Долговая политика Российской Федерации в 2005— 2006 гг.

Политика в сфере государственных заимствований и управления государственным долгом Российской Федерации (далее — долговая политика), проводившаяся Правительством Российской Федерации в последние два года, стала одним из факторов укрепления финансового положения страны, повышения ее международного авторитета и инвестиционной привлекательности.

В 2005-2006 гг. долговая политика Российской Федерации формировалась и исполнялась в соответствии с положениями разработанных Минфином России и одобренных Правительством Российской Федерации докладов «Об основных направлениях политики Правительства Российской Федерации в сфере государственного долга на 2003-2005 годы и комплексе мер по ее реализации» (март 2003 г.) и «Долговая политика на 2006-2008 гг. и результаты исполнения долговой стратегии на 2003-2005 гг.» (апрель 2005 г.).

В результате были достигнуты следующие основные результаты.

1. Уменьшены абсолютные и относительные размеры государственного долга Российской Федерации.

Если на 1 января 2005 г. объем государственного долга Российской Федерации составлял 3944,8 млрд руб., или 23,14% ВВП, то на 1 января 2007 г. эти показатели сократились соответственно до 2435,3 млрд руб. и 9,06%. Таким образом, за два года государственный долг снизился на 1509,5 млрд руб., или на 52,63 млрд долл. США. Это уменьшение произошло в результате планового (16,9 млрд долл. США) и досрочного (44,2 млрд долл. США) погашения государственного внешнего долга при относительно незначительном (286,4 млрд руб., или 11,1 млрд долл. США) увеличении государственного внутреннего долга.

Таким образом, значительно укрепилась долговая устойчивость Российской Федерации. По уровню основных долговых показателей (долг/ВВП, долг/экспорт и др.) Российская Федерация относится к числу стран, с высокой степенью вероятности способных выполнять принятые на себя долговые обязательства как государственного, так и частного секторов экономики, независимо от фактически складывающейся рыночной конъюнктуры (табл.

Сравнительные показатели долговой нагрузки

Таблица 18

Источники: Фитч Рейтингс; ВТО; Банк России.

Существенное улучшение показателей долговой устойчивости на фоне положительной динамики макроэкономических показателей обеспечило дальнейшее повышение суверенных кредитных рейтингов страны.

2. В результате досрочного погашения задолженности ранее реструктурированных обязательств бывшего СССР перед странами-членами Парижского клуба Российская Федерация полностью погасила задолженность перед этими странами, избавившись от несвойственного стране «группы 8» статуса клиента (должника) Клуба. Кроме того, в 2005 г. были досрочно возвращены кредиты МВФ (3,3 млрд долл. США) и погашен с опережением графика остаток задолженности перед Банком России в сумме 4,3 млрд долл. США.

3. Сохранена и, более того, закреплена тенденция к замещению внешних заимствований внутренними.

В 2005-2006 гг. Российская Федерация не размещала облигационных займов на внешних финансовых рынках и не привлекала новых зарубежных связанных кредитов, ограничившись использованием заемных средств по ранее подписанным кредитным соглашениям с правительствами иностранных государств (279,1 млн долл. США) и международными кредитно-финансовыми институтами (800,1 млн долл. США).

В то же время за указанный период объем «чистого» привлечения средств за счет размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации на внутреннем рынке составил 275,79 млрд руб. при привлечении в объеме 438,25 млрд руб. и погашении — 162,47 млрд руб., что эквивалентно 9,94 млрд, 15,71 млрд и 5,77 млрд долл. США соответственно. Как следствие, выросла доля внутреннего долга в совокупном объеме государственного долга Российской Федерации. Это уменьшило влияние валютных рисков на расходы федерального бюджета по обслуживанию и погашению государственного долга.

4. Произошло качественное улучшение структуры государственных заимствований и, как следствие, структуры государственного долга Российской Федерации в целом.

Возросшие финансовые возможности страны позволили проводить консервативную заемную политику, в результате чего удалось значительно удлинить сроки государственных внутренних заимствований и оптимизировать платежный график по государственному внутреннему долгу в части недопущения возникновения пиков платежей.

