ГЛАВА 15 Специалисты по финансам в сфере общественных благ
ВЕСЬМА интересно то обстоятельство, что государственные (общественные) финансы, финансирование общественных благ и общих начинаний рассматриваются как профессиональная сфера, значительно отличающаяся от «чистых» финансов.
В подавляющем большинстве случаев на университетском уровне курсы по государственным финансам читаются на экономических факультетах, а не в школах бизнеса. При этом, как правило, профессора первых и вторых мало общаются друг с другом. Представляется необходимым улучшение коммуникаций между финансами и государственными финансами как научными областями. Все большее количество специалистов признают, что эти области являются или по крайней мере должны быть тесно связанными друг с другом: и в первой, и во второй рассматриваются во многом схожие проблемы, а различие определяется необходимостью анализа в государственных финансах особой проблемы «общественных благ». Приходится констатировать, что между финансами и государственными финансами по-прежнему сохраняется прискорбное разделение, оказывающее отрицательные воздействия на их интеллектуальное содержание.Фундаментальная проблема государственных финансов заключается в том, что общественные блага не относятся к тем, которые естественным образом предоставляются посредством системы свободного рынка. Общественным или публичным благом является экономическая деятельность, автоматически приносящая выгоды обществу, включая всех тех, кто решил не платить за нее. К общественным благам относятся дороги и научные знания, так же как чистый воздух и свободные от преступности города. Если кому-то покажется, что воздух недостаточно насыщен кислородом, а улицы остаются опасным местом, он не имеет возможности зайти в магазин и приобрести недостающие ему лично блага. Их предоставление обязано носить публичный характер, должно быть результатом коллективного решения об осуществлении определенных, довольно затратных видов деятельности.
В большинстве случаев ни индивидуальная, ни корпоративная филантропия не позволяют использовать весь диапазон имеющихся возможностей предоставления общественных благ. Таким образом, основным оправданием существования государства является его способность предоставлять общественные блага.В этом процессе производства благ возникает одна проблема. Большинство избирателей не видят и не понимают информацию относительно того, что может быть сделано государством. Если некий кандидат, который стремится занять общественную должность, восхваляет новый план по очистке воздуха или сокращению преступности, он неминуемо столкнется с непониманием большей части граждан. Возможно, они знают, воздух какой степени чистоты устроил бы их или какую сумму они готовы заплатить за это. Но такого рода осведомленность не преобразуется в специфическое знание о том, как избиратели должны голосовать.
Большинству людей не хватает воображения, чтобы представить себе возможные действия властей. Как правило, у них формируется представление об уже предоставляемых общественных благах, поскольку они наблюдают их выгоды в реальной жизни. Но люди, скорее всего, не имеют ни малейшего представления о том, что должно быть на очереди.
Одним из аспектов предоставляемых публике в массовом масштабе услуг по доставке обычной почтовой корреспонденции является то, что они выступают как общественное благо, поскольку считаются частью экономической инфраструктуры (что-то вроде одного из первоначальных вариантов современного Интернета). Несколько столетий назад, когда эта инфраструктура только создавалась, она изменила общее игровое поле и открыла новые направления деловой деятельности, которые в ее отсутствие люди не могли себе представить. Вероятно, без государственной поддержки частный сектор сам по себе не смог бы обеспечить адекватное предоставление почтовых услуг, так как частные рынки не принимают во внимание ценность публичного блага. Кроме того, необходимо учитывать возможность возникновение проблем с монополистическим ценообразованием, которые могли ассоциироваться с естественной монополией, порождаемой системой массовой доставки.
Эффективные и экономичные почтовые службы начали широко предоставлять свои услуги только в XIX в. До их появления большинство людей, видимо, не выказывали особых сожалений по поводу отсутствия соответствующих услуг. Им было прекрасно известно, что в случае необходимости имеется возможность доставки корреспонденции и мелких грузов по высоким ценам с помощью частных курьеров или посредством государственной почты (вновь по высокой цене). Вероятно, они просто не могли вообразить, что у них когда-нибудь возникнет насущная потребность в том, чтобы что-то дешево переслать по почте. Люди не могли знать, что развитие инфраструктуры, используемой для дешевой и эффективной доставки корреспонденции, приведет к возникновению множества самых разнообразных видов деятельности и созданию миллионов рабочих мест. Они не могли знать, что создание национальной почтовой службы с отделениями, расположенными едва ли не в каждом населенном пункте, приведет к изменению экономической «схемы» нации, созданию рабочих мест и возможностей для бизнеса, улучшению использования земли и решению проблем скученности населения.
Понимание важности почты приходило постепенно. В 1837 г. в Лондоне был опубликован весьма убедительный памфлет, принадлежавший перу Роуленда Хилла, в котором обосновывалась необходимость создания в Англии широкой и эффективной почтовой сети «почта за пенни» («любое письмо за пенни»). По мнению автора, английское правительство, пытавшееся максимизировать доходы государства, поддерживало слишком высокие цены на почтовые услуги. Рассматривая издержки доставки отправлений, Р.Хилл приходил к выводу, что почтовые услуги облагаются налогом по ставке не менее 200%. Его поступление происходило за счет важнейшего общественного блага (хотя автор и не использовала этот термин):
Если принять во внимание насколько ускорится, благодаря беспрепятственному обращению писем и множества современных дешевых и превосходных неполитических публикаций, религиозный, моральный и интеллектуальный прогресс, то почтовая служба приобретает новой и важной свойство — она становится мощным двигателем цивилизации; почта способна взять на себя значительную часть той огромной нагрузки, бремя которой несет общегосударственное образование, но ошибочные финансовые решения делают ее ничтожной и неэффективной1.
