной) документации указывать условия, максимально защищающие заказчика;

- занесение в список недобросовестных поставщиков компании, не выполнившей в полном объеме обязательства по контракту или отказавшуюся его заключить в соответствии с требованиями закона;

- жесткий контроль при приемке закупленной продукции.

Вообще, проведение конкурсов с нарушением законодательно

установленного порядка, как показали результаты контрольных проверок последних лет, проводимых и Счетной палатой, и Федеральной антимонопольной службой, - чуть ли не главный недостаток современного процесса организации, управления и финансирования госзакупок. Проверками Счетной палаты РФ установлены нарушения госзаказчиками действующего законодательства в области госзакупок, в частности, основных принципов размещения госзаказов: открытости, прозрачности, равных условий и прав участников конкурса. Понятно, что все это значительно снижает эффективность, прежде всего бюджетную, госзакупок. Так, при организации открытых конкурсов Федеральным государственным лечебнопрофилактическим учреждением «Поликлиника Федеральной налоговой службы» в извещениях о проведении открытых конкурсов отсутствовали сведения о виде и количестве поставляемых товаров, месте их доставки, виде работ и месте их выполнения, виде услуг и месте их оказания, требованиях к участникам открытых конкурсов, определяемых организаторами конкурсов. Как было установлено в ходе проверок Счетной палаты в 2005-2006 гг., все организации, участвовавшие и победившие в конкурсах по поставке медицинского оборудования и техники, являлись посредниками и не располагали производственными мощностями, имели в своем распоряжении только складские и/или арендуемые офисные помещения, что противоречит действующему законодательству. Суммарная стоимость медицинского оборудования, закупленного с нарушением конкурсных процедур, составила в 2005-2006 гг. 30,8 млн. рублей.

По результатам контрольных мероприятий, проводимых Счетной палатой в 2006-2007 гг. в регионах, были выявлены следующие нарушения законодательно установленного порядка осуществления государственных закупок:

- при ведении реестров закупок не указывались обязательные сведения о местонахождении поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг;

- извещения о проведении открытых конкурсов публиковались только в местных печатных изданиях, имеющих ограниченный тираж;

- в опубликованных извещениях в неполной мере отражались обязательные к публикации сведения и информация о проводимых конкурсах.

Так, например, при проверке использования средств федерального бюджета, перечисленных бюджету Амурской области, были выявлены нарушения при проведении открытого конкурса администрацией Амурской области на закупку угля: не были соблюдены процедуры конкурса при определении победителя на централизованную поставку угля. В результате были заключены два государственных контракта на поставку угля по одинаковой цене и в равных объемах из одного и того же угольного разреза, принадлежащего одному участнику конкурса - ОАО «Амурский уголь».

В ходе проверки эффективности и целевого использования средств федерального бюджета, выделенных Псковской области, было выявлено, что псковской областной администрацией четыре конкурса были проведены вообще без публикации извещения о проведении открытого конкурса в официальном издании и на официальном сайте; срок подачи конкурсных заявок был установлен менее 45 дней со дня опубликования извещения о других конкурсах. Аналогичные нарушения были установлены в Тульской области.

Контрольными мероприятиями Счетной палаты были выявлены и другие нарушения действующего законодательства об организации проведения конкурсов на госзакупки: допускались случаи уклонения от конкурсов путем дробления объема закупок на несколько контрактов; проводились конкурсы с участием аффилированных юридических лиц; завышалась стоимость закупаемых товаров и услуг; при оформлении контрактов с победителями конкурсов нарушались нормы Гражданского кодекса РФ, полномочия государственного заказчика необоснованно передавались другим организациям. Так, МИДом РФ часто допускается практика уклонения от проведения открытых конкурсов на госзакупки путем дробления закупок товаров и услуг. Победителями конкурсов (например, по Минобороны РФ) признавались организации, не имеющие лицензий на осуществление соответствующей деятельности.