Эта благоприятная для любого суверенного заемщика тенденция прямо связана с политикой государственных внутренних заимствований, осуществленных в 2005-2006 гг. Российская Федерация «ушла» с рынка краткосрочных заимствований, сосредоточив все внимание на операциях по размещению средне — и долгосрочных облигаций государственных внутренних займов.

5. Сохранена тенденция к уменьшению уровня доходности по государственным ценным бумагам Российской Федерации. Сформировавшаяся индикативная кривая доходности по государственным ценным бумагам Российской Федерации стала ориентиром для выпуска корпоративных облигаций.

6. Проведена сегментация рынка государственных внутренних заимствований путем создания для «пассивных» инвесторов отдельного рынка государственных сберегательных облигаций (рынок ГСО).

7. В 2006 г. отменены существовавшие ограничения по инвестированию средств нерезидентов в государственные ценные бумаги Российской Федерации, в результате чего существенно увеличился объем приобретения нерезидентами государственных ценных бумаг Российской Федерации на внутреннем рынке. Это способствовало сохранению доходности на рынке внутреннего госдолга на достаточно низком уровне в периоды снижения ликвидности в банковской системе Российской Федерации. В то же время это фактически означает перевод части внутреннего долга Российской Федерации в категорию внешнего.

В целом анализ показывает, что рынок государственного внутреннего долга фактически способен выполнять функции аккумулирования источников погашения бюджетного дефицита, стабилизации денежного оборота и инструмента регулирования ликвидности банковской системы. Вместе с тем, он пока не стал инструментом поддержки экономического роста и инвестиционной активности.

8. Произошли позитивные изменения в сфере привлечения ресурсов от международных кредитно-финансовых организаций (МФКО).

9. Успешно завершены переговоры по урегулированию задолженности бывшего СССР перед рядом зарубежных кредиторов, с которыми с начала 1990-х гг. отсутствовали соответствующие договоренности.

10. Важнейшим событием 2006 г. стало проведение второго этапа обмена коммерческой задолженности бывшего СССР на облигации внешних облигационных займов Российской Федерации, в результате которого Россия завершила процесс реструктуризации подавляющей части этой категории внешнего долга. Всего было урегулировано свыше 5 тыс. требований, принадлежавших 140 частным кредиторам из 30 стран мира, на общую сумму более 1,1 млрд долл. США. В силу особенностей состава участников (инвестиционные банки, финансовые компании) эта операция создала предпосылки для улучшения инвестиционной привлекательности России, в том числе для перевода России в более высокую группу кредитного риска по классификации Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

11. Получил развитие курс Правительства Российской Федерации на замещение прямого государственного кредитования проектов, имеющих общегосударственное значение, предоставлением государственных гарантий Российской Федерации.

12. Основные тенденции, характерные для долговой политики Российской Федерации, стали проявляться и в сфере заимствований субъектов Российской Федерации.

Так, если с 2004 по 2006 г. их внутренний долг увеличился с 240,32 млрд до 323,52 млрд руб., то внешний сократился с 41,64 млрд до 36,14 млрд руб. В результате доля внутреннего долга в совокупном долге субъектов Российской Федерации возросла с 82,78% на 1 января 2003 г. до 89,95% на 1 января 2006 г.

Увеличилось число субъектов Российской Федерации, получивших разрешение на публичные заимствования путем выпуска ценных бумаг.

Положительные тенденции в сфере заимствований и долговой политики субъектов Российской Федерации также напрямую связаны с принятием федеральным центром ряда мер административного и организационного характера.

Прежде всего речь идет о поддержке со стороны федеральных властей внутренних заимствований тех субъектов Российской Федерации, которые имеют положительную кредитную историю и выполняют нормативы, установленные бюджетным законодательством Российской Федерации.

Усиление мониторинга соответствия бюджетов субъектов Российской Федерации нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации привело к тому, что подавляющее число субъектов выдерживает нормативы, установленные российским законода-

тельством. Так, за указанный период число субъектов Российской Федерации, нарушающих ограничения по объему долга, уменьшилось в 5 раз — с 15 субъектов в начале 2003 г. до 3 к концу 2005 г.

