2.2. СИСТЕМА ПРОГНОЗИРОВАНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ: ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ, РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ, ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ [29]
Для начального этапа рыночных преобразований в постсоциалистических странах был характерен практически полный отказ от системы государственного планирования, отождествляемой исключительно с одной ее формой — централизованно-директивной. При этом утверждалось, что в большинстве государств мира прогнозирование в качестве инструмента регулирования экономики не применяется.
Ситуация в действительности несколько иная. В странах с развитой рыночной экономикой прогнозирование и планирование находили и находят достаточно широкое применение. Только они как теоретически, так и практически реализуются более гибко, более широко и предусматривают использование множества различных методов. Эти страны, как известно, добились больших успехов в техническом прогрессе, уровне жизни населения и в других социально-экономических областях. В мировой практике сформировалось два методологических подхода к прогнозированию. Первый основывается на марксистской теории расширенного воспроизводства, второй — на кейн- сианской, монетарной и др. На первом базировалось планирова- 54 ниє в условиях командно-административной системы. Второй является основой прогнозирования в странах с рыночной экономикой. В связи с переходом бывших социалистических стран к рыночным отношениям формируется единая методология прогнозирования, определяющая основные принципы, подходы и методы проведения прогнозных расчетов.
Как известно, методология прогнозирования экономических и социальных процессов предполагает исследование будущего в онтологическом, логическом и гносеологическом аспектах.
Это существенно обогащает прогноз, делает его более достоверным и научно обоснованным.Вместе с тем разработка прогнозов должна основываться на определенных методологических принципах. Главнейший из них — принцип альтернативности — требует проведения многовариантных прогнозных разработок. Основой при этом должен служить наилучший из нескольких реально возможных вариантов. Данный принцип основан на сущностных характеристиках прогноза и связан с возможностями развития экономики и ее звеньев по разным траекториям.
К другим важнейшим методологическим принципам относятся: системность, непрерывность, комплексность, адекватность, целенаправленность и приоритетность, оптимальность, сбалансированность и пропорциональность, сочетание отраслевого и регионального аспектов и некоторые другие.
Несоблюдение названных принципов рано или поздно приведет к перекосу в системе прогнозирования и, следовательно, его объекта.
Для формирования стратегии и тактики развития экономики разрабатывается система прогнозирования, включающая прогнозы временного аспекта и по уровням управления, а также частные и комплексные.
В условиях нестабильной экономики особая значимость должна придаваться макроэкономическому прогнозированию. Первая часть слова — "макро" означает, что прогнозирование отнесено к высшему уровню государственной структуры управления, а в качестве его объекта используется экономическая система в целом, национальная экономика. Субъектами макроэкономического прогнозирования являются центральные экономические органы государственного управления.
Система прогнозных расчетов должна включать прогнозы макроэкономических показателей, прежде всего валового внутреннего продукта, прогнозы показателей эффективности, характеризующих качество экономического роста (материалоемкость, фондоотдачу, производительность труда), прогнозы структуры экономики.
На макроуровне необходимо также осуществлять прогнозные расчеты экономического потенциала, занятости населения, спроса на продукцию, разрабатывать прогнозы инвестиций, экспорта и импорта, платежного баланса, валютного курса, инфляции, прогноза социального развития, реальных доходов населения, товарных ресурсов и ряд других.
Прогнозирование социально-экономического развития должно учитывать временной фактор, масштабы прогнозирования, характер исследуемых объектов.
При этом в зависимости от перечисленных факторов различают поисковый, нормативный, оперативный (до 1 месяца), краткосрочный (от 1 месяца до 1 года), среднесрочный (от 1 года до 5 лет), долгосрочный (от 5 до 15 лет) и дальнесрочный (свыше 15 лет) виды прогнозов.Если дальнесрочный и долгосрочный прогнозы выражают общую стратегию развития страны, среднесрочный — ее тактику, то годовые прогнозы носят оперативный характер, детализируя стоящие цели и обеспечивая их поэтапное достижение. Тем самым обеспечивается преемственность и взаимосвязь прогнозов социально-экономического развития.
При решении конкретных задач прогнозирования важное значение имеет правильный выбор и эффективное использование методического инструментария, позволяющего разработать прогнозы функционирования и развития социально-экономической системы или ее отдельных подсистем, определенных экономических процессов и явлений при достаточной для практических целей достоверности полученных результатов.
Выбор методов прогнозирования производится исходя из соответствия их возможностей природе объекта прогнозирования и задачам разработки прогноза. При выборе метода целесообразно учитывать прежде всего следующие характеристики объекта прогнозирования: ?
его основные внешние взаимосвязи; ?