В нарушение действующего законодательства Минздравсоцраз- вития РФ без соответствующего решения Правительства РФ была передана функция государственного заказчика Всероссийскому центру медицины катастроф «Защита» по проведению конкурсов на закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд (за исключением конкурсов на создание автоматизированных систем и проведение строительства).

Еще один существенный недостаток в организации и проведении государственных закупок, который практически неизменно выявляется в результате проводимого финансового контроля, - это неточность статистических данных о проведении конкурсов на размещение государственных заказов и неполнота аналитической информации. Этот недостаток не позволяет объективно оценить состояние дел в области государственных закупок, в частности, проанализировать причины неэффективности государственных капитальных вложений. Анализ проведенных контрольных мероприятий показывает, что при осуществлении госзакупок государственными органами власти, или государственными организациями значительный объем выявленных нарушений классифицируется как нарушения правил учета государственных средств и отчетности по ним. Вместе с тем только при наличии точной статистической информации о государственных закупках возможны глубокие системные выводы. Например, анализ форм отчетности статистического наблюдения по форме 1-конкурс «Сведения о проведении торгов (конкурсов) на закупку товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд» показывает, что основные закупки без проведения конкурсов (у единственного источника) связаны с приобретением электро- и теплоэнергии, транспортных услуг, услуг связи, бензина, дизельного топлива, строительных материалов. Между тем поставщики топлива и строительных материалов, по сути, не могут быть единственными поставщиками, а значит, государственные закупки не могут производиться без конкурса. Кроме того, сведения по форме 1-БЗ (поставки) и форме 1-конкурс в 2006 г. не представили девять главных распорядителей средств федерального бюджета.

Все недостатки, регулярно выявляемые в ходе контроля, размещения и финансирования госзаказа, безусловно, понижают степень прозрачности и бюджетной эффективности госзаказа, повышают риск коррупции и недобросовестность при выборе поставщиков (см. выше). Система контроля размещения государственного заказа позволяет минимизировать риски ошибок и злоупотреблений и обеспечить высокую эффективность и объективность принимаемых в ходе размещения государственного и муниципального заказа решений.

Учитывая специфику системы государственных закупок, государство вынуждено регулировать себя изнутри (рис. 13.2), используя методы государственного управленческого и финансового контроля. В настоящее время отслеживается четкая тенденция усиления контроля госзакупок со стороны государства. Но по-прежнему преждевременно говорить о становлении всеохватывающей системы госконтроля в этой области.

Следует отметить, что федеральный закон № 94-ФЗ изменил принципиально не только сами правила размещения заказов, но и подход к системе контроля. Это его безусловное преимущество по сравнению с ранее действовавшим законодательством в области государственных и муниципальных закупок. Прежнее законодательство вообще не регламентировало деятельность по осуществлению контроля, в том числе и финансового, в области размещения заказов. И лишь в федеральном законе № 94-ФЗ появилась глава, описывающая общие принципы и подходы к осуществлению контроля (статья 17).

Очевидно, однако, что для повышения эффективности контроля этого недостаточно. Приходится с сожалением констатировать, что существующая сейчас система контроля оказывает не только и не столько положительное, но и негативное воздействие на становление и функционирование системы финансирования заказов в целом. Значительную роль в сложившейся ситуации играет отсутствие единых подходов при проверках не только в рамках работы различных контролирующих органов, но и территориальных подразделений одного органа. Так, в ряде случаев в разных регионах при проведении внеплановых проверок разные управления Федеральной антимонопольной службы и Счетной палаты выносили по схожим вопросам диаметрально противоположные решения. Поэтому одним из приоритетов контрольной работы ФАС и Счетной палаты в области размещения и финансирования госзаказа на 2007-2008 гг. обозначена унификация работы всех территориальных подразделений.

