5.2 Финансирование образования и межбюджетные отношения

С точки зрения межбюджетных отношений имеет смысл рассматривать в первую очередь расходы на дошкольное и общее среднее образование, которые финансируются из местных бюджетов, а также расходы на часть среднего профессионального образования (педагогические училища), которая финансируется из региональных бюджетов.

Ряд бюджетных услуг, к числу которых принадлежит и бесплатное общее среднее образование, гарантированы Конституцией. Иными словами, где бы ни проживал ребенок и каков бы ни был доход его родителей, доступ к образованию в определенном объеме[22] должен быть ему обеспечен. Это в свою очередь означает, что финансирование общего образования с учетом всех поправочных коэффициентов, зависящих от местных условий, должно быть примерно одинаковым по всей стране.

Можно представить себе ситуацию, когда каждое учебное заведение финансируется из федерального бюджета по определенным нормативам[23]. Однако условия функционирования учебных заведений настолько разнообразны, что финансирование из центра по любому нормативу только усилит неравенство в фактическом обеспечении образования. Мировой опыт и тенденции в финансировании образования однозначно указывают на большую эффективность децентрализованной модели, при которой образовательные учреждения финансируются из местных бюджетов (принцип максимального приближения бюджетной услуги к потребителю). Однако в силу существенных отличий регионов, фактически сложившихся к настоящему времени, “подтягивание” наиболее отставших территорий, например по среднедушевому объему ВВП, может занять, по оценкам, несколько десятилетий.

Разделение государственной казны между центром и регионами, а также дальнейшее распределение государственных (бюджетных) доходов на уровне субъекта федерации предполагают ответы, как минимум, на три вопроса.

• На что необходимо выделить финансовые ресурсы?
• Сколько необходимо выделить ресурсов?
• Как они могут быть израсходованы получателем?

Наиболее прост (потому что очевиден в правовом аспекте)

ответ на последний вопрос. Статья 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации о принципах самостоятельности бюджетов фиксирует право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, т.е. по своему усмотрению определять функциональную структуру расходной части бюджета, независимо от размера и назначения средств финансовой поддержки (трансфертов), передаваемых из вышестоящего бюджета.

Формирование межбюджетных отношений, связанных с рас- предел ением и перераспределением бюджетных ресурсов в целях финансового обеспечения полномочий соответствующего уровня власти, объективно предполагает в качестве основы распределения вполне определенную и адекватную потребности в финансах систему разграничения полномочий по всему комплексу компетенции, в том числе и в сфере образования.

Данные отношения регулируются совокупностью правовых актов: Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 28 августа 1995 г.

Необходимо подчеркнуть, что статья 43 Конституции Российской Федерации, гарантирующая право на образование (дошкольное, основное общее и среднее профессиональное) в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, в момент ее принятия совсем иначе трактовала суть муниципальных учреждений образования, нежели в настоящий момент. Действовавший в 1993 г. Закон от 6 июля 1991 г. № 1550-1 “О местном самоуправлении в Российской Федерации” (с изменениями и дополнениями 1992 и 1993 гг.) определял полномочия поселковых, сельских, районных Советов и соответствующих администраций, не отделяя местное самоуправление от государственной власти. В то время местное самоуправление представляло собой государственную власть определенного уровня, и, таким образом, определение “муниципальная” собственность предполагало ее государственную сущность. Как следствие, до выхода Закона “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации” в сфере бюджетного проектирования органы местного самоуправления практически не выступали субъектами межбюджетных отношений, возникающих в связи с осуществлением негосударственных полномочий, тем более в отсутствии правовой базы финансового обеспечения местного самоуправления.

Таким образом, можно утверждать, что изначально статья 43 Конституции Российской Федерации о гарантиях на образование предполагала, что это право связано исключительно с реализацией государственных полномочий. Наиболее системно и детально до функциональных параметров обозначено разграничение полномочий в сфере образования между федеральным уровнем, государственной властью субъектов федерации и органами местного самоуправления в Законе “Об образовании” 1992 г.

Статьи 28, 29, 31 данного Закона устанавливают компетенцию соответствующего уровня власти в области образования, а статья 30 — порядок разграничения компетенции органов власти и органов управления образованием. При этом в пункте 1 статьи 30 говорится, что установленная статьями 28 и 29 компетенция Российской Федерации и субъектов федерации является исчерпывающей и не может быть изменена иначе как законом.

