5.3 Федеральные целевые программы

В 2002 г. комплекс федеральных целевых программ (ФЦП), финансируемых из федерального бюджета, государственным заказчиком которых выступает Министерство образования Российской Федерации, включал восемь программ с общим объемом финансирования почти 3 млрд.

В принципе, федеральные целевые программы должны формироваться для решения конкретных задач или выполнения определенных функций с участием многих министерств и ведомств. В этом случае программа выступает как организационная форма, обеспечивающая горизонтальную координацию деятельности независимых компонентов в отраслевой иерархической структуре.

Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, отвечающее за формирование перечня федеральных целевых программ и осуществляющее методическое руководство их подготовкой, считает, что федеральные целевые программы создаются для решения конкретных задач. Для выполнения каких-либо межотраслевых комплексных функций, носящих долговременный характер, достаточно межведомственных программ.

В целом критерии формирования перечня федеральных целевых программ на среднесрочную перспективу, по мнению Минэкономразвития России[30], выглядят следующим образом.

Таблица 5.7. Финансирование федеральных целевых программ, государственным заказчиком которых является Министерство образования Российской Федерации, млн. руб.

1. Соответствие проблемы разрабатываемой программно-целевым методом Основным направлениям социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Реализация этого критерия призвана придать программам четкую целевую направленность и сконцентрировать имеющиеся ресурсы на решении только ключе - вых приоритетных проблем, стоящих перед страной.
2. Соответствие структуры финансирования программы программным мероприятиям. Наиболее характерными для программного подхода являются расходы на НИОКР и капитальные вложения. Поэтому высокая доля прочих расходов на программные мероприятия может служить индикатором того, что данная проблема может быть решена другими методами в рамках текущего финансирования. Конкретное соотношение НИОКР, капитальных вложений и прочих расходов должно стать объектом анализа и обязательно учитываться при формировании системы программ.
   (Отметим, однако, что несмотря на важность данного критерия отбора программ для включения в перечень федеральных, в пяти из восьми “образовательных” ФЦП “прочие расходы” составляют от 80% и выше.)
3. Межотраслевой и (или) межведомственный характер проблемы, требующей решения. Проблемы, входящие в компетенцию федеральных органов исполнительной власти, должны решаться в рамках средств, выделяемых им из федерального бюджета на основную деятельность, а для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации — с использованием субвенций, трансфертов, дотаций и т.д.

Предполагается, что бюджеты субъектов федерации должны софинансировать мероприятия ФЦП, в которых данный регион участвует. Фактически ФЦП выполняет и другую функцию — выравнивания финансовых возможностей регионов в части социальных расходов, в первую очередь конституционно гарантированных. Типичным примером такой программы является ФЦП “Дети-сироты”. Анализ этой программы показывает, что она в значительной степени дополняет механизм межбюджет- ного выравнивания, но выгодно отличается от трансфертов из фонда финансовой поддержки регионов тем, что являет собой пример целевого финансирования определенных бюджетных расходов.

4. Комплексность и взаимоувязанность проблем, требующих соответствующих путей и методов их решения. Отдельное ведомство или регион в силу ограниченности своих функций не в состоянии обеспечить решение комплексных задач федеральной значимости, что является основанием для их решения средствами федеральных целевых программ.
5. Временные рамки решения проблемы. В том случае, если проблема может быть решена в пределах одного финансового года, эта мера должна учитываться при формировании и реализации федерального бюджета на соответствующий год. В том случае, если проблема не может быть решена в краткосрочном периоде и она отвечает остальным критериям, возможна реализация программного подхода для ее решения. При этом выход за рамки года требует обоснованных прогнозных оценок как потребности в ресурсах, так и возможностей финансирования.
6. Большая устойчивость и долгосрочность целей и средств федеральных целевых программ по сравнению с изменяющимися текущими целями экономической политики и средств их достижения.
7. Количественно определенный результат реализации программы.
   Предполагается, что в документах по каждой программе имеется четко обозначенный критерий реализации целей программы с выделением этапов их достижения. Это позволит осуществлять строгий и объективный контроль за ходом ее выполнения.
8. Мультипликативный эффект от реализации программы. Комплексность решаемых проблем предполагает, что выполнение программы даст интегральный эффект, превосходящий сумму результатов отдельных мероприятий, если бы они осуществлялись вне программы. Кроме того, эффект от реализации программы должен проявиться не только в охватываемых программой областях, но и других сферах социально-экономической деятельности.
9. Необходимость участия федерального правительства в решении имеющейся проблемы.
10. Увязка суммы расходов федерального бюджета на федеральные целевые программы с возможностями бюджета. Минэкономразвития России предлагает применять этот важный “интегральный” критерий, необходимость которого обусловлена бюджетными ограничениями. Данное соответствие необходимо определять с учетом прогнозируемых доходов бюджета на среднесрочную перспективу и требуемых объемов финансирования по остальным статьям расходов федерального бюджета. Программная часть федерального бюджета не может быть значительной, так как основными функциями федерального бюджета являются финансирование текущих расходов и обеспечение текущих потребностей государства.

