Заключение

Бюджетная и налоговая политика является одним из основных инструментов экономической политики государства, который реализуется путем определения основных целей, задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом.

Представленный в настоящей работе анализ основных направлений и инструментов бюджетной и налоговой политики России за последние 20 лет показывает необходимость решения множества проблем правового и экономического характера и эти решения должны быть приняты на единой ценностно-целевой основе, ориентированной на устойчивый экономический рост и развитие.

Ценностью бюджетной и налоговой политики, т. е. особо значимым элементом целевого состояния политики, в предлагаемой экономической платформе является обеспеченность финансовыми ресурсами государства в целях устойчивого развития страны во всех аспектах и в долгосрочной перспективе.

Система целей государственной бюджетной и налоговой политики имеет разветвленный и иерархический характер. Обобщая множество целей, можно сказать, что основными целями (желаемым состоянием политики) являются:

- сочетание экономических и социальных интересов общества, государства и частного бизнеса в рамках бюджетной системы;

- дифференцированное распределение налоговой нагрузки на экономику как инструмент управления отраслевыми пропорциями развитости;

- уход от необоснованной профицитности бюджета;

- региональная дифференциация налогообложения;

- стимулирующий характер налогообложения;

- снижение уровня социального расслоения общества;

- пополнение бюджетных доходов государства в результате увеличения доходов (прибыли) и имущества налогоплательщиков;

- учет при расходовании финансовых средств государства приоритета общегосударственных интересов, направленных на увеличение объемов и эффективности производства в долгосрочной перспективе;

- прозрачность и публичная оценка финансовой деятельности исполнительных органов власти;

- управляемость долговых показателей;

- оптимальность объемов государственного и внешнего корпоративного долга России с точки зрения обеспечения экономических интересов и безопасности страны.

Как видим, существующая практика целеполагания, ограниченная по своей сути индексом инфляции, ростом ВВП и про- фицитностью бюджета, является слишком упрощенной, а потому неэффективной с точки зрения основополагающих миссий государства.

Ключевыми проблемами современной бюджетной и налоговой политики, требующими существенной модификации, являются:

- структурная деформация налоговой системы;

- отсутствие единонаправленной системы стимулирующих механизмов, обеспечивающих реализацию регулирующей функции налогов;

- отстраненность бюджетной и налоговой политики от задач социально-экономического развития;

- необоснованное наращивание государственного внутреннего долга;

- резкий рост корпоративной внешней задолженности, спровоцированный внутренним монетаризмом;

- низкая эффективность управления государственным долгом.

Предложения по внесению изменений в действующее законодательство и по принятию управленческих решений в сфере бюджетной и налоговой политики в основном рассчитаны на период реализации в течение пяти — десяти лет. Среднесрочный характер предлагаемой политики подвержен рискам ограниченного горизонта прогнозирования большинства экономических параметров и отсутствием обширного опыта долгосрочного планирования в условиях рыночной экономики у Правительства России. Именно данный период реализации большинства решений предпочтителен тем, что резкие изменения бюджетной и налоговой политики, будучи осуществленными в краткосрочном периоде, станут фактором снижения устойчивости и потери управляемости российской экономики. Ориентация имплементации политики на среднесрочный период, безусловно, не означает отказа от оперативной реакции на ряд проблем, существующих в данной сфере. В систематизированной форме предложения управленческих решений, в соответствии с методологией, представленной в главе 1, собраны в «Проблемно-управленческой матрице государственной бюджетной и налоговой политики» (Приложение 1) и «Управленческом трехпериодном плане государственной бюджетной и налоговой политики» (Приложение 2).

Предложения по оперативным краткосрочным мерам с периодом реализации один — три года включают основные решения по дифференциации налогообложения доходов физических лиц и повышению социальной направленности бюджета. Реализация данных мер предполагает внесение изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации, федеральный бюджет на текущий год и плановый трехлетний период, таможенное законодательство Российской Федерации и, что немаловажно, обращение Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации с бюджетным посланием, в котором были бы определены основные цели и задачи новой бюджетной, налоговой и отчасти долговой политики государства и неотложные меры по их осуществлению.