С точки зрения целей и задач настоящего исследования необходимо отметить следующие нормы Закона “Об образовании”, устанавливающие отдельные полномочия (предметы ведения) различных уровней власти:

• Российская Федерация (пункт 16 статьи 28): установление федеральных нормативов финансирования образования обучающихся, воспитанников;

установление порядка финансирования образовательных учреждений.

Субъекты Российской Федерации:

пункт 4 статьи 29 — финансовое подкрепление государственных гарантий доступности и обязательности основного общего образования путем выделения субвенций местным бюджетам;

пункт 11 статьи 29 — установление республиканских, региональных нормативов финансирования образования (однако при этом — ни слова о том, как они должны соотноситься с федеральными нормативами: равны, не менее, не более и т.п.);

пункт 12 статьи 29 — организация финансирования местных органов управления образованием и образовательных учреждений.

Местное самоуправление:

пункт 1 статьи 31 — реализация прав граждан на получение обязательного основного общего образования;

подпункт 2 пункта 2 статьи 31 — формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования;

пункт 5 статьи 31 — запрещение местным (муниципальным) органам управления образованием самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов управления образованием.

Из этого следует, что Закон “Об образовании” достаточно конкретно определил компетенцию (полномочия) отдельных уровней власти в области образования с точки зрения порядка финансирования (методологии). Основой механизма финансового обеспечения образования по предметам ведения соответствующего уровня власти, а следовательно, и организации в этой связи межбюджетных отношений, являются в соответствии с законом “Об образовании” федеральные и региональные нормативы финансирования[24].

Расходование средств местных бюджетов на образование должно осуществляться следующим образом:

• за счет собственных (закрепленных) источников доходов финасируется основное общее образование;
• в случае недостаточности этих средств на подкрепление государственных гарантий основного общего образования предоставляются субвенции из бюджета субъекта федерации;
• за счет субвенций из бюджета субъекта федерации финансируется начальное и среднее профессиональное образование.

С учетом действующего бюджетного законодательства разработанные и утвержденные федеральные и региональные нормативы финансирования образования при осуществлении реального финансирования могут быть не приняты во внимание, но их роль как критерия перераспределения средств между бюджетами, несомненно, останется, значительно упрощая процедуры бюджетного регулирования и делая их максимально простыми при формализации.

На самом деле действующая нормативно-правовая база разграничения полномочий в сфере образования вовсе не сводится к перечисленным законам. Она достаточно широка и затрагивает многочисленные аспекты функционирования образования, отражая социальный характер этой сферы и комплекс актуальных проблем, связанных с ее состоянием и развитием. Сложность самой системы образования и разноаспектное взаимодействие ее отдельных подсистем обусловливают сложность и громоздкость правового регулирования управления образованием. При этом практически ни в одном документе не содержится конкретных финансовых нормативов на выполнение определенных полномочий соответствующего уровня власти, что ведет к доминированию в практике планирования финансового обеспечения образования самых неподходящих для этой сферы методов — от достигнутого уровня или по остаточному принципу. В свете стратегических целей продекларированной[25] государственной социально-экономической политики такое положение вещей представляется недопустимым.

Весьма симптоматично в этой связи появление программно-аналитической статьи заместителя председателя Правительства Российской Федерации В. Христенко “Развитие бюджетного федерализма в России: от распределения денег к разделению полномочий”[26], содержащей критический анализ практики организации и реорганизации межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1990-е гг. и концепцию (или возможные варианты) ее принципиального обновления. Трудно не согласиться с основным выводом автора, что действующая система по своей сути не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма, ресурсы ее совершенствования практически исчерпаны и необходим переход к принципиально иной идеологии выстраивания межбюджетных отношений — делить не деньги, а полномочия, что является радикальным пересмотром ставших уже привычными подходов. Концентрация доходов на уровне территориальных бюджетов без четкой законодательной базы не приводит к сбалансированности и эффективности управления региональными финансами, поскольку из-за громоздкости и внутренней противоречивости законодательства ни за эффективность фискальной политики, ни за эффективность расходования средств никто по-настоящему не отвечает. Более того, основной фактор формирования региональных финансов, в том числе и процесс их локализации по отдельным муниципальным образованиям, в известной мере является следствием индивидуальных договоренностей и политического торга.

Вопрос о разграничении полномочий мог бы быть логически решен при реализации в российской налоговой системе принципа “в свой бюджет — только свой налог”. В этом случае финансовый потенциал определенного бюджета служил бы естественной оболочкой, которая могла бы наполняться конкретными полномочиями в конкретных объемах. Объективно из этого следовала бы централизация государственного управления в ряде имеющих стратегическое значение для укрепления государства сфер, и в частности, в образовании, которая исключала бы многообразие существующих в настоящее время подходов территориальных органов в вопросах политики заработной платы учителей, технической политики оснащения учебных заведений и организаций учебного процесса. Отдельные регионы вполне определенно высказываются за централизацию образовательных полномочий на уровне государства.