Большую роль сыграло введение системы (порядка) передачи Минфину России информации о долговых обязательствах, отражаемых в государственных долговых книгах субъектов Российской Федерации и муниципальных долговых книгах. Этот порядок предусматривает представление, начиная с июля 2005 г., информации об указанных долговых обязательствах в электронном виде с использованием электронной цифровой подписи.

6.2. Долговая политика Российской Федерации в 2007 г.

В 2007 г. долговая политика Российской Федерации формировалась и исполнялась в соответствии с положениями одобренного в апреле 2006 г. Правительством Российской Федерации доклада Минфина России «Об основных направлениях политики в сфере государственных заимствований и управления государственным долгом Российской Федерации на 2007-2009 гг.». Основные направления государственной политики на 2007 г. в сфере внутренних заимствований также утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. № 1859-р, в соответствии с которым в текущем году планируется осуществить выпуск государственных ценных бумаг в следующих объемах:

- облигации федеральных займов — до 225 000 млн руб.;

- государственные сберегательные облигации — до 80 000 млн руб.

При решении вопросов, связанных с государственным внешним долгом по операциям бывшего СССР, Минфин России исходил из возможности завершить в самые сжатые сроки урегулирование этой задолженности перед теми кредиторами, с которыми до сих пор не достигнуты соответствующие двусторонние договоренности.

Ускоренное погашение государственного внешнего долга Российской Федерации было дополнено крайне консервативной политикой в сфере государственных внешних заимствований.

Была прекращена практика использования «связанных» кредитов правительств иностранных государств, банков и фирм (всего на сумму до 35 млн долл. США). Получение новых кредитов под государственные гарантии полностью исключалось.

Таким образом, отношения России в качестве суверенного заемщика с иностранными экспортными агентствами кредитов и страховыми обществами были прекращены.

Кроме того, в 2007 г. продолжилась реализация мероприятий, направленных на сокращение объемов заимствований у МФКО при одновременном решении задачи повышения эффективности действующих проектов.

В то же время при уменьшении роли прямого государственного финансирования инвестиций посредством использования внутренних и внешних заимствований продолжается развитие рыночных инструментов государственной финансовой политики, в частности, государственных гарантий, формирующих государственный долг Российской Федерации. В связи с этим в 2007 г. предусмотрено предоставление государственных гарантий Российской Федерации на общую сумму 62,4 млрд руб. и 1 млрд долл. США.

В сфере регулирования и мониторинга субнациональных заимствований Минфином России в 2007 г. были предприняты меры по совершенствованию системы передачи и централизованного учета долговых обязательств, отраженных в долговых книгах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

6.3.Основные направления долговой политики Российской Федерации на 2008—2010 гг.

Анализ состояния и динамики государственного долга Российской Федерации показывает, что изменения соответствуют долгосрочной долговой стратегии в области управления государственным долгом Российской Федерации (табл. 19).

В планируемый период долговая политика будет проводиться в условиях перехода на качественно иные принципы формирования и исполнения федерального бюджета.

В предыдущих разделах уже отмечалось, что корректировка государственной финансовой политики была направлена на сни-

Таблица 19

Государственный долг Российской Федерации (млрд руб.)

жение зависимости экономики от использования невозобновляемых природных ресурсов, прежде всего от экспорта нефти и природного газа, что привело к созданию Резервного фонда Российской Федерации и Фонда национального благосостояния, использованию правила ограниченного определенной долей ВВП нефтегазового трансферта и, как следствие, покрытию дефицита федерального бюджета путем осуществления более активных, по сравнению с прошлыми периодами, заимствований.

Кроме того, на проведение в 2008-2010 гг. долговой политики могут оказать определенное влияние последствия изменения налогового законодательства, связанные с переходом в 2008 г. на квартальный период уплаты налога на добавленную стоимость и возможным появлением в этой связи кассовых разрывов при исполнении федерального бюджета.

Учитывая изложенное, провозглашенными целями долговой политики в 2008-2010 гг. являются:

- обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости;

- развитие национального рынка государственных ценных бумаг;

- дальнейшее уменьшение абсолютных и относительных размеров государственного внешнего долга Российской Федерации;

- использование государственных гарантий для реализации проектов на принципах разделения рисков с частными инвесторами;

- продолжение проведения компенсационных выплат по дореформенным сбережениям граждан Российской Федерации.