Отсутствие единых подходов и методологии осуществления контроля не позволяют провести комплексный и согласованный анализ нарушений законодательства, выявить сопутствующие нарушения, и в первую очередь сами причины нарушений. Необходимы методические разработки, направленные на организацию и проведение контроля в области размещения и финансирования государственного заказа, которые позволили бы проводить согласованные и результативные контрольные мероприятия, подготавливать контрольные акты и вырабатывать рекомендации по единым стандартам.

В частности, специалисты и эксперты ЗАО «Консалтинг и Про- кьюремент» предложили в 2007 г. такую методику, которую можно оценить положительно[69]. Смысл предложенной методики состоит в организации собственно сценария проведения любой контрольной проверки в области организации и финансирования госзакупок. Для этого предлагается разбить сценарий контроля на шесть информационно-смысловых блоков:

1. Вводно-информационный (общий) содержит наиболее полную информацию о целях и задачах контроля и мониторинга, общие принципы проведения контроля и постановки конкретных задач, которые требуют решения в ходе контроля.

2. Перечень документов и сведений, необходимых для проведения проверки. Речь идет о документах, предоставляемых госзаказ- чиком, уполномоченным органом, специализированной организацией, конкурсной, котировочной, аукционной или единой комиссией в ходе проверки.

3. Нормативно-правовая база, которая должна содержать ссылки на нормативные правовые акты в области размещения и финансирования госзаказов (Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, федеральный закон № 94-ФЗ, антимонопольное законодательство, иные нормативно-правовые акты).

4. Методика проведения проверки с указанием требований нормативно-правовых актов, которая должна содержать конкретные задачи, которые необходимо решить в ходе проведения мероприятий.

5. Унифицированные формулировки нарушений, которые могут содержаться в отчетных документах.

6. Формы сводного отчета по результатам проверки, которая содержит сводную информацию о вопросах, ответ на которые получен в ходе проведения проверки в абсолютном (количественном) и относительном (процентном) выражении или в форме экспертного заключения.

В целом предложенная методика организации контроля может быть представлена следующим образом (рис. 13.3). Поскольку любая контрольная проверка должна быть тщательно спланирована, то весь процесс контроля целесообразно разбить на три этапа: планирование проверки; осуществление проверки; подготовка акта о результатах проверки.

Сроки проведения проверки и соотношение затрат времени между ее этапами зависят прежде всего от предмета, целей и масштаба каждой конкретной проверки, а также количества специалистов, выделенных для ее проведения. Каждый этап проведения проверки включает в себя ряд следующих друг за другом действий, результаты которых оформляются в соответствующих документах.

Поэтому необходимо четко определить, какие документы и сведения необходимы для того, чтобы по результатам проверки у контролеров сложилось ясное и объективное представление не только о допущенных нарушениях, но, самое главное, о приведших к ним причинам. Ими могут быть как недостаточная квалификация заказчика, комиссии, сознательное нарушение законодательства, вызванное фактами коррупции, так и другие факторы. Зачастую, нарушения, выявляемые в ходе контрольных проверок, являются логическим следствием недоработок, допущенных на стадии планирования заказа.

Рис. 13.3. Модуль организации контрольных проверок размещения и/или финансирования госзаказа

Предложенная специалистами «Консалтинг и Прокьюремент» методика, безусловно, не является единственной. Она была приведена в рамках данной работы в связи с тем, что представляет собой, на наш взгляд, наиболее комплексное и удачное решение из всех рассматриваемых в настоящее время методик контроля размещения и финансирования государственного заказа на товары, работы и услуги.

Организация эффективного внешнего государственного контроля за использованием бюджетных средств в сфере государственных закупок должна дополняться обеспечением адекватного реагирования на его результаты органов всех уровней. Для решения этой задачи разработана и соответствующая нормативно-правовая база. Так, в соответствии со статьями 23 и 24 федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата по результатам проведенных контрольных мероприятий направляет в органы государственной власти, руководителям проверяемых организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещения причиненного государству ущерба (в том числе и финансового). Представления Счетной палаты, направляемые руководителям государства (высшим должностным лицам), региональным и местным руководителям, руководителям проверенных организаций и подписанные Председателем Счетной палаты РФ, должны быть рассмотрены адресатом в указанный в представлении срок или, если он не указан, в течение 20 дней со дня их получения.