Специалисты в регионах справедливо отмечают, что у государственных органов управления образованием отсутствуют реальные рычаги воздействия на местные органы управления, а государственные образовательные учреждения стали муниципальными только по принципу формы собственности в противовес очевидной необходимости управления образованием как целостной системой со стороны государства, поскольку именно оно выдает соответствующие конституционные гарантии. В качестве шага в этом направлении предлагается централизация в региональном (т.е. государственном) бюджете расходов по заработной плате, ежемесячной компенсации на приобретение книг и другой издательской продукции, учебных расходов, расходов на приобретение учебников и целевые программы развития образования.

В расходные полномочия местных бюджетов предлагается включить оплату коммунальных услуг, капитальный ремонт, приобретение оборудования длительного пользования, а также доплаты к заработанной плате, устанавливаемые местными органами власти, т.е. те расходы, которые связаны в основном с содержанием муниципальных зданий образовательных учреждений. Практика бюджетного планирования реально развивается в этом направлении, например, в Самарской области.

Однако, как уже отмечалось, эта логика и реализующая ее тенденция противоречит одному из базисных принципов современной теории государственных финансов — требованию максимальной приближенности бюджетной услуги к конечному потребителю[27].

Неоднородность правового подхода к разграничению полномочий в сфере образования естественным образом порождает существенные отличия действующей в регионах практики определения потребности сферы образования в финансовых ресурсах и соответствующих механизмов разделения в этой связи доходных источников между региональным бюджетом и бюджетами муниципальных образований. Кстати, следует подчеркнуть, что проблема локализации бюджетных расходов на территориях муниципальных образований особенно актуализировалась с введением в действие второй части Налогового кодекса и внесенными изменениями в налоговое законодательство России с 2001 г. В частности, отмена местного налога на содержание жилищного фонда и объектов социальной инфраструктуры существенным образом сократила собственную доходную базу местного самоуправления, поскольку сбор этого налога составлял в отдельных регионах до 85% сбора всех местных налогов. Введение муниципальной ставки налога на прибыль не выправило положения, поскольку только небольшая часть муниципальных образований имеет на своих территориях высокодоходных налогоплательщиков, играющих роль бюджетообразующих предприятий. Таким образом, с учетом того, что консолидированные доходы субъектов Российской Федерации также потеряли ряд доходных источников (НДС, налог на продажу автотранспортных средств, сокращение отчислений в территориальный дорожный фонд и др.), вопрос о финансовом обеспечении полномочий субъектов Российской Федерации и одновременная необходимость бюджетного регулирования в отношении полномочий местного самоуправления приобрели более жесткие финансовые ограничения, усугубляя проблемы, накопившиеся за последние годы. Сам принцип планирования расходов в рамках реальных доходов является необходимым условием сбалансированности бюджетов. Издержки этого принципа заключаются в субъективной оценке приоритетов расходных статей, следствием которой зачастую становятся попытки организации финансирования образования по остаточному принципу. Таким образом, финансовые нормативы обеспечения расходов на образование должны быть реальными и достижимыми в рамках бюджетной системы любого уровня. Установление нормативов, поглощающих все доходные источники бюджета, просто не имеет смысла, поскольку в этом случае они дестабилизируют бюджетную систему в целом. В этом плане регионы, которые применяют нормативы финансирования образования, безусловно, учитывают фактор ограничения бюджетных ресурсов. В то же время практика разработки нормативов имеет разумный ограничительный компонент, который и определяет методологию их расчета. Предварительно “с учетом реальных возможностей” определяются лимиты бюджетных ассигнований на образование. Исходя из их величины расчитывается единый региональный норматив бюджетного финансирования на одного учащегося (воспитанника), который дифференцируется по городу и селу. Расчет потребности на образование по муниципальным образованиям осуществляется на основе регионального норматива с дальнейшей дифференциацией, т.е. с применением корректирующих коэффициентов, учитывающих масштаб школ, сменность, специфику образовательной программы.

В Чувашии, например, применяется следующий набор корректирующих коэффициентов (табл. 5.5).