Приведенный перечень критериев небезупречен. Представляется, что он, во-первых, является неполным и недостаточно конкретным. Можно согласиться с подходом, при котором к объекту программы относят только конечные задачи. Однако для социальной сферы (в отличие от производственной или технической) более характерна ситуация, когда результатом программы становится не окончательное решение проблемы, а создание устойчивой, саморазвивающейся системы (организационной, финансовой и т.д.), обеспечивающей условия для ее решения. В этом случае по окончании программы имеется конкретный результат, позволяющий перевести управление и финансирование в сферу текущей деятельности. Такой вариант в критериях Минэкономразвития России не предусмотрен, хотя именно с этих позиций нужно рассматривать ФЦП в социальной сфере.

Во-вторых, не все критерии безусловны. Например, структура расходов по программе требует в основном организационных и иных мероприятий, финансируемых по статье “Прочие расходы”; смешаны два понятия: “количественно определенный результат реализации” и “критерий достижения целей программы”. Первый вполне понятен, но далеко не всегда совпадает со вторым — количество построенных детских домов ничего не говорит о степени решения проблемы, связанной с обеспечением детям-сиротам нормальных условий жизни и возможности эффективной социализации. Количественные показатели реализации программы легко определяются, но не позволяют судить о степени решения комплексной проблемы, для которой программа создавалась. Более того, учитывая, что чем более сложный и комплексный характер носит проблема, тем труднее определить количественные критерии ее решения (реализации целей программы)[32], возникает опасность подмены содержательной оценки количественной характеристикой результата.

Однако несмотря на приведенные выше замечания набор критериев, предложенных Минэкономразвития России, вполне применим для общего анализа комплекса[33] ФЦП.

Анализ программ показывает, что в подавляющем большинстве они не отвечают упомянутым критериям, т.е. задачи, предлагаемые для решения в рамках ФЦП, не являются объектом приложения программного метода. В частности, ФЦП “Русский язык” — ярко выраженная отраслевая программа, а, например, программа интеграции науки и высшей школы — межведомственная. Справедливости ради необходимо подчеркнуть, что это относится к подавляющему большинству ФЦП, а не только к реализуемым в сфере образования. Сложившееся положение дел является не результатом злого умысла или недостаточного профессионализма министерских работников, а следствием сложившейся практики формирования бюджета, при которой увеличение финансирования сектора возможно только в форме федеральных целевых программ (напомним, что финансирование “образовательных” ФЦП почти на треть превышает объем средств, получаемых из бюджета министерством образования). Поэтому в сложившихся условиях целесообразно использовать другой критерий выделения задач для решения программным методом — разделение всего бюджетного финансирования сектора на две части:

• текущее финансирование подведомственных организаций осуществлять через соответствующее ведомство;
• финансирование развития сектора осуществлять через программы.

Учитывая ограничения, связанные с объемами финансирования и механизмом использования бюджетных средств, с таким подходом можно было бы согласиться при условии, что программы имеют адекватное содержание. Основная часть финансирования по программам Министерства образования

Российской Федерации (2194,7 млн. руб., или 77%) приходится на федеральную программу “Развитие образования”, поэтому остановимся на ней подробнее.