В случае выявления на проверяемых объектах нарушений в финансовой или в иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, Счетная палата дает предписания, обязательные для исполнения, в том числе руководителям федеральных органов исполнительной власти и членам правительства РФ. При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Коллегии Счетной палаты последняя по согласованию с Государственной думой может принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных, расчетных, переводных и иных операций по счетам проверяемых организаций. Отменить предписание или внести в него изменения может только Коллегия Счетной палаты.

В настоящее время Счетная палата осуществляет контроль за реализацией органами государственной власти предложений, содержащихся в представлениях и предписаниях Счетной палаты. Аудиторы Счетной палаты осуществляют контроль за реализацией каждого предписания, направленного за их подписью, в постоянном режиме. Решения о снятии с контроля о продлении сроков исполнения, принятии дополнительных мер по представлениям и предписаниям, подписанным Председателем Счетной палаты, принимаются Коллегией Счетной палаты ежеквартально. Счетная палата регулярно информирует соответствующие органы власти о выявляемых в ходе контрольных мероприятий нарушениях в сфере государственных закупок. Так, за 2005-2006 гг. в органы государственной и муниципальной власти направлено 162 предложения в связи с выявленными нарушениями в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд.

Тем не менее в дальнейшем необходимо усилить работу по повышению действенности представлений и предписаний Счетной палаты. Для этого необходимо активизировать деятельность по внесению и принятию законодательных инициатив, направленных на повышение ответственности должностных лиц органов государственной власти за своевременное рассмотрение представлений и исполнение предписаний Счетной палаты. Нужно ввести в практику рассмотрения результатов по отдельным представлениям и предписаниям на заседании Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой, а также на слушаниях в Госдуме.

Положительный результат, как представляется, дало бы регулярное рассмотрение вопросов исполнения представлений и предписаний в Правительстве РФ и на заседаниях коллегий исполнительных органов государственной власти. В рамках дальнейшего развития системы внутреннего контроля и совершенствования его взаимодействия с органами внешнего государственного контроля следует обеспечить их привлечение к контролю исполнения представлений и предписаний Счетной палаты, направленных в адрес данного министерства, федерального агентства или федеральной службы. Реализация этих предложений требует кардинального изменения сложившейся практики организации работы с представлениями и предписаниями Счетной палаты в государственных органах, в том числе по вопросам, касающимся серьезных нарушений в сфере финансирования государственных закупок.

Огромное количество государственных заказчиков, их неодинаковые роль и значение для экономики требуют консолидации усилий всех без исключения контролирующих органов. Для этого необходимо добиваться системно-организационного единства всех контрольных органов. Другое дело, что важно обеспечить сохранение их независимости, а также исключить дублирование основных контрольных функций Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства, Федеральной антимонопольной службы, Счетной палаты и ревизионных органов главных распорядителей бюджетных средств при осуществлении контроля в области государственных закупок. Полномочия всех контролирующих органов (рис. 13.2.) должны быть разграничены, четко определены, что даст комплексный результат от их совместной проверочной деятельности.

Нужно также начать работу по возрождению внутреннего (ведомственного) финансового контроля под руководством Министерства финансов РФ в качестве неотъемлемого элемента государственного финансового контроля. Его основной целью должно стать обеспечение проверки целевого расходования предоставленных государственных средств, прозрачности всех проводимых финансовохозяйственных операций. Современный внутренний финансовый контроль должен обладать согласованной нормативно-правовой базой, быть функционально независимым от руководства проверяемого объекта, опираться на единые правила и инструкции по его осуществлению и способствовать уменьшению потерь государственных финансовых ресурсов.

