Анализ российского опыта разработки и реализации ФЦП с 1996 по 2007 г.

В более чем десятилетнем российском опыте разработки и реализации федеральных целевых программ выявились недоработки, обусловленные одновременной реализацией большого числа федеральных целевых программ.

Реализация федеральных целевых программ с 1996 по 2006 г. характеризуется следующими данными (табл. 4.4).

Таблица 4.4

Данные о реализации федеральных целевых программ за период с 1996 по 2006 г.*

* Источник: www.minfin.ru

Всеми субъектами бюджетного планирования были разработаны доклады о результатах и основных направлениях деятельности на перспективу, в которых были сформулированы цели и задачи деятельности соответствующих органов исполнительной власти, представлены количественные показатели, характеризующие достигнутые и планируемые результаты, проведено распределение бюджетных ассигнований между целями, задачами и программами, в том числе выделяемыми в аналитических целях ведомственными целевыми программами.

Одновременно с 2002 г. проводилась реструктуризация федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы. На 2005 г. была, например, предусмотрена реализация 54 федеральных целевых программ, на 2006 г. - 45, с общим годовым объемом финансирования 257,8 и 351,4 млрд, рублей соответственно (табл. 4.4). На 2007 г. предусмотрена реализация 50 федеральных целевых программ на сумму 534,3 млрд, рублей (табл. 4.5).

Таблица 4.5

Объем и структура расходов на федеральные целевые программы (ФЦП)

в 2004-2007 гг.*

* Источник', www.minfin.ru

Процесс реализации в 2004-2007 гг.

В 2006 г. в рамках федеральных целевых программ были организованы поддержка и бюджетное финансирование реформ в сфере образования и здравоохранения; реформы судебной системы; формирование рынка доступного жилья; модернизация агропромышленного комплекса, создание условий для его устойчивого развития; строительство и модернизация стратегически важных для страны объектов транспорта; поддержка государством реализации крупных транспортных и инфраструктурных проектов; реализация программ технологического профиля и инновационных проектов; поддержка секторов экономики с высоким инновационным потенциалом (авиационно-космическая промышленность, информационно-коммуникационные технологии) и др.

В настоящее время (2008-2009 гг.) реализуются такие федеральные целевые программы, как «Промышленная утилизация вооружения и военной техники (2005-2010 гг.)», «Глобальная навигационная система» (2002-2011 гг.), «Национальная технологическая база на 2007- 2011 гг.», «Развитие атомного энергопромышленного комплекса на 2007-2010 гг. и на перспективу до 2015 г.», «Электронная Россия (2002-2010 гг.)» и др.

Из-за низкой эффективности многие федеральные целевые программы были приостановлены, осуществлялась работа по переориентации расходов инвестиционного характера и повышению качества отбора инвестиционных и инновационных проектов.

Финансирование ФЦП осуществляется в условиях реформирования бюджетного процесса, создания новой модели бюджетного планирования, предусматривающей переход от управления бюджетными ресурсами (затратами) к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР). Предполагается, что в финансировании госзакупок по федеральным целевым программам должны принимать участие региональные и местные бюджеты, а также внебюджетные источники - средства предприятий и организаций. Подобное софинансирование пока недостаточно прозрачно, и это препятствует созданию системы ясных, взаимоувязанных стимулов для нижестоящих бюджетов, а также выбору наиболее эффективных участников софинансирования проекта из частного сектора.

В связи с этим представляется целесообразным разработать нормативные акты, которые позволят навести порядок в системе федеральных целевых программ. Прежде всего необходимо унифицировать процедуру софинансирования расходов на реализацию ФЦП из региональных и местных источников, согласовав ее с уже разработанными схемами. Речь идет о выделении средств на госзакупки в рамках ФЦП из Фонда регионального развития и Фонда софинанси- рования социальных расходов. Условия софинансирования, предусматривая единый подход, позволяют дифференцировать финансовую помощь региональным органам власти в зависимости от социально-экономического развития территорий.