Таблица 5.5. Перечень предельных поправочных коэффициентов, учитывающих малокомплектность школ и особенности организаций образовательного профиля в коррекционных школах, лицеях и гимназиях

Примечание. Коррекционное обучение — обучение в учреждениях для глухих, слабослышащих, с нарушениями речи, зрения, опорно-двигательного аппарата, детей с задержкой психического развития, умственного развития; индивидуальное обучение — индивидуальное обучение больных детей на дому, осуществляемое в соответствии с перечнем заболеваний, утвержденным Министерством просвещения РСФСР 8 июля 1980 г. и Министерством здравоохранения РСФСР 28 июля 1980 г.; обучение по углубленной программе — обучение детей в лицеях, гимназиях, профильных классах с углубленным изучением предметов; масштаб образовательного учреждения — учитывает контингент учащихся общеобразовательной школы.

Источник: данные Министерства образования Чувашской Республики.

Противоречивость законодательства отражается и в практике бюджетного процесса. При расчете объема финансовой поддержки дотационных регионов из федерального бюджета составляющая образования определяется (в соответствии с методикой распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2000 г.) исходя из уровня расходов на одного учащегося по типам учебных заведений. При разработке федерального бюджета на 2001 г. для расчетов были использованы следующие нормативы расходов (табл. 5.6).

Таблица 5.6. Нормативы расходов для расчета объема финансовой поддержки регионов

В качестве поправочных используются следующие коэффициенты.

• Для начального и общего среднего (школьного) образования, (а также для здравоохранения, культуры и искусства) — поправочный коэффициент на дисперсность расселения: q = 1 + S,

?s              V

где S. — удельный вес населения, проживающего в населенных пунктах с численностью населения менее 500 человек, по данному субъекту федерации (по результатам переписи населения 1989 г.).

• Коэффициент удорожания стоимости условной единицы бюджетных услуг (к/д) рассчитывается для каждого субъекта Российской Федерации по формуле:

к.уд = 0,5к;п + (0,3к.ц + 0,2кдэк)(1 + кдд), где к.зп — коэффициент заработной платы; к.ц — коэффициент уровня цен; к.тэк — коэффициент стоимости топливно-энергетических ресурсов и коммунальных услуг; к.тд — коэффициент транспортной доступности.

Таким образом, на федеральном уровне де-факто используются подушевые нормативы в качестве основы для расчета затрат на общее образование

Однако на этом нормативное планирование затрат на образование и соответственно контроль уровня расходов практически заканчиваются. При формировании региональных бюджетов нормативное планирование расходов на образование скорее исключение, чем правило. Основной метод планирования — от достигнутого уровня с учетом инфляции. Результатом этого становится значительная разница в уровне финансирования образования между регионами, а в пределах каждого региона — между муниципальными образованиями.

Этот вывод подтверждается данными о расходах на одного учащегося общеобразовательных учебных заведений из консолидированных бюджетов регионов в 2000 г. Необходимо подчеркнуть, что расходы на образование из консолидированного бюджета региона включают также затраты на дошкольное воспитание, некоторые виды профессионального образования, управление и ряд других. Однако этот показатель может быть использован для анализа расходов на общее образование по двум причинам. Во-первых, школьники составляют около 75% учащихся учебных заведений, финансируемых из региональных и муниципальных бюджетов, а расходы на общее среднее образование являются основной статьей расходов на региональном и субрегиональном уровне. Во-вторых, он основан на данных статистической отчетности и сопоставимых показателях — структура финансирования общего среднего образования по источникам существенно различается по регионам (финансирование капитальных вложений, расходы на переподготовку кадров, оплата коммунальных услуг и др.), и прямое сравнение статей расходов часто дает несопоставимые результаты.

Данные наглядно демонстрируют, что несмотря на “выравнивание” расходы на одного учащегося с поправкой на коэффициент удорожания стоимости условной единицы бюджетных услуг, позволяющий сопоставлять расходы на образование на территориях с разными условиями, варьируются от 2,69 тыс. руб. в Чукотском автономном округе до 16,29 тыс. руб. в Ханты-Мансийском автономном округе (без учета поправочного коэффициента этот показатель варьируется от 3,88 тыс. руб. в Новгородской области до 55,25 тыс. руб. на Таймыре). Средний показатель для России (без учета поправочного коэффициента) составляет 8,4 тыс. руб.; средневзвешенное по численности учащихся значение составляет 6,8 тыс. руб. Таким образом, в 74% регионов (64 из 87) уровень расходов на образование в расчете на одного учащегося ниже среднего значения этого показателя.