Сфера контрольной деятельности Минфина РФ в области госзакупок должна охватывать:

- осуществление проверок эффективности проводимых операций с государственными финансовыми средствами на основе контрольно-ревизионных действий;

- разработку методического обеспечения (см. выше);

- проверку деятельности органов внутреннего контроля;

- принятие мер по реализации контрольных мероприятий.

Министерство финансов РФ должно предпринять действенные

меры по установлению единой методологии и методики проведения финансового контроля для всех органов, осуществляющих внутренний финансовый контроль. Особенно важно выработать единые критерии обобщения результатов контрольных мероприятий в области государственных закупок.

В связи с развитием финансового контроля в области государственных закупок исключительно важное значение приобретает деятельность Федерального казначейства. К его основным задачам относятся:

- организация, осуществление и контроль за исполнением бюджета Российской Федерации, управление доходами и расходами бюджета на счетах Казначейства исходя из принципа единства кассы;

- регулирование финансовых отношений между бюджетом Российской Федерации и государственными внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных средств;

- осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, оперативное управление ими;

- сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, предоставление законодательным и исполнительным органам отчетности о финансовых операциях Правительства Российской Федерации по государственному бюджету, по государственным внебюджетным фондам, о состоянии бюджетной системы РФ;

- управление совместно с Банком России и другими уполномоченными государственными банками внутренним и внешним долгом РФ, а также его обслуживание;

- разработка методологических и инструктивных материалов, порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции Казначейства РФ, подготовка проекта бюджетной классификации, ведение операций по учету государственной казны РФ.

К функциям Федерального казначейства Минфина РФ относятся:

- организация бюджетно-финансового исполнения федерального бюджета и финансового исполнения государственных (федеральных) внебюджетных фондов исходя из принципов единства кассы;

- руководство работой территориальных органов Федерального казначейства;

- доведение до территориальных органов Федерального казначейства размеров бюджетных ассигнований по обслуживаемым ими территориям;

- ведение сводного реестра распорядителей средств федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральных внебюджетных средств;

- организация распределения доходов между территориальными бюджетами и федеральным бюджетом, передача в местные бюджеты отчислений от поступлений по государственным налогам и доходам;

- управление доходами и расходами федерального бюджета и другими централизованными финансовыми ресурсами, находящимися в ведении правительства Российской Федерации, распоряжение средствами на соответствующих счетах в банках, кроме средств государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральных внебюджетных средств, осуществление операций с этими средствами;

- организация осуществления взаимных расчетов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;

- регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными федеральными внебюджетными фондами, организация контроля за поступлением и использованием внебюджетных федеральных средств;

- организация и осуществление краткосрочного прогнозирования и кассового планирования средств федерального бюджета, других централизованных финансовых ресурсов и направлений их использования, учета операций по движению средств федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральных внебюджетных средств на счетах Казначейства, сбора, обработки и анализа информации о состоянии федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральных внебюджетных средств;

- организация работы территориальных органов Казначейства по контролю за исполнением федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов, поступлением и использованием федеральных внебюджетных средств.

Органы Казначейства по городам, районам, районам в городах выполняют следующие функции:

- обеспечивают целевое финансирование, в том числе и государственных закупок из федерального бюджета и внебюджетных фондов;

- обеспечивают полный учет распорядителей государственных бюджетных и внебюджетных средств;

- осуществляют все операции с государственными бюджетными и внебюджетными средствами;

- осуществляют кассовое планирование бюджетных и внебюджетных средств;

- контролируют своевременность совершения операций и целевое направление использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, в том числе и на финансирование государственных закупок.