Существующий порядок разработки и реализации федеральных целевых программ (в том числе и регламентируемый постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 и Методическими рекомендациями по разработке и реализации федеральных межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация) недостаточно четко формулирует требования к обоснованию социально-экономической эффективности ФЦП. Поэтому разрабатываемый по Методическим рекомендациям «Бизнес-план с социально-экономическим и технико-экономическим обоснованием ФЦП» носит исключительно формальный характер. Поэтому, на наш взгляд, необходимо сформулировать более четкие требования к обоснованию эффективности расходов в рамках ФЦП. Нужно предельно детализировать условия контроля за выполнением ФЦП и механизмы их ежегодного уточнения, которые в самом общем виде предусмотрены в Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ.

Аналогичные вопросы о порядке софинансирования вставали за анализируемый период (1996-2007 гг.) при разработке территориальных целевых комплексных программ (ЦКП). Разработка ЦКП обусловлена необходимостью учета взаимодействия всех усилий и финансовых ресурсов центральных органов, и местных администраций при финансировании госзакупок. Среди ЦКП, разработанных и реализовывавшихся в 1996-2007 гг., - программы по развитию социально-бытовой инфраструктуры (здравоохранение, коммунальное хозяйство и пр.). Практика последних десяти лет показала, что вопрос о финансировании закупок для территориальных и муниципальных нужд проработан не до конца. Уже на этапе составления ЦКП местные администрации сталкиваются с трудностями в финансировании проектных работ, так как объем ресурсов, имеющихся в местных бюджетах на финансирование НИОКР невелик. Еще сложнее обстоит дело с объединением финансовых ресурсов из всех источников, направляемых на финансирование ЦКП, их учетом и контролем за использованием.

Повышение уровня территориального целевого комплексного планирования и реализации ЦКП требует совершенствования организации этой работы, в том числе процесса финансового обеспечения. В современной практике финансирование осуществляется за счет всех источников бюджетных средств (федерального, регионального и местных бюджетов) и внебюджетных средств (в основном внебюджетных фондов). Для финансового обеспечения ЦКП составляется целевой бюджет. Главными задачами целевого бюджета являются определение объема финансовых ресурсов, необходимых для выполнения целевой комплексной программы; определение организаций и предприятий, участвующих в финансировании ЦКП (заказчиков), т. е. установление источников финансирования ЦКП по принадлежности; обеспечение увязки объемов и источников финансирования ЦКП с территориальными и отраслевыми планами; определение предприятий, организаций и учреждений, участвующих в осуществлении ЦКП, т. е. предприятий, выполняющих работы, оказывающих услуги и поставляющих товары по госзаказу в рамках ЦКП (подрядчиков).

На территориальном уровне, например на городском, финансовое обеспечение ЦКП обусловлено их целями и включаемыми в них мероприятиями. Как правило, ЦКП в городах имеют общегородское значение, в них предусматривается решение экономических, социальных и экологических задач, в которых заинтересованы как отдельные организации, так и город в целом. Следовательно, эти программы носят территориально-отраслевой характер, и процесс их составления и реализации осуществляется под руководством местных администраций при участии предприятий, расположенных в городе. Часто работа отдельных предприятий по осуществлению ЦКП координируется общественным, коллегиальным органом (советом директоров, научно-техническим советом и т. и.) Нередко функции общественного координатора берет на себя ведущая организация, имеющая максимальный объем ресурсов, и поэтому наиболее финансово заинтересованная в выполнении ЦКП. Финансирование целевых комплексных программ в городах проходит за счет ресурсов местных органов власти, предприятий и общественных организаций.

Финансово-ресурсное обеспечение ЦКП начинается с определения стоимости работ по ее составлению и стоимости работ, связанных с выполнением госзаказа по ее обеспечению. Для выявления экономической целесообразности программы принципиальное значение имеет определение затрат на ее осуществление, реальности ее выполнения и ожидаемого экономического эффекта (рис 4.3).

