Программно-целевые методы планирования в бюджетном процессе

Реформированием бюджетного процесса предусматривается переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования Это позволит обеспечить прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования при программно-целевом бюджетном планировании исходят из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и. как правило, количественно измеримых результатов деятельности получателей бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов.

Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем.

• представления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;

• совершенствовании методологии разработки и реализации федеральных, региональных, муниципальных целевых программ;

• использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;

• распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

• расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной инвестиционной программы.

В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса количество федеральных целевых программ будет существенно сокращено Этот процесс не будет включать ликвидируемые программы в качестве подпрограмм в оставшиеся программы. Большинство действующих федеральных целевых программ и их подпрограмм будут преобразованы в ведомственные.

Исходя из этого федеральные и ведомственные целевые программы будут рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и стату су бюджетных целевых программ

Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:

• четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;

• описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);

• наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;

• обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;

• определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности единиц управления

При распределении на конкурсной основе средств бюджета принимаемых обязательств между бюджетными целевыми программами будут применяться следующие принципы:

• распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между новыми или действующими бюджетными целевыми программами в зависимости от формализованной оценки их обоснованности и результативности, а также соответствия приоритетам государственной политики;

• учет при распределении ассигнований бюджета принимаемых обязательств средней оценки бюджетных целевых программ, реализуемых соответствующим субъектом бюджетного планирования;

• учет обоснованности и прозрачности оценки финансовых затрат на реализацию возложенных на соответствующие органы власти функций, в том числе связанных с управлением бюджетными целевыми программами.

При этом не исключена возможность сокращения финансирования или досрочного прекращения реализации бюджетных целевых программ в случае несоответствия заранее установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности с соблюдением процедур расторжения договоров (соглашений)

В бюджетный процесс должны быть внедрены новые методы планирования и исполнения бюджета, те. метод бюджетирования, ориентированного на результат

Бюджетирование, ориентированное на результат. - это планирование, исполнение бюджетов всех уровней и контроль результатов, полученных от использования бюджетных средств, на основе сопоставления целевых программ

Этот метод планирования, исполнения и контроля бюджета основан на четкой формулировке целей и задач в деятельности органов власти, бюджетополучателей, а также на применении показателей, характеризующих количественные или качественные параметры выполнения этих зааач.

Термин «метод бюджетирования» не нов В нашей финансовой литературе он появился не с бюджетным, а с финансовым менеджментом, в рамках которого предприятиями применяются целевое планирование (бизнес-план), учет произведенных затрат и полученных финансовых результатов (директ-костинг), составление смет по видам деятельности предприятия (бюджетирование)^[16].

Бюджетирование как метод деятельности в сфере управления бюджетными ресурсами является составной частью бюджетного процесса. Бюджетный же процесс проходит во всех звеньях бюджетной системы Поэтому надо иметь в виду, что процесс бюджетирования осуществляется не только, как считают некоторые экономисты, в сфере государственной политики и федерального бюджета, но и в сферах региональной, муниципальной политики, а следовательно, в бюджетном процессе на региональном и местном уровнях.

Экономическая суть этого термина также не имеет принципиально нового содержания. Во-первых, с тех пор как существуют государства и бюджеты, проводится государственная финансовая политика и средства из бюджетов выделяются в соответствии с приоритетами этой политики и значимостью поставленных целей Во- вторых, средств в бюджетах никогда не хватало, поэтому правительства стремились достичь максимума результата при минимуме имеющихся бюджетных средств, т.е всегда была ориентация на получение конкретного результата В-третьих, для достижения этого результата всегда существовал финансовый контроль.

Таким образом, все элементы бюджетирования, ориентированного на результат, всегда входили в содержание бюджетного финансирования

Примером могут служить такие проводимые в СССР важнейшие для общества цели и меры по их осуществлению, как электрификация, ликвидации неграмотности населения, индустриализация и др Поэтому по крайней мере некорректным является утверждение некоторых экономистов о том, что методы, понимаемые под программно-целевым планированием и планированием, ориентированным на результат, являются зарубежным изобретением.