Как видно из простого перечисления функций Федерального казначейства Минфина РФ, оно играет ключевую роль в организации финансирования государственных закупок, и, что особенно важно - в контроле финансирования государственной закупочной деятельности. Поэтому нам представляется важным выделить основные контрольные полномочия Федерального казначейства:

- осуществляет предварительный и текущий контроль за исполнением федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ, в том числе по финансированию государственной закупочной деятельности;

- составляет отчет об исполнении бюджета, а также отчета об исполнении консолидированного бюджета;

- устанавливает порядок ведения учета, а также составления отчетности по выделенным целевым бюджетным ассигнованиям;

- обладает правом требовать от главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных ассигнований предоставления отчетов об использовании средств федерального бюджета и других сведений, связанных с получением, перечислением, зачислением и использованием средств федерального бюджета;

- направляет представления главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета с требованием устранить выявленные нарушения бюджетного законодательства и осуществляет контроль за их устранением;

- приостанавливает операции по финансированию главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

- взыскивает в безусловном порядке бюджетные средства, если они использовались не по целевому назначению;

- налагает штрафы за нецелевое использование бюджетных ассигнований в пределах своей компетенции;

- ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета и осуществляет регистрацию бюджетных учреждений, деятельность которых финансируется из средств федерального бюджета.

Как видим, из вышеперечисленных функций и полномочий Федерального казначейства РФ вытекает, что его основное назначение - осуществление платежей и контроль по ним в рамках исполнения федерального бюджета. Поэтому можно определить Казначейство как систему государственных бюджетно-финансовых платежей, или же кассу всего бюджетного процесса. При этом, как было показано выше, наряду с созданием условий для управления ликвидностью единого счета соответствующего бюджета особо важное значение имеет функция осуществления предварительного и текущего КОН- троля за соблюдением бюджетного законодательства участниками бюджетного процесса. Кроме этого, важную роль играет функция Казначейства по составлению отчета об исполнении бюджета прежде всего о кассовых потоках, имеющих место в процессе исполнения бюджета.

Поскольку развитие системы казначейского контроля и повышение его эффективности исключительно важны для оптимизации в целом процесса контроля за финансированием государственной закупочной деятельности, то уместно рассмотреть основные направления возможных реформ в сфере казначейского контроля. Речь идет о трех основных направлениях такого реформирования:

- совершенствование механизмов, обеспечивающих оптимальное исполнение федерального бюджета;

- совершенствование механизмов кассового обслуживания и исполнения бюджетов;

- повышение качества предварительного и текущего контроля за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Для совершенствования эффективности казначейского контроля в области государственных закупок особое внимание уделяется обеспечению санкционированного объема бюджетных средств для заключения государственных контрактов и повышению контроля за фактическим принятием бюджетных обязанностей. Необходимость такого контроля определяется тем, что право на принятие расходных обязательств посредством заключения контрактов и договоров принадлежит получателям бюджетных средств.

После утверждения Минфином РФ лимитов бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств последние распределяют их по своим подведомственным распорядителям бюджетных средств, а они в свою очередь по получателям бюджетных средств. Доведенные через системы Федерального казначейства лимиты бюджетных обязательств становятся учетной записью на лицевом счете, который Федеральное казначейство открывает каждому получателю бюджетных ассигнований.

На основании уведомления о выделенном лимите бюджетных ассигнований получатель средств федерального бюджета вправе осуществлять закупки, осуществлять установленные денежные выплаты, в том числе предоплаты по государственным закупкам, принимать иные денежные обязательства федерального бюджета со- гласно смете доходов и расходов и доведенным лимитам бюджетных обязательств. Объем принятых бюджетных обязательств не может превышать лимиты этих обязательств. После того, как контрагент исполнил обязательства, вытекающие из контракта на государственную закупку, возникают финансовые обязательства. Бюджетополучатели направляют платежные документы, подтверждающие возникновение финансовых обязательств, в органы Федерального казначейства, которые производят кассовый расход федерального бюджета от имени и по поручению бюджетополучателя. Расходование бюджетных средств осуществляется посредством списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу юридических и физических лиц.