Предложения по мерам, реализация которых должна быть завершена в среднесрочном периоде, в течение пяти — десяти лет с момента начала модификации бюджетной и налоговой политики, предполагают внесение существенных изменений в бюджетное и налоговое законодательство. В частности:

- введение обязательности учета положений экономических доктрин, прогнозов и концепций социально-экономическо-

го развития на среднесрочную перспективу при разработке законов о бюджете на следующий период;

- переход к активной «расходной» бюджетной политике;

- полноценное введение в действие налога на имущество (недвижимость);

- дифференциацию налогообложения по видам экономической деятельности;

- перераспределение налоговых полномочий по уровням бюджетной системы;

- перераспределение налоговой нагрузки между налогоплательщиками (видами деятельности и отраслями) через механизмы управления рентабельностью («налог с оборота»);

- закрепление процедур публичной оценки деятельности финансовых органов власти субъектов РФ и местного самоуправления;

- переход к программно-целевому методу бюджетного финансирования и привязка бюджетных расходов к определенному конечному результату (соотношению затрат на оказание бюджетной услуги и результата, который должен быть достигнут при потреблении бюджетных услуг);

- формирование системы налогообложения исходя из потребностей структуры и объемов государственных затрат, необходимых для выполнения государством своих функций и социальных обязательств;

- законодательное закрепление критериев оценки добросовестности налогоплательщиков с обеспечением баланса прав налогоплательщиков и интересов государства;

- установление в таможенном законодательстве возможности введения ограничительных таможенных платежей по экс- порту/импорту продукции, не являющейся продукцией высокотехнологичных отраслей экономики;

- переход к политике, направленной на сдерживание государственного внешнего долга в целях его реструктуризации;

- корректировка темпов роста государственного внутреннего долга с учетом реальных потребностей обеспечения стабильного развития российской экономики и российского фондового рынка.

В долгосрочной перспективе должно быть завершено создание единого механизма стимулирования, заложенного в основу построения налоговой системы страны для целенаправленного влияния налоговых отношений на экономические процессы, и налоговая система должна быть дополнена механизмами дифференциации налогообложения по географическим зонам.

Существующие подходы к формированию и реализации бюджетной и налоговой политики не отличаются последовательностью и во многом сохраняют отживший либеральный подход. Одним из последних таких документов, отражающих основные тенденции политики государства в данной сфере, стало первое после вступления в должность Президента Российской Федерации бюджетное послание Дмитрия Медведева в июне 2008 г., в котором были представлены основные направления и ориентиры бюджетной политики на период с 2009 по 2011 гг.[37]

В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России подвел основные итоги реализации бюджетной политики в 2007 г. — начале 2008 г. и поставил задачи политики на предстоящий трехлетний период: направления налоговой политики, пути повышения эффективности бюджетных расходов и совершенствования межбюджетных отношений.

Отличие послания 2008 г. от предыдущих состоит в некоторой смене приоритетов политики: в качестве первой цели обозначена борьба с инфляцией, тогда как в предыдущих посланиях на первое место ставился экономический рост, за счет которого и планировалось бороться с последствиями инфляции. Таким образом, если ранее инфляция рассматривалась как неизбежное следствие увеличения темпов экономического роста, то теперь снижение инфляции стало основным приоритетом, а замедление экономического роста — неизбежным последствием. В рамках этой парадигмы в бюджетном послании провозглашается отказ от политики роста государственных расходов, несмотря на то, что первые лица государства не раз декларировали приоритет социальной направленности экономической политики государства. Впоследствии на заседании Правительства Российской Федерации, посвященном обсуждению бюджетной политики на 2009 г. и на плановый период 2010-2011 гг., было принято решение впервые в новой истории России разработать долгосрочную бюджетную стратегию на период до 2023 г для более эффективного планирования бюджетных расходов[38].

Основная цель по снижению инфляции, как следует из текста послания, должна быть достигнута Минфином России совместно с Центральным банком Российской Федерации. Интересно, что при этом никакие другие задачи перед Банком России не ставятся — в послании нет ни слова об обеспечении ликвидности банковской системы, повышении надежности системы страхования вкладов и других проблемах российской кредитно-денежной политики. На основании послания можно сделать вывод, что этим роль Банка России в российской экономике и исчерпывается.

Следует отметить, что в послании по-прежнему сохраняется тенденция сокращения государственного сектора в экономике и указывается на необходимость «ускорить процесс реорганизации бюджетных организаций в автономные». И сразу вслед за этим говорится о создании правовой базы для приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий. Во исполнение данного пункта послания Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации на своем заседании 18 августа 2008 г.[39] рассмотрело план приватизации на 2009 г. По предложению Минфина России план приватизации со следующего года станет так же, как и бюджет, трехлетним и будет согласован с общей бюджетной политикой.

Но на этом основные новации и заканчиваются: планирование приватизации не предполагает мер по повышению эффективности и доходности приватизации для бюджета страны. В последние годы план приватизации выполнялся лишь наполовину: в 2006 г. было запланировано получение 31 млрд руб. дохода, в 2007 г. — 41 млрд руб. В итоге в доход государства поступило только 18,3 млрд и 18,26 млрд руб. соответственно. Подход к отбору объектов, предлагаемых государством к приватизации, принципиально не изменится: план разрабатывается исходя из того, что государство просто выставляет на торги ненужное ему имущество, а не стремится к получению максимальной прибыли от его продажи. К тому же сами ведомства не заинтересованы в приватизации подведомственным им ФГУПов, т. к. они лишаются обширных полномочий по управлению данными хозяйствующими субъектами (назначение высшего менеджмента, утверждение планов финансово-хозяйственной деятельности и распределение полученной прибыли) и по распределению потоков бюджетных денег, идущих на субсидирование данных предприятий.