внутреннюю структуру в случае его неоднородности и основные внутренние взаимосвязи; ?
степень самостоятельности, проявляющуюся в его способности реализовывать собственные цели и противодействовать негативным для него воздействиям внешней среды; ?
состояние в определенный период его жизненного цикла — возникновение, рост, стационарное развитие, спад, прекращение функционирования.
Выбор метода исходя из задач прогнозирования, на наш взгляд, должен учитывать следующие моменты: ?
степень влияния внешних и внутренних факторов на функционирование объекта прогнозирования; « место и роль прогноза в системе подготовки управленческих решений;
? горизонт прогнозирования, влияющий на состав учитываемых факторов.
Научный и практический интерес представляет опыт формирования системы прогнозирования социально-экономического развития, накопленный в Беларуси на протяжении последних лет.
Остановимся на предыстории, охватывающей начальный этап переходного периода.
Этот опыт был связан с составлением краткосрочных прогнозов и стабилизационных программ. Разработка их явилась реакцией на охвативший страну системный кризис. Первые два прогноза (на 1993 и 1994 гг.) представляли собой экономическую программу правительства на очередной год. В дальнейшем разрабатывались прогнозы социально-экономического развития страны на последующие годы. Подготовка прогнозов осуществлялась в два этапа: первый — формирование концепции и второй — непосредственная разработка комплексного прогноза.Одновременно возникла необходимость в разработке стратегии социально-экономического развития Республики Беларусь, составлении долгосрочных прогнозов и программ, создании системы взаимоувязанных документов различного временного горизонта. Пришло осознание того, что без грамотно разработанной стратегии невозможно выработать эффективный тактический механизм хозяйствования. Это предопределило разработку в 1996 г. Национальной стратегии устойчивого развития Республики Беларусь до 2010 г., Основных направлений социально-экономического развития республики на 1996—2000 гг., в 1998 г. — Концепции социально-экономического развития страны до 2015 г., в 1999 г. — Основных направлений социально-экономического развития республики до 2010 г. и в 2000 г. — Концепции и проекта Программы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001—2005 гг.
Начиная с 1998 г., для упорядочения организации разработки и реализации прогнозных документов их подготовка осуществляется в соответствии с принятым в том же году законом Республики Беларусь "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь". Наряду с этим, постановлением правительства были утверждены Основные положения организации государственного регулирования в Республике Беларусь. В этих документах систематизирован и обобщен уже накопленный опыт в области формирования отдельных прогнозов и программ различного временного горизонта в условиях переходного периода, опреде- лены цели и содержание системы прогнозов и программ, а так- же общий порядок их разработки.
В соответствии с законом система разработки и обновления прогнозных и программных документов имеет пятилетний цикл:
Национальная стратегия устойчивого развития (НСУР) разрабатывается один раз в пять лет на 15-летний период за два с половиной года до начала прогнозируемого периода;
Основные направления социально-экономического развития республики на основе НСУР — на 10-летний период один раз в пять лет за два года до начала прогнозируемого периода (с погодовой разбивкой первой половины периода);
Программа социально-экономического развития на среднесрочную перспективу — на пятилетний срок за год до начала прогнозируемого периода;
Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу — ежегодно.
Годовой прогноз является исходной базой для составления республиканского и местных бюджетов, а также для разработки основных направлений денежно-кредитной и валютной политики.
Кроме того, законом предусмотрена разработка прогнозов социально-экономического развития по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, по административно-территориальным единицам.
В процессе составления прогнозов выделились два подхода к оценке и обоснования}' .экономических показателей (прежде всего это касается краткосрочного периода). При первом подходе используются прогнозно-аналитические расчеты и их корректировка осуществляется с учетом намерений субъектов хозяйствования, а производителю предоставляется возможность определять свое развитие с учетом заранее заданной экономической динамики. Второй подход базируется преимущественно на показателях намерений субъектов хозяйствования.
На практике первый подход в большей степени используется при подготовке концепции годового прогноза, а второй — при формировании проекта развернутого комплексного прогноза.
В каждом из названных подходов присутствуют элементы индикативного планирования, причем в первом — по ограниченному их перечню, во втором — по расширенному. Такое различие обусловлено спецификой и целевым назначением разрабатываемых документов.
Можно с большой долей уверенности утверждать, что усовершенствованная (после принятия закона) система прогнозирования и программирования в республике концептуально 58 очень близка к индикативному планированию, широко применяемому в развитых странах со смешанной экономикой, для эффективного функционирования которой необходимо достаточно сильное регулирующее государственное воздействие в сочетании с рыночной саморегуляцией.