Важная контрольная функция Федерального казначейства - обеспечение целевого расходования средств на закупки продукции для государственных нужд. При этом целевой характер кассового расходования подтверждается договором, заключенным с поставщиком товара, счетом, актом о выполнении работ, оприходованием имущества и основных средств.

Самого пристального внимания в контексте быстрого развития финансирования государственных закупок со стороны Минобороны РФ и других силовых ведомств заслуживает совершенствование финансового контроля в этой сфере. Поскольку в случае финансирования гособоронзаказа осуществляются основные государственные закупки дорогостоящих систем вооружения и военной техники, то в решении задачи повышения эффективности государственного финансового контроля оборонного заказа может быть полезен опыт развитых рыночных экономик, например, американской. В результате совершенствования финансово-контрольной деятельности, проводимой генеральным инспектором Министерства обороны США, обеспечивается ежегодная экономия средств в объеме 3 млрд, долларов. Управление генерального инспектора собирается и в дальнейшем оптимизировать контроль за финансированием оборонного заказа, поскольку государственные закупки вооружений и военной техники являются основной статьей расходов государственного бюджета США. При этом, по мнению американских экспертов, в области финансирования государственных закупок, особое внимание следует уделять анализу финансовых потерь, вызванных завышенными накладными расходами по контрактам на госзакупки, неправильной методикой расчета цен при заключении договоров с подрядчиками и субподрядчиками (на такую деятельность в настоящее время тратится до 60% времени американских контролеров). Основными методами приостановления злоупотреблений в финансировании госзакупок является либо приостановление, либо аннулирование контрактов. Отмечается тенденция роста таких контрактов в США: в 1988 г. было приостановлено или аннулировано 1028 контрактов, а в 2002 г. - уже 1092[70]. Естественно предположить, что в 2008 г. их число еще увеличится.

Контроль за деятельностью военных подрядчиков в США осуществляется службой административного контроля военных подрядчиков, управлением финансового контроля военных контрактов. Для их работы характерна высокая эффективность: например, ежегодно управление финансового контроля военных контрактов проверяет до 15 тыс. подрядчиков. Особое внимание при этом уделяется повышению результативности, т. е. эффективности такой контрольной работы. Об этом свидетельствует рост числа дел, переданных в следственные органы. В 2002 г. их количество составило 450 (в 1988 г. - 300). По оценкам аналитиков, каждый доллар, вложенный в деятельность управления финансового контроля военных контрактов, дает отдачу в 34 доллара.

Для повышения эффективности финансирования военного заказа в 1991 г. в США была создана финансово-расчетная служба Министерства обороны, которая объединила все действовавшие ранее самостоятельно подобные подразделения в видах вооруженных сил, в корпусе морской пехоты, Управлении материально-технического обеспечения. Образование такой службы существенно повысило эффективность и снизило стоимость контрольных финансовых мероприятий за счет, во-первых, их централизации, во-вторых, перехода к единым стандартным процедурам расчетов и форм предоставления данных. В 1996 г. было сформировано еще одно новое контрольное управление по руководству программами финансовых расчетов. Оно призвано уменьшить число используемых программ расчетов.

В сфере финансового контроля государственных закупок представляет интерес опыт США по включению во все программы приобретения специальной статьи, регламентирующей осуществление финансово-бухгалтерского контроля. В соответствии с действующим федеральным законодательством эта статья предусматривает право полного финансово-бухгалтерского контроля для государственного представителя - контрактного чиновника, - осуществляющего управление научно-технической, военно-технической, промышленной или строительной программой, а также всех связанных с ней субконтрактов. В число аудиторских функций контрактного чиновника входят анализ и оценка издержек производства корпорации-подрядчика по контракту, принципы и механизм ценообразования; система учета и отчетности, внутрикорпорационный финансовый контроль и бухгалтерский учет, общая оценка всей финансовохозяйственной деятельности корпорации-подрядчика. Данная статья (по обязательности аудита) включается во все контракты на госзакупки военного назначения (гражданского также) и в субконтракты стоимостью свыше 250 тыс. долларов. Обычно финансовый контроль осуществляется в плановом порядке 1-2 раза в год.