Что касается налоговой политики, то в послании не говорится ни о конкретных цифрах и сроках снижения налога на добавленную стоимость, ни об изменении шкалы подоходного налога, что опять-таки не соответствует провозглашенному движению России к социальному государству. Представленные в послании цифры бюджетных расходов на социальные нужды по сути являются индексацией инфляции и совершенно не отражают разрыв в уровне жизни различных групп населения. Здравоохранение, образование, финансирование научно-исследовательских и опытноконструкторских разработок, а также транспортная инфраструктура названы в послании в качестве приоритетных направлений расходования бюджетных средств на 2009-2011 гг., и здесь нужно отметить, что данные направления в формате национальных проектов существуют уже несколько лет, но их бюджетная обеспеченность как приоритет провозглашена только сейчас.

Таким образом, можно уже сейчас сделать вывод, что в целом Бюджетное послание 2008 г. рецидивно и продолжает не оправдывающий себя либеральный курс. Так, например, стратегическим ориентиром государственной бюджетной политики провозглашается «содействие социально-экономическому развитию», но остается не ясным, на какого субъекта будут возложены функции по управлению развитием, если государство будет лишь «содействовать». В целом бюджетное послание Дмитрия Медведева практически не содержит указаний на исполнителей поручений и сроки, никому не адресованные тезисы придают тексту послания вид «декларации о намерениях», а не документа, определяющего политику государства и обязательного для исполнения.

Вместе с тем в послании можно отметить несколько положительных моментов, касающихся методов работы экономического блока правительства. Среди таких положительных моментов следует отметить:

- преемственность (как таковая) политического курса, сохранение риторики о построении социального государства;

- поручение Правительству Российской Федерации сформировать современную правовую и методическую базу средне — и долгосрочного государственного прогнозирования и планирования социально-экономического развития страны;

- постановка задачи по разработке долгосрочной бюджетной стратегии на период до 2023 г., которая должна включать в себя основные параметры бюджетной системы, долгосрочные риски и целевые ориентиры управления;

- переход к новому управленческому инструментарию в виде финансового обеспечения государственных услуг на основе государственного задания и принципов нормативно-подушевого финансирования.

Но на этом положительном фоне сохраняются прежние недостатки, присущие не только бюджетным посланиям Президента Российской Федерации, но и бюджетной и налоговой политике в целом:

- безадресность послания, большое количество размытых формулировок и недостаточная обоснованность принимаемых мер;

- основным источником доходов государства в послании называется нефтегазовый сектор;

- практически не затрагивается тема развития производства, материально-технического обновления промышленного сектора, повышения конкурентоспособности и выхода продукции российских промышленных предприятий на мировой уровень;

- обороноспособность страны рассматривается с позиций увеличения эффективности укомплектования вооруженных сил и уничтожения химического оружия;

- в послании сохраняются характерные для предыдущих документов этого уровня ошибочные представления о природе российской инфляции;

- тенденция сокращения госсектора в экономике называется положительной.

В послании не была обозначена смена экономического курса и оно показало, что, во-первых, гарантией преемственности политического курса является не фигура президента или обязывающая сила нормативных правовых доктринальных документов, а команда, обеспечивающая работу Президента и Правительства Российской Федерации.

Во-вторых, либерально-монетаристский курс экономической политики сохранится в России как минимум до 2011 г. Возможность критической оценки провозглашенных ранее государственных ценностей, пересмотра социальной политики и путей развития экономики страны оказалась упущена. Отсутствие такой оценки может привести только к повторению уже сделанных ошибок.

Именно в связи с этим целесообразно подготовить и принять на единой ценностной основе новый доктринальный документ — Бюджетную и налоговую доктрину Российской Федерации, способный во взаимосвязи с другими направлениями экономической и социальной политики страны решить поставленные перед ней задачи не только в краткосрочном периоде, но и обеспечить устойчивость политики в данной сфере в долгосрочном периоде. Согласованность экономического, правового, институционального и иных подходов в формировании и реализации бюджетной и налоговой политики является одним из необходимых условий ее эффективности. Данные задачи возможно выполнить лишь в рамках единой стратегии государства, объединяющей в себе политическую волю на достижение поставленных целей и набор правовых и иных инструментов по реализации данной воли на практике. Законодательное закрепление системы ценностей, целей, задач и основных решений в управленческих документах, гармонизирующих различные группы интересов и способных оказывать реальное и эффективное влияние на процессы, происходящие в сфере регулируемых отношений, может во многом способствовать достижению поставленных целей развития экономики.