Едва ли кто способен количественно доказать положение, согласно которому почта является «мощным двигателем цивилизации», даже после внедрения системы «почта за пенни».
Люди просто поверили в это утверждение и по всему миру занялись копированием системы. Однако и в наши дни, то обстоятельство, что широкие почтовые сети изначально начали создаваться благодаря расчетам таких общественных финансистов, как Р. Хилл, кажется чем-то подобным чуду. [143]Вопрос о предоставлении общественных благ представляет собой труднопостигаемую финансовую проблему. Анализируя ее, мы сталкиваемся с ограничениями, во многом аналогичными тем, которые возникают при рассмотрении поставок частных благ. Нам необходимо поощрять объединяющие людей организации, убедить их в том, что они способны эффективно предоставлять общественные блага. Мы должны установить, какие блага относятся к числу общественных, и определить степень их важности для публики. Мы обязаны убедиться в том, что назначенные для их предоставления люди должным образом стимулируются, а на пути коррупции поставлены высокие барьеры. Нам придется признать тот факт, что информация о благах, которые в идеале могут предоставляться как общественные, рассредоточена между большим количество людей и ее необходимо каким-то образом объединить. Исходя из всего вышесказанного, финансовые технологии, применяемые для поставок частных благ, переносятся на предоставление общественных благ.
В истории предоставления общественных благ хорошо просматриваются несколько «верстовых столбов», обозначающих важнейшие этапы, когда этот процесс получал новое ускорение, символизирующих наиболее важные моменты проявления способностей людей к созиданию.
В 1932 г. в самый тяжелый период Великой депрессии президент США Герберт Гувер создал Реконструктивную финансовую корпорацию. Эффективные финансы общественных благ основываются на ключевом положении, в соответствии с которым государство не обладает монополией на выдвижение новых идей в данной сфере посредством использования политического процесса. Не обладают ею и кандидаты на занятие выборных должностей в органах государственной власти. Реконструктивная финансовая корпорация внимательно прислушивалась к идеям, возникавшим в частном секторе, и проявляла большую заинтересованность в консультациях со стороны его представителей. Эта стратегия оказалась весьма действенной: даже в разгар Великой депрессии практически все займы, которые предоставлялись корпорацией частным компаниям, были своевременно оплачены.
Согласно еще одной ключевой идее, вместо того чтобы нанимать на работу в правительство отдельных людей, государство имеет возможность финансировать деятельность создаваемых ими организаций. В этом случае расходы на предоставление общественных благ полностью аналогичны расходам на выпуск частных благ, за исключением того, что их покупателем выступает государство.
В 195° г- по предложению бывшего декана Технической школы Массачусетского технологического института Вэнивара Буша в США был создан Национальный научный фонд. В 1945 г. В. Буш написал небольшую книгу «Наука и ее безграничные перспективы», на основе которой был сделан доклад президенту США Франклину Рузвельту. В. Буш утверждал, что научные исследования — важнейшее общественное благо, предоставление которого осуществляется преимущественно частными покровителями наук и частными университетами. В. Буш предложил несколько четко сформулированных идей о возможном вкладе государства в развитие науки. Денежные гранты должны направляться неподконтрольным федеральному правительству организациям. Более того, государство никогда не должно создавать свои собственные лаборатории и управлять ими. Необходимо, чтобы решения о выделении денежных средств принимались не бюрократами, а не имеющими отношения к государству настоящими учеными, которые на добровольной основе участвовали бы в оценке предложений о проведении тех или иных исследований[144].
Таким образом, Национальный научный фонд функционировал бы не как обычное государственное ведомство, но как инвестор из венчурной фирмы, областью специализации которого была бы наука. Фонд предоставлял бы денежные средства, необходимые для управления рисками и стимулирования, одновременно «раскрывая двери» для воздействий рыночных сил. Модель В. Буша позволила США добиться впечатляющих успехов в науке и была скопирована практически во всех развитых странах мира.
Государственные финансы всегда будут нуждаться в условиях и порядке, подобных описанным выше, чтобы стимулировать общественную созидательную деятельность в пространстве публичных функций, точно так же, как частный сектор поощряет созидательные устремления посредством коммерческих предприятий.
Общественность весьма обеспокоена вопросом о продолжении предоставления общественных благ, а также набирающим силу безразличием и растущей убежденностью в бессилии людей изменить что-либо. В песне «Большое желтое такси» популярной певицы и автора песен Джони Митчел есть знаменитый припев «Они „закатали** райские кущи в асфальт ради автомобильной стоянки». Песня не оставляет нам надежды. Но о чем конкретно в ней говорится, на что жалуется автор? Она видит, что ради строительства «розового отеля, бутика и шального ночного клуба» вырубают множество деревьев. Применяемые фермерами инсектициды убивают не только вредителей, но пчел и птиц. Чтобы найти средства для осуществления проектов, направленных на сохранение флоры и фауны, а также для управления использованием земельных участков, как раз и необходимы финансисты, специализирующиеся на предоставлении общественных благ.
К счастью, в нашей стране осуществляется общественная деятельность, а также имеются государственные ведомства и организации, ответственные за защиту природной среды, финансирующие экологические проекты. Мы можем избавиться от проблем, к которым обращена песня Дж. Митчел, хотя и не так творчески, широко или быстро, как нам того хотелось бы. Мы стоим перед вызовом, который заключается в необходимости создания более эффективных стратегий в сфере государственных финансов.