В этой связи интересен анализ зависимости уровня расходов на образование и финансового состояния региона. В качестве показателя финансового состояния региона можно принять долю трансфертов в доходах консолидированного бюджета. Коэффициент корреляции между этим показателем и уровнем расходов на образование (с учетом поправочного коэффициента) составляет (—0,49), а если рассматривать только вторую и третью квартиль, то еще меньше (—0,38). Это однозначно указывает на тот факт, что в регионах уровень расходов на образование определяется субъективными факторами и приоритетами местной власти.

Аналогичная ситуация сложилась и на внутрирегиональном уровне — уровень расходов на образование в муниципальных образованиях-донорах в 2—3 раза превышает средние по региону и в 1,5—2 раза выше, чем в районах с преимущественно сельским населением, хотя принято считать, что уровень расходов на одного ученика сельской школы в среднем в 2—2,5 раза выше, чем городской.

В России используется наиболее распространенная в мире форма финансирования расходов на образование — из местных бюджетов. Однако существенные различия в бюджетной обеспеченности муниципальных образований и регионов ставят уровень финансирования образования в зависимость от эффективности механизмов оказания финансовой помощи дотационным территориям из бюджетов вышестоящих уровней.

Финансовая поддержка регионам оказывается в форме трансфертов, в рамках которых рассчитываются и необходимые расходы на образование. При этом на федеральном уровне фактически реализуется нормативный подушевой метод планирования расходов на образование, предусмотренный Законом “Об образовании”.

Однако контроль использования средств ни по нормативу, ни по конечным показателям не осуществляется. В результате уровень финансирования образования в расчете на одного учащегося отличается в регионах в несколько раз, и его уровень не обязательно связан с финансовым благополучием субъекта федерации.

На региональном уровне при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований с помощью трансфертов ситуация аналогична. В основном субъекты применяют расчетные методы определения размеров финансовой помощи и нормативов отчислений от регулирующих[28] источников доходов. В основе этих методов лежат либо “социальные нормы”, либо бюджетная обеспеченность по доходам.

Существуют значительные различия в применении и понимании показателя минимальной бюджетной обеспеченности. В одних субъектах федерации этот показатель является нормативом финансирования отраслей социальной сферы, в других — минимальной стоимостью оказываемых населению бюджетных услуг, учитываемой при определении процентов отчислений от регулирующих источников доходов и определения объема финансовой помощи муниципальным образованиям.

На уровне регионов метод нормативного планирования затрат на образование применяется в меньшинстве случаев. При этом его использование характеризуется многообразием методов расчета нормативов и условий применения. Введение федерального норматива расходов на одного учащегося задало бы ограничение “снизу” и уменьшило бы региональную дифференциацию в удельных затратах на образование.

В связи с вышеизложенным представляется целесообразным следующее.

• Необходимо привести практику бюджетного проектирования в соответствие с законодательством, т.е. ежегодно в рамках закона о бюджете утверждать федеральный норматив финансирования образования, представляющий собой гарантированные Правительством Российской Федерации затраты в сфере образования в расчете на одного конечного потребителя бюджетных образовательных услуг (учащегося), дифференцированный по типам учебных заведений и группам регионов[29].
• В соответствии с нормативом осуществлять не только распределение фонда финансовой поддержки регионов, но и контроль использования полученных дотационными регионами средств.
• На региональном уровне разработать аналогичные процедуры нормативного планирования выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и контроля использования трансфертов.
• Региональный норматив финансирования образования должен содержать два компонента — государственный и муниципальный. Муниципальный компонент должен быть основой расчета минимально необходимых затрат на образование в местных бюджетах, государственный — в бюджетах субъектов федерации.

Вопрос о соотношении федерального и регионального нормативов может регулироваться двумя подходами: либо по принципу правового нормирования, либо по принципу рекомендательного ориентира. В первом случае федеральный норматив законодательно закрепляется нормативно-правовым актом как минимально допустимая величина, а бюджетные ассигнования на образование, рассчитанные по этому нормативу, приобретают характер целевых бюджетных средств и в случае недостатка собственных финансовых ресурсов передаются регионам из федерального бюджета в виде “окрашенных” трансфертов или субвенций. Во втором случае средства, передаваемые в нижестоящий бюджет на содержание сферы образования, расходуются бюджетами самостоятельно исходя из приоритетов и конкретных особенностей местной системы образования. Однако в этом случае необходим “выходной” контроль по качеству образования. С точки зрения расширения предпосылок развития местного самоуправления и оптимизации оперативного управления системой второй вариант представляется более рациональным.

• Для муниципальных образований с особо низкой фискальной базой, например, если собственные доходы составляют менее 25% местного бюджета, целесообразно централизовать расходы на образование на уровне регионального бюджета.