В настоящее время прогнозные документы разрабатываются в целом по республике, народнохозяйственным комплексам, отраслям и регионам и включают как количественные показатели, так и качественные характеристики макроэкономического развития, инновационной, инвестиционной, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры общества, развития системы образования, культуры, здравоохранения и социального обеспечения.
В целом можно отметить, что разрабатываемые прогнозные документы достаточно адекватно отражали складывающуюся экономическую ситуацию в том или ином временном периоде, реальные возможности обеспечения стабилизации и экономического роста. В значительной мере и с их помощью экономическая ситуация в стране была стабилизирована, а с 1996 г. наблюдается экономический рост.
Вместе с тем было бы преувеличением говорить, что прогнозные расчеты полностью соответствуют фактически достигнутым результатам. На первых этапах подобные издержки объяснялись отсутствием единой системы разработки, утверждения и исполнения прогнозов социально-экономического развития, государственного бюджета и параметров денежно-кредит- ной и валютной политики, научно-методологической, информационной и организационной несогласованностью проводи-- мых работ.
В последнее время такие нестыковки стали менее характерными, о чем, в частности, свидетельствует проект прогноза социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001 г., в процессе разработки которого удалось достичь взаимосогласованной балансировки основных макроэкономических параметров и реалистичности прогнозных оценок.
В системе государственных прогнозов социально-экономического развития Республики Беларусь каждый из них имеет свои особенности разработки.
Национальная стратегия устойчивого развития является особым прогнозом социально-экономического развития страны. Она содержит следующие основные разделы: ?
модель устойчивого развития; ?
национальные ресурсы и социально-экономический потенциал; ?
рациональное использование природных ресурсов; ?
направления и механизмы перехода к устойчивому развитию; ?
социально-политические механизмы устойчивого развития; ?
основные показатели устойчивого развития.
Обоснование модели устойчивого развития базируется не
только на комплексной оценке сложившейся социально-экономической и экологической ситуации, отечественного научно-технического и производственного потенциалов, но и на учете особенностей Беларуси как малой страны с открытой экономикой. Ее развитие в значительной степени определяется мировыми тенденциями глобализации и регионализации экономических и научно-технических процессов, расширением и усложнением взаимосвязей и взаимозависимостей социально-экономического развития, формированием мирового и регионального рынков капитала, инвестиций, товаров, услуг и рабочей силы, единого информационного пространства.
При разработке Национальной стратегии были определены направления и механизмы перехода к устойчивому развитию, предусматривающие создание социально-экономических предпосылок устойчивого роста, формирование общенациональных программ социально-экономического и экологического развития, совершенствование социальной политики, структурную перестройку экономики.
В Национальной стратегии рассмотрены различные сценарии социально-экономического развития страны, принципиальные различия между которыми определяются возможными изменениями внутренних и внешних факторов экономического роста, показателями уровня жизни населения и эффективностью производства.
Главной целью разработки Основных направлений социально-экономического развития явилось определение важнейших приоритетов, масштабов и пропорций развития межотраслевых комплексов и отраслей народного хозяйства, региональных хозяйственных комплексов, а также концептуальных подходов к созданию механизмов их реализации.
Особенность разработки Программы социально-экономического развития Республики Беларусь состоит в том, что она представляет собой систему научно обоснованных целей и задач, средств и мероприятий, необходимых ресурсов для их достижения, взаимоувязанных по срокам, исполнителям, механизмам регулирования и контроля. В программе присутствуют все элементы системы, в то время как в документах на долгосрочную перспективу — лишь ее верхние звенья. 60 Программа включает следующие ключевые разделы: ?
оценка итогов социально-экономического развития за предыдущий пятилетний период и характеристика состояния экономики Республики Беларусь; ?
концепция программы; ?
обоснование макроэкономической политики, включая социальную, инновационную, инвестиционно-структурную, региональную, институциональных преобразований, бюджетно-налоговую, денежно-кредитную, валютную и политику цен; ?
перспективы развития реального сектора экономики; ?
развитие внешнеэкономических связей со странами ближнего и дальнего зарубежья; ?
рациональное природопользование и охрана окружающей среды.
Годовой прогноз социально-экономического развития страны содержит: ?
перечень основных показателей социально-экономического развития, а также социально-экономических проблем и задач; ?
характеристику целевых программ, межгосударственных программ, финансирование которых планируется из республиканского бюджета; ?
перечень республиканских государственные нужд; ?
инвестиционную программу; ?
целевые показатели социально-экономического развития, являющиеся ориентирами при разработке прогнозов и программ по народнохозяйственным комплексам, отраслям и административно-территориальным единицам.
Перед составлением проекта годового прогноза формируется проект концепции прогноза на очередной год, обосновывающий оптимальный вариант социально-экономического развития, исходя из поставленных целей и имеющихся ресурсов.