Федеральная программа развития образования Российской Федерации (далее — ФПРО) по своему замыслу призвана стать правительственным документом, уточняющим государственную политику в области образования на ближайшие 5 лет и описывающим процесс ее реализации на этот период. Такой документ является необходимым элементом стратегического управления, и его появление говорит о стремлении министерства уделять внимание перспективе и решению комплексных проблем. Безусловно, позитивно и заявленное в ФПРО стремление существенно реструктурировать сеть учебных заведений, повысить эффективность их функционирования, добиться повышения качества образования. В целом понятна и неконкретность многих положений программы, поскольку в условиях существенной неопределенности в параметрах социально-экономического развития страны трудно формировать четкую, детальную стратегию развития одного сектора. Однако результатом этого стали размытость и декларативность многих формулировок, неконкретность сроков и задач. Кроме того, представляется, что в значительной мере ФПРО стала жертвой устаревших технологий разработки подобных документов, когда главным было определить круг целей и мероприятий по их достижению, что и воспринималось как механизм реализации по формуле “сказано — сделано”.

Однако наряду со всеми позитивными моментами, в Программе должны быть, как минимум, четко заявлены:

• государственные приоритеты в развитии образования. К сожалению, эти приоритеты, помимо приоритетности самого образования, конкретно не сформулированы;
• инструменты государственной политики. В качестве такого инструмента ФПРО включает введение государственных стандартов среднего образования как средства сохранения единого образовательного пространства России и преемственности уровней образования. Другие возможные инструменты выглядят не столько убедительно;
• ресурсное обеспечение реализации программы. В ФПРО дана крайне странная структура расходов по реализации Программы по годам и направлениям финансирования с разбивкой только на средства федерального бюджета и внебюджетные средства[34];

• возможные варианты реализации государственной политики в зависимости от изменений социально-экономических и политических условий развития российского общества. К сожалению, этому важному направлению практически не уделено внимания.

Содержательно ФПРО в ее нынешнем виде представляет собой документ общеориентирующего характера, весьма близкий к Программе 1994 г. (во введении к ФПРО указано, что ее новая по отношению к варианту 1994 г. редакция одобрена Правительством Российской Федерации 24 июня 1999 г.). Однако за период 1994—1999 гг. условия функционирования и развития системы образования России существенно изменились, и представляется, что ФПРО, действительно являясь новой редакцией Программы 1994 гг., не в полной мере учитывает произошедшие изменения.

Структурно программа состоит из формулировок множества проблем, основных направлений их решения и ожидаемых результатов.

Понятно, что программа такого уровня не может быть абсолютно конкретной. Однако представляется необходимым все же сделать формулировки и направлений, и, особенно, ожидаемых результатов менее общими и обтекаемыми, что не позволит без особого труда отчитываться о полученых результатах, зафиксированных в ФПРО, не имея реальных конкретных достижений.

Аналогичной дополнительной проработки требует и разд. 6 “Система мероприятий по реализации программы”. Представленные в нем мероприятия скорее можно отнести к направлениям, поскольку по своему содержанию они имеют характер постоянных процессов совершенствования и улучшения. Представляется целесообразным обозначить головные организации, ответственные за каждое из мероприятий, с представлением конкретного плана их выполнения.

В программе отсутствует раздел, описывающий процесс управления реализацией программы, т.е. структуру управления и функции ее элементов, основные индикаторы для оценки выполнения мероприятий, порядок отбора исполнителей, источники и процедуры финансирования, порядок контроля и отчетности по программе, способы мониторинга выполнения программы и механизмы обратной связи, обеспечивающие возможность внесения изменений в программу в соответствии с достигнутыми результатами и изменениями социально-экономических условий.