национальной экономикой, и в частности опыт государственного целевого планировании, в том числе и финансового. В европейских странах были созданы министерства (ведомства), ведавшие государственным планированием. Позже и американские экономисты предложили американском) правительству создать такое ведомство в США. Бо многих странах при правительствах были созданы структуры, координирующие работу отраслевых ведомств по планированию мероприятий, требующих государственного финансирования и оценивающих экономическую и социальную эффективность бюджетных расходов

Такие органы задолго до этого действовали в СССР, а действия по оценке результативности государственных затрат проводились в Госплане и Минфине СССР и подведомственных им территори альных органах и научных институтах, в процессе составления народно-хозяйственных планов и бюджетов и отчетов по их исполнению Данные о такой работе можно почерпнуть из законодательных и инструктивных материалов, планов и отчетов Правительства СССР об исполнении народно-хозяйственных планов и бюджетов, из монографии и учебников по этим проблемам¹

Можно также отметить, что в нашей стране впервые были разработаны методические основы не только программно-целевого планирования, но и методики финансового обеспечения таких программ Примером тому может служить подготовленные в 1983 г в НИФИ Минфина СССР Г.Б. Полякам «Методические рекомендации по составлению и исполнению плана финансирования территориальных целевых комплексных программ»³

В современных условиях в бюджетном финансировании, ориентированном на результат, для достижения более высоких параметров конечных результатов надо больше внимания уделять разработке и повышению качества подготовки целевых программ, их обоснованию, показ тгелям оценки их выполнении, повышать требования к составлению отчетов, постоянно отслеживать ход выполнения программ, усилить санкции эа их невыполнение.

В новой интерпретации суть концепции бюджетирования, ориентированного на результат, имеет следующее содержание

Цель бюджетирования, ориентированного на результат, — повышение эффективности использования бюджетных средств. Это ^{[17] [18]}

может быть достигнуто на основе обеспечения зависимости объема выделяемых из бюджета средств от ожидаемого результата их использования, т е. планирование и распределение бюджетных ресурсов между бюджетополучателями ставятся в зависимость от достижения ими конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики.

Реализация концепции бюджетирования, ориентированного на результат, связана с созданием системы мониторинга результативности бюджетных расходов, докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, с переходом к многолетнему бюджетному планированию.

Мониторинг бюджетного сектора — это начальное наблюдение, измерение и анализ результатов деятельности органов государственной власти и бюджетополучателей и эффективности использования ими бюджетных средств.

Мониторинг бюджетного сектора в нашей стране был введен на основании распоряжения Правительства РФ от 21 ноября 2003 г Мониторинг проводится главными распорядителями бюджетных средств, федерального бюджета. Он распространяется на всех распорядителей и получателей бюджетных средств федерального бюджета.

Новой составной частью бюджетного процесса являются доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, которые составляются в целях применения в бюджетном процессе методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат. Положение о подготовке таких докладов утверждено постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г № 249

Непосредственной задачей подготовки докладов является обеспечение Правительства и Министерства финансов Российской Федерации информацией, необходимой для составления доклада Правительства о результатах и целях бюджетной политики, федерального бюджета на очередной финансовый год, исходя из наиболее эффективного использования средств федерального бюджета для достижения планируемых результатов проведения государственной политики, а также сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ.

Подготовка докладов осуществляется субъектами бюджетного планирования (министерствами и ведомствами) с участием подведомственных им главных распорядителей средств федерального бюджета, по которым субъект бюджетного планирования в соответствии с порядком разработки проектов перспективного финансового плана и федерального бюджета на очередной финансовый год формирует бюджетные проектировки

Доклад включает следующие разделы:

1 Цели и задачи деятельности,

2 Расходные обязательства и формирование доходов;

3 Результаты деятельности;

4 Распределение расходов по целям, задачам и программам;

S. Результативность бюджетных расходов.

Проекты докладов представляются в Правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов и Министерство финансов Российской Федерации для использования их данных в работе по формированию проекта бюджета на очередной год

Доработанные и уточненные с учетом принятого федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год доклады представляются в Правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов. Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития Российской Федерации.

Подобные доклады составляются и на региональном и местном уровнях.

Экономическая и финансовая информация, полученная на основе мониторинга и докладов о результатах деятельности субъектов бюджетного планирования, позволит дать оценку экономической и социальной эффективности деятельности министерств, ведомств. Организаций, что, в свою очередь, станет базой дня определения их размера бюджетных средств в плановом периоде

Метод бюджетирования, ориентированного на результат, используется и в процессе исполнения бюджета. Оценка деятельности субъектов бюджетного планирования позволяет корректировать в текущем году выделение им бюджетных ассигнований в случае, если министерства, ведомства, организации не добиваются выполнения задач, поставленных в целевой программе, или индикаторы результативности их деятельности ниже установленного уровня.

8.9.