Важное значение в решении проблем повышения качества и научной обоснованности прогнозов имеет широкое использование макроэкономических моделей.
В Беларуси накоплен определенный опыт разработки моделей долгосрочного прогнозирования. Разработаны имитационная модель прогнозирования макроэкономических показателей на 10 лет, имитационная многосекторная балансовая модель, позволяющая прогнозировать в среднесрочной (на 1—5 лет) перспективе счета по секторам экономики и отражающая основные взаимосвязи макропоказателей в рамках методологии системы национальных счетов.
Для краткосрочного прогнозирования (1—3 года) в настоящее время разрабатываются две взаимосвязанные модели: ос- новных финансовых показателей отраслей народного хозяйства и основных бюджетно-налоговых параметров.
Разработаны и реализованы модели межотраслевого баланса конкурентно-импортного типа, агрегирования межотраслевого баланса, прогноза межотраслевых связей и расчета сбалансированных объемов выпуска.
В рамках проекта ООН "Развитие макроэкономического прогнозирования в Беларуси" велась разработка кратко- и долгосрочной моделей макроэкономического прогнозирования, формировались отдельные блоки этих моделей.
Достаточно длительный опыт экономически развитых стран показывает, что рыночное саморегулирование без участия государства приводит к серьезным деформациям и провалам в социально-экономических процессах.
Объективная необходимость государственного регулирования экономики обосновывается следующими функциями государства: ?
обеспечение успешного функционирования хозяйства на определенной территории, поддержание здоровой конкурентной среды; налаживание внешнеэкономических связей государства, защита его субъектов на мировом рынке; ?
формирование и поддержание социально-экономической среды — материальной и духовной основы жизнедеятельности населения, обеспечение долгосрочных целей развития страны; ?
поддержание баланса экономических интересов в стране, обеспечивающее условия для устойчивого, гармоничного развития общества; ?
разработка и реализация стратегии научно-технического, социально-экономического и экологического развития, государственная корректировка возникающих между фазами и процессами воспроизводства диспропорций и отклонений, создание действенных механизмов по их предотвращению; ?
формирование развитой производственной, социальной и экологической инфраструктуры, обеспечивающей условия для развития производства и жизнеобеспечения населения. Создание и поддержка такой инфраструктуры — задача, посильная только государству; ?
развитие институциональной среды, включающей правовую базу, институты права, системы информации, консалтинга, экспертизы, профессионально подготовленный аппарат контроля и управления.
К основным объектам государственного регулирования относятся: ?
макроэкономические процессы воспроизводства; ?
институциональные преобразования; ?
экономические условия производства и воспроизводства, в первую очередь, бюджетно-налоговое, денежно-кредитное, ценовое регулирование; ?
комплекс социальных проблем; ?
фундаментальные науки, НИОКР; ?
природопользование и охрана окружающей среды; ?
внешнеэкономические связи, платежный баланс; ?
государственные (казенные) предприятия; • ?
национальная безопасность страны.
Государство должно установить конечные цели и критерии, на основе которых можно судить об эффективности реализации регулирующего воздействия государства.
Комплекс мер по регулированию экономики должен включать непротиворечивую систему рычагов и методов, которые отвечают выбранным целям развития экономики и учитывают социально-экономические последствия их применения. Они должны обеспечить поэтапное включение экономики страны в мировое хозяйство и в то же время гибкую защиту отечественных товаропроизводителей от негативного воздействия внешней среды.
Все это позволяет определить главную цель системы государственного регулирования экономики: оптимизация темпов и пропорций экономического развития и стабилизация социальной системы, повышение уровня жизни народа.
Действующая в настоящее время в Беларуси система прогнозирования в целом, как нам представляется, оправдывает себя. Повысилась ее научная обоснованность, системность, согласованность, непрерывность и сбалансированность. Постепенно улучшаются качественные характеристики государственного регулирования. Больше внимания уделяется глубокой проработке долгосрочного прогноза социально-экономического развития страны, подготовке и реализации государственных программ.
Вместе с тем уже сейчас очевидна необходимость дальнейшего совершенствования отдельных элементов этой системы. Прежде всего, требует улучшения качество проведения поискового прогноза, содержанием которого является определение возможных состояний объекта прогнозирования в будущем.
Дальнейшее совершенствование должны получить прогнозные документы по структуре экономики, инфляционным процессам, финансам, оплате труда, инвестиционной деятельности и ряд других. Необходимо также повысить качество и обоснованность прогнозов на уровне отраслей и регионов. Требуется более широкое проведение научно-исследовательских работ по проблемам макроэкономического моделирования.