Другим характерным примером может служить программа “Одаренные дети”. Задача выявления и поддержки одаренных детей является приоритетной для управления образованием. Во многих странах такие программы разработаны и реализуются. Однако анализ целей программы и перечня программных мероприятий показывает, что за исключением небольшой (по объему финансирования — менее 1% от общего бюджета программы) исследовательской работы все остальное — финансирование текущей деятельности на ведомственном уровне. Программа не ставит и не решает основную задачу — формирование организационной и финансово устойчивой национальной системы выявления и поддержки одаренных детей. В том виде, в котором она разработана, программа будет периодически во- зобновляться[35]. Заметим в скобках, что имеется еще одна причина по которой программы, связанные с детьми и образованием, будут формироваться именно в таком виде и в будущем: не требуя существенных затрат, они чрезвычайно выигрышны с точки зрения электоральных технологий для всех уровней: послать десять умных детей на международную олимпиаду или подарить им компьютеры — относительно недорогая (тем более за счет бюджета) и эффектная предвыборная акция.

Сказанное выше позволяет сделать следующие выводы.

Особенности бюджетного финансирования приводят к тому, что ФЦП вместо возложенных на них как специфическую форму планирования и управления функций в значительном числе случаев превращаются в дополнительный источник финансирования отрасли, причем финансирования текущих затрат, а не перспективных или целевых мероприятий.

Тем не менее учитывая комплексный — межотраслевой и межрегиональный — характер задач, решаемых в сфере образования (как и в большинстве других отраслей), представляется целесообразным развивать программный метод управления. Для этого можно предложить включать расходы на отраслевые и межведомственные программы в финансирование соответствующих министерств отдельной строкой.

При формировании комплекса целевых программ в сфере образования целесообразно выделять три группы целей.

1. Развитие сектора — внутриведомственные программы, которые должны формироваться и управляться (и контролироваться) именно как программы с выделением средств отдельной строкой в бюджете по соответствующему министерству (ведомственная классификациия бюджета). К этому же типу программ можно отнести и приоритетные для развития общества программы типа “Одаренные дети”, хотя в последнем случае более целесообразно, как представляется, создать действенную систему выявления и поддержки одаренных детей, тем более что в мировой практике имеются вполне эффективные и практически реализованные модели. Создание такой системы действительно может стать объектом программного управления.
2. Обеспечение конституционных прав граждан, — программы, которые без изменения механизма распределения финансовой помощи дотационным регионам (неокрашенность трансфертов) не могут быть гарантированы. Примерами таких программ[36] являются “Дети-сироты”, “Дети Севера” и др. Эти задачи носят многоотраслевой характер и также могут быть реализованы в рамках межведомственных программ с выделением финансирования отдельной строкой по каждому из министерств в рамках ведомственной классификации. Необходимость таких программ обусловлена тем, что основная часть расходов на образование финансируется на региональном и субрегиональном уровнях, что практически лишает министерство образования экономических рычагов проведения единой образовательной политики. Предлагаемый вариант обеспечивает экономический механизм реализации приоритетов национальной образовательной политики, не нарушая при этом принятой в большинстве стран эффективной схемы децентрализации финансирования образования (принципа максимального приближения бюджетной услуги к потребителю).
3. Решения целевых межотраслевых и межрегиональных задач национальной значимости — это программы, связанные, например, с преодолением разрыва в доступе к качественному образованию учащихся в больших городах и в сельской местности. Подобные проблемы требуют для своего разрешения, во- первых, совместных усилий многих ведомств (включая связистов, дорожников, автомобилестроителей и т.п.) и практически всех регионов, а во-вторых, не терпят отлагательства. Это — действительно предмет федеральных целевых программ.

Представляется, что именно разработка и реализация всех перечисленных типов программ постепенно станет основным содержанием деятельности министерства образования, тем более, что с планируемым внедрением механизма финансирования высшего образования через потребителя на основе государственных именных финансовых обязательств оно перестанет участвовать в распределении более половины (52%) средств, которыми управляет в настоящее время.

При формировании и выполнении программ необходимо в полной мере реализовывать принципы программного управления: создание системы управления программой на основе обратной связи; разработка индикаторов реализации программы, ее подпрограмм и программных мероприятий; опережающая корректировка программы по результатам ее выполнения и в соответствии с изменением социально-экономических условий и т.д.