Рис. 4.3. Система критериев экономической целесообразности целевой комплексной программы

Для оптимизации организации составления и реализации территориальных ЦКП разрабатываются планы их финансирования (рис. 4.4), которые должны быть увязаны как с системой финансовых планов предприятий, так и с бюджетным планированием.

Рис. 4.4. Алгоритм плана финансирования мероприятий, включенных в целевую комплексную программу

В планах финансирования ЦКП отражаются:

- направления расходования финансовых ресурсов (финансирование НИОКР, капитальных вложений, здравоохранения, охраны окружающей среды и т. и.);

- источники финансирования указанных затрат;

- принадлежность финансовых ресурсов (региональный или местный бюджет, внебюджетные региональные или местные фонды и т. и.).

Составление планов финансирования разработки и осуществления региональных целевых комплексных программ содействует улучшению финансового планирования на всех уровнях управления, созданию предпосылок для выделения в планах экономического и социального развития, в отраслевых планах и в бюджете целевых комплексных программ (программной составляющей или программно-целевого планирования). Такое программно-целевое планирование является основным инструментом для изыскания внут- ритерриториальных резервов финансирования ЦКП, усиления контроля за своевременным поступлением средств от предприятий, участвующих в ее финансировании, их целевым и эффективным использованием.

Основное внимание при формировании перечня федеральных целевых программ и территориальных целевых комплексных программ, подлежащих финансированию после 2006 г., уделяется обеспечению повышения их эффективности и концентрации имеющихся финансовых ресурсов на решении ключевых задач, определенных в программах. Принято решение (с внесением соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РФ) о том, что все капитальные расходы федерального бюджета в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы[43] и в рамках федеральных целевых программ, а также внутри Инвестиционного фонда должны быть объединены и управляться как единое целое. При этом сроки реализации федеральных целевых программ должны быть сокращены, чтобы не иммобилизовывать надолго бюджетные средства в незавершенном производстве.

Мы уже останавливались на том, что для повышения эффективности капитальных расходов (государственных инвестиций) необходимы прозрачные механизмы отбора финансируемых проектов, которые служат одним из необходимых элементов перехода к программно-целевому планированию.

При современном дефиците достоверной информации о том, насколько изношены основные фонды бюджетных учреждений в различных отраслях бюджетной сферы, т. е. в отраслях, финансируемых через систему госзакупок (национальная оборона и безопасность, охрана правопорядка, здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство и пр.), целесообразно, по мнению Минфина РФ, создать систему их постоянного мониторинга. Только по результатам мониторинга можно определять потребности в объемах финансирования, сроки и формы реализации инвестиционных проектов (на что потребуются средства: новое строительство, реконструкция, капитальный ремонт и пр.). Мониторинг даст также возможность разработать среднесрочные программы капитальных расходов (с разбивкой по отраслям) на три года с ежегодной корректировкой. Такие среднесрочные программы в свою очередь позволили бы включать большинство инвестиционных проектов в ФЦП. Конечно, такая система не исключает потенциальной возможности инвестирования бюджетных средств на финансирование более мелких проектов помимо ФЦП. Вообще, по нашему мнению, монополизм федеральных целевых программ в организации бюджетного финансирования государственной закупочной деятельности недопустим: должны быть сохранены другие формы финансирования госзакупок при преобладании ФЦП в финансировании крупных инвестиционных проектов.

Для определения степени значимости (ранжирования) инвестиционных проектов и возможностей их включения или невключения в ФЦП можно использовать систему ранжирования с использованием системы баллов (табл. 4.6).