Безусловно, опыт промышленно развитых стран, в том числе и США, в области финансового контроля государственных закупок должен быть учтен в производимой в настоящее время работе по совершенствованию финансового контроля государственных закупок и повышению его эффективности. Кроме того, как представляется, именно для повышения эффективности финансового контроля госзакупок в Российской Федерации следует развивать сотрудничество контрольных органов на федеральном и региональном уровне. При этом важно учитывать, что в отличие от организации финансового контроля на федеральном уровне принципиальные вопросы формирования и функционирования независимых контрольных органов регионов и муниципалитетов не разработаны ни концептуально, ни методологически. Бюджеты субъектов Российской Федерации и юридически, и фактически являются самостоятельными. Между тем органы государственного финансового контроля во многих регионах или не созданы, или функционируют не на должном уровне. Особенно примечателен тот факт, что во всем действующем в настоящее время российском законодательстве только 265 статья Бюджетного кодекса рекомендует законодательным органам субъектов Федерации создавать контрольные органы. Федеральным законодательством, например, не определен статус ни региональных, ни муниципальных счетных палат, а также не определены их функции.

Развитие сотрудничества между различными контролирующими органами должно осуществляться в рамках хорошо известных и апробированных направлений. К таковым можно отнести:

- согласование планов работ с целью исключения одновременного проведения проверок на одних и тех же объектах;

- проведение совместных проверок с участием специалистов различных контрольных органов;

- обеспечение систематического информационного взаимодействия;

- осуществление обмена результатами проведенных проверок.

В наши дни остро встает вопрос о внедрении в контрольный процесс новых технологий, единого информационного пространства государственного финансового контроля, в частности, на основе пилотных модулей государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов Российской Федерации, которые работают уже в десяти субъектах РФ. Единая информационная система государственного финансового контроля поможет вести оперативный мониторинг за ходом финансирования государственных закупок.

Для развития сотрудничества контрольных органов важную роль играет разработка ревизионных стандартов проведения контрольных мероприятий на базе ревизионных стандартов Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ). Она должна осуществляться исходя из следующих требований:

- полный и свободный доступ органов финансового контроля во все помещения и к любым документам, касающимся деятельности и операций проверяемых организаций, а также гарантирование соответствующих прав на получение требуемой информации от физических и юридических лиц, обладающих ею;

- совершенствование органами государственного финансового контроля методики проверки законности финансовых операций;

- исключение конфликта интересов между аудитором и проверяемой им организацией;

- осуществление контрольно-ревизионной деятельности в строгом соответствии с наделением полномочиями;

- обеспечение объективности результатов контроля;

- ответственность администрации проверяемой организации за полноту и правильность информации, предоставленной в финансовых отчетах, которые характеризуют финансовое положение и финансовые результаты деятельности контролируемого объекта;

- укомплектование штатов органов государственного финансового контроля специалистами соответствующей квалификации;

- разработка письменных инструкций по проведению ревизионных мероприятий;

- проверка эффективности внутренних стандартов и процедур контрольно-ревизионных органов;

- самостоятельность органов государственного финансового контроля в определении приоритетов и составлении программы своей работы в соответствии с полномочиями в разработке проведения ревизий.

Таким образом, в сложившихся в настоящее время условиях требуется значительно повысить результативность государственного финансового контроля в области государственных закупок. Наряду с совершенствованием традиционных форм финансового контроля по проверке законности и правильности финансовой деятельности государственных заказчиков целесообразно было бы строить проверки осуществления государственных закупок на концептуальных и методических основах оценки и последующего аудита эффективности госзакупок, адаптированных к специфическим особенностям этого вида деятельности.