Государственные заимствования на внутреннем рынке должны будут осуществляться в случаях, когда:

1) использование внутренних государственных займов имеет меньший инфляционный эффект, чем использование нефтегазовых доходов федерального бюджета;

2) развитие рынка государственных внутренних заимствований необходимо для поддержания способности государства осуществлять заимствования на приемлемых условиях при изменении макроэкономической ситуации;

3) государственные внутренние заимствования способствуют формированию «ценовых ориентиров» для заимствований корпоративного сектора.

Основными инструментами заимствований будут государственные облигации — важнейший инструмент денежно-кредитной политики, инструмент регулирования ликвидности банковской системы, важный актив страховой и пенсионной систем.

По оценке Минфина России, дальнейшее развитие внутреннего рынка государственных ценных бумаг, понимаемое как увеличение масштабов и количества проводимых на нем операций, расширение числа участников, в том числе за счет нерезидентов, совершенствование инфраструктуры рынка, позволит без ухудшения условий заимствования обеспечить «чистое» привлечение денежных средств: в 2008 г. — в объеме 369,04 млрд руб., в 2009 г. — 396,29 млрд и в 2010 г. — 524,84 млрд руб. В период

2008- 2010 гг. общий объем эмиссии государственных ценных бумаг Российской Федерации составит 1659 млрд руб. в номинальном выражении.

Минфин России при этом исходит из того, что проводимая в рассматриваемый период политика в области внутренних заимствований не окажет существенного влияния на складывающийся на рынке уровень процентных ставок. Обратим внимание на это противоречие: считая государственные ценные бумаги инструментом проведения государственной денежно-кредитной политики, эмитент в то же самое время исходит из того, что их эмиссия не окажет существенного влияния на уровень процентных ставок. Таким образом, государственные ценные бумаги, как и в середине 90-х гг. ХХ в., являются для Минфина России только средством обездвиживания определенного объема денег, «стерилизации» путем изъятия их из обращения — все в том же духе псевдонеолиберальной монетаристской денежно-кредитной политики, которой Минфин России придерживается если не с момента своего возникновения, то уж точно со времени проникновения в него иностранных консультантов. О повышении уровня монетизации экономики России с такими подходами и говорить нечего.

Изменение доходности по рублевым инструментам может быть вызвано внешними по отношению к рынку государственного долга факторами: изменение курса рубля к иностранным валютам, изменение объемов валютных резервов, корректировка цены на нефть, рост процентных ставок на долговых рынках за рубежом и т. д.

С целью развития национального рынка государственных ценных бумаг в 2008-2010 гг. будут проведены мероприятия по дальнейшему совершенствованию его инфраструктуры, предусматривающие:

- введение на рынке института первичных дилеров;

- переход от размещения выпусков облигаций с заданными сроками обращения к размещению эталонных (базовых) выпусков, предусматривающих ограничение доли одного участника в одном выпуске;

- введение на рынке механизма «стрипования» (разделение облигаций на номинальную сумму и купоны, торговля которыми производится раздельно) государственных ценных бумаг Российской Федерации;

- формирование условий перехода к обращению государственных ценных бумаг Российской Федерации в единой торговой системе с корпоративными ценными бумагами;

- совершенствование системы расчетов при осуществлении государственных внутренних заимствований Российской Федерации.

Формирование однородной по применяемым финансовым инструментам структуры государственного долга, в том числе за счет досрочного погашения реструктурированных кредитов, позволяет перевести в практическую плоскость решение задачи о переходе к управлению государственным долгом как к управлению «портфелем» долговых обязательств. Это предполагает разработку соответствующего методологического обеспечения и определения критериев эффективности такого управления.

Что касается государственного внешнего долга, то в планируемый период будет завершено выполнение Российской Федерацией обязательств по большинству из оставшихся межправительственных соглашений о применении товарной схемы погашения и обслуживания задолженности. Вместе с тем сотрудничество с международными кредитно-финансовыми организациями будет продолжено, в том числе в форме привлечения ограниченных по объему средств.