Еще один метод аналитической оценки инвестиционного проекта на предмет возможности или нецелесообразности его включения в федеральную целевую программу представляет собой метод анализа «издержки - выгоды». В мировой практике именно этот метод остается самым распространенным для сравнительной оценки социально-экономической эффективности бюджетных инвестиционных проектов. Этот метод одинаково результативно применим как в областях инфраструктуры, так и в сферах образования, здравоохранения, обеспечивая реально работающую методику отбора проектов для бюджетного финансирования госзаказа в рамках федеральных целевых программ.

Таблица 4.6

Ранжирование инвестиционных проектов на основе использования балльной системы*

* Составлено по: www.worldbank.org.ru/rus/statistics/pdf/inv-cxp.pdf

Анализ «издержки - выгоды» позволяет оценить затраты на проект и на его результаты и привести их к общему знаменателю. Если выгоды превышают издержки, проект приемлем, если нет - его следует отклонить.

Под выгодами в рассматриваемой методике понимаются позитивные последствия осуществления проекта с точки зрения реализации фундаментальных целей, а издержки оцениваются по упущенным выгодам. При этом под упущенными выгодами понимаются те выгоды, которые могли бы быть получены, если бы ресурсы были использованы наилучшим способом. Таким образом, анализ «издержки - выгоды» помогает выяснить, что никакое альтернативное использование бюджетных средств, которые должны быть израсходованы в рамках данной конкретной ФЦП, не принесло бы лучших результатов.

Анализ по методу «издержки - выгоды» может быть представлен следующей формулой:

Z xt / (1 + г)" - С > 0, (4.1)

где х, - выгода от проекта за год;

С - издержки по состоянию на данный момент;

г - ставка дисконтирования показателей издержек и выгод, так как в формуле они выражены в дисконтированном виде;

п - число лет, в течение которых проект может приносить выгоду (суммирование происходит по п).

Экономический анализ по методу «издержки - выгоды» схож с финансовым, поскольку оба они оценивают прибыльность инвестиций. Однако концепция финансовой прибыли и концепция социальных выгод, рассматриваемые в рамках экономического анализа, отличаются. Финансовый анализ выявляет денежную прибыль, которую извлекает организация, выполняющая госзаказ в рамках федеральной целевой программы. В рамках же экономического анализа оценивается результат проекта в смысле достижения фундаментальных экономических и социальных целей. Различие этих двух подходов находит отражение в различных статьях издержек и выгод, а также в самой их оценке. Так, денежные выплаты на заработную плату, по определению, представляют собой финансовые издержки. Они могут стать экономическими издержками лишь в той мере, в какой использование трудовых ресурсов в данном проекте предполагает некие упущенные выгоды (например, наращивание выпуска продукции) в других секторах экономики. Если же, напротив, проект связан с экономическими издержками, не вытекающими из финансовых потоков (например, экология, то такие издержки нельзя отнести к финансовым затратам).

Экономические издержки и выгоды измеряются с помощью «теневых цен», которые могут служить приблизительным эквивалентом рыночных цен в хорошо отлаженных рыночных экономиках. Однако в условиях России, т. е. неотлаженного рынка, это приближение носит условный характер.

Разработаны и действуют так называемые ключевые требования к анализу социальных издержек и выгод: их определение, оценка, выбор и обозначение ограничений, определение подхода к рискам и факторам неопределенности, выбор процентной ставки дисконтирования, выбор правил принятия решений по одобрению или отклонению проектов.

Для включения того или иного инвестиционного проекта в систему федеральной целевой программы, как показывает анализ российского опыта, наработанного с 1996 г. по настоящее время, целесообразно создать межведомственную систему мониторинга и контроля за реализацией инвестиционных проектов, финансируемых как напрямую из средств федерального бюджета, так и через механизм бюджетного кредитования с использованием государственных агентств и банков с государственным участием. Эта система должна связать контроль за финансированием госзакупок по федеральным целевым программам (функция казначейства) и контроль за качеством и объемом исполняемых работ (функция службы технического контроля).

4.4.