Все перечисленные обязательства Российской Федерации учтены в составе прогнозируемого на 2008-2010 гг. государственного долга Российской Федерации. Предоставление государственных гарантий Российской Федерации по крупным инвестиционным проектам, реализуемым на принципах частногосударственного партнерства, будет осуществляться в рамках Инвестиционного фонда Российской Федерации.

В 2008-2010 гг. на возможное исполнение государственных гарантий Российской Федерации, предоставленных, начиная с 2002 г., и планируемых к предоставлению по 2010 г., будут предусмотрены средства федерального бюджета в сумме 27,85 млрд руб. и 2,45 млрд долл. США.

Таким образом, при реализации предложенной долговой политики к концу 2010 г. государственный долг Российской Федерации составит 3873,8 млрд руб. (143,31 млрд долл. США), или 8,71% от ВВП (рис. 27).

При этом в 2008-2010 гг. объем государственного внутреннего долга Российской Федерации, включая обязательства по государственным гарантиям, возрастет с 1409,2 млрд руб. (4,59% к ВВП) на начало 2008 г. до 2819,2 млрд руб. (6,34% к ВВП) на начало 2011 г. (в том числе государственный внутренний долг, выраженный в государственных ценных бумагах Российской Федерации, увеличится с 1310,6 млрд руб. до 2618,2 млрд руб.).

Рис. 27. Государственный долг Российской Федерации (в % к ВВП, 2008—2010 гг. — прогнозные показатели)

Источник: По данным Минфина России.

Общая тенденция к уменьшению относительных объемов государственного долга будет сохраняться благодаря отсутствию внешних заимствований и погашению (плановому и/или досрочному) государственного внешнего долга.

В течение 2008-2010 гг. значительно изменится структура государственного долга Российской Федерации: доля государственного внутреннего долга, номинированного в национальной валюте, возрастет с 53,8% на конец 2007 г. до 72,8% на конец 2010 г. при соответствующем снижении доли внешнего долга (рис. 28).

В планируемый период расходы на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации будут устойчиво уменьшаться, а расходы на обслуживание внутреннего долга, напротив, последовательно возрастать. Динамика изменения вышеуказанных расходов повторяет тенденции по изменению объемов внешнего и внутреннего долга.

В то же время важнейшей особенностью долговой ситуации, складывающейся в Российской Федерации, является наличие двух противоположных тенденций.

С одной стороны, имеет место последовательное сокращение объема государственного внешнего долга, с другой — рост задолженности российских хозяйствующих субъектов в результате

Рис. 28. Структура государственного долга Российской Федерации (2008—2010 гг. — прогнозные показатели)

Источник: По данным Минэкономразвития России .

все более активного привлечения заемного капитала за рубежом. Особую роль в этом процессе играют заемщики с государственным участием, наращивающие свои внешние заимствования существенно более быстрыми темпами, чем частные компании и банки.

В связи с этим создание эффективной системы мониторинга внешнего долга корпоративного сектора и прежде всего долга организаций с преобладающим участием государства, с учетом их дочерних, зависимых и контролируемых организаций, становится все более актуальной задачей.

Ее решение предполагает организацию эффективного взаимодействия и обмена информацией между заинтересованными государственными органами, систематизацию и анализ имеющихся данных, разработку и реализацию мер по сдерживанию опасных тенденций в сфере внешнего долга и заимствований корпоративного сектора в случае возникновения таковых. В планируемый период предполагается разработать и «запустить» систему мониторинга внешних заимствований хозяйствующих субъектов.

В целом соответствующая современным стандартам структура государственных заимствований, строгое соблюдение сроков платежей по накопленным государственным долговым обязательствам, открытость, прогнозируемость планируемых и проводимых операций — все это, по мнению Минфина России, позволит достичь поставленных целей долговой политики на 2008-2010 гг.

Последовательно проводимая политика замещения государственного внешнего долга внутренними заимствованиями дает возможность снизить зависимость платежеспособности России от негативных внешних факторов и повысить долговую устойчивость государства. При этом выбранная стратегия развития национального рынка государственных заимствований дает возможность достаточно активно развивать другие сегменты финансового рынка России.