1. Бюджетно-налоговая система составная часть системообразующих секторов экономике.

Понятие «бюджетно-налоговый федерализм» получило широкое хождение среди российских специалистов в ходе известного исследования, проведенного в 1992 году миссией Мирового Банка. Это исследование, проведенное на огромном фактическом материале (в том числе большого числа зарубежных стран) и с учетом реальной ситуации в российских регионах, во многом определило контуры современной модели наших межбюджетных отношений и показало перспективы их развития.

В последнее время предприняты попытки нормативного закрепления рассматриваемого понятия. Так, в проекте «Бюджетного кодекса», прошедшего первое чтение в Государственной Думе летом 1997 года, указывается: «В основе бюджетной системы Российской Федерации — федеративное устройство государства, которое реализуется через бюджетный федерализм» (ст. 18). Далее дается такое определение, «бюджетный федерализм — отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Рос­сийской Федерации, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных

образований» (ст. 19). Здесь же необходимо отметить, что при обязательности распределения бюджетных и налоговых потоков между государством в целом и территориальными составляющими каждой страны вне зависимости от формы государственного устройства (унитарной, федеративной), федерализм кардинально меняет и законные основания, и компетенции сторон, и механизмы, и процедуры такого распределения по сравнению с таковыми в унитарном государстве.

Отметим также, что современные трудности становления новой системы бюджетно-налоговых отношений в России определяются низкой степенью их фактической, а не декларативной федерализации.

В этой связи бюджетно-налоговый механизм можно понимать и как многоаспектный и сложносоставной механизм установления и регулирования федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно­налоговых связей. Этот механизм одновременно является серьезным гарантом устойчивости государственного устройства страны, неотъемлемым компонентом ее внутренней политики и важнейшим инструментом государственного регулирования территориального развития. Иначе говоря, бюджетно-налоговый механизм выходит за рамки собственно финансовых отношений и не может ни строиться, ни реализовываться только в структуре этих отношений.

Признание бюджетно-налоговый механизм в качестве своеобразного механизма установления и регулирования федеративных отношений определяет включение в этот механизм договорно-согласительных технологий, наличие которых во многом определяет суть самой бюджетно­

налоговой системы и ее принципиальные отличия от унитарных форм управления.

Требования, обеспечивающие результативность бюджетно-налогового механизма. Принципиальные условия результативного использования модели бюджетно-налогового механизма полностью соответствуют условиям результативного государственного регулирования территориального развития; это вполне естественно, поскольку рассматриваемая система является составной частью такого регулирования. В то же время можно выделить и ряд специфических требований, обеспечивающих результативность бюджетно­налоговой системы и исходящих из базовых положений федерализма как такового:

❖ распределение и правовое закрепление между федеральным, суб­федеральным и местным уровнями ответственности за выполнение отдельных социальных и экономических функций (требование обо­снованности распределения расходов),

❖ определение и правовое закрепление источников доходов бюджетов всех уровней с учетом ресурсного потенциала территорий (имущество, недра и Т.Д.), ранее полученных средств государственной поддержки и т.д.

❖ разработка и правовое закрепление обязательности полного терри­ториального разреза федерального бюджета (по доходам и расходам), отражающего как прямые межбюджетные и налоговые потоки, так и территориальное распределение всех классификационных позиций федерального бюджета по всем субъектам федерации {требование территориальной прозрачности бюджетно-налоговых отношении);

❖ определение и правовое закрепление критериев организации меж­бюджетных и налоговых потоков, исходя из территориальной струк­

туры расходов и сводного финансового потенциала территорий {требование обоснованности и многообразия форм селективной под­держки отдельных регионов};

❖ разработка и правовое закрепление процедур оценки и учета бюджетно­налоговых последствий проектов законов и постановлений правительства {требование обеспечения устойчивости бюджетно­налоговой системы};

❖ разработка и правовое закрепление механизмов и процедур, обеспе­чивающих реализацию всех вышеуказанных положений {требование процедурной обеспеченности}.

Региональный аспект федерального бюджета. Финансовой основой целостности федеративного государства служит его федеральный бюджет, иначе называемый бюджетом центрального правительства. Составляя значительную часть государственных финансов любой федерации, этот бюджет играет важнейшую роль в осуществлении государственной социально-экономической политики и в системе макроэкономического регулирования. В этой связи особое значение приобретают стабилизационная и структурно-преобразующая функции бюджета, то есть активное использование бюджетного механизма для стимулирования экономического роста, ускорения научно-технического прогресса, форсирования позитивных структурных сдвигов, развития ключевых отраслей в соответствии с го­сударственными приоритетами и т. п.

Вместе с тем, помимо указанных функций, у государственного бюджета любой страны с федеративным устройством есть еще одно исключительно важное предназначение.

И в этом качестве значение его очень многопланово, и имеет огромное значение в макроэкономическом регулировании.

Однако, к сожалению, этот аспект недостаточно осознается. Чаще всего региональную функцию федерального бюджета, связывают только с бюджетными позициями, которые в соответствии с разделами и подразделами принятой бюджетной классификации содержат названия тех или иных регионов и территорий. Такой подход не дает полного представления о реальных масштабах регионального перераспределения федерального бюджета, о результативности и последствиях этого процесса. Ведь, собственно говоря, вся расходная часть федерального бюджета в той или иной форме оседает на территориях и является источником их финансовой подпитки.

Спектр регионально ориентированных расходов федерального бюджета необычайно широк: от финансовой поддержки отраслей до финансирования социальных программ. Их важная особенность состоит в том, что они по общепринятой классификации расходов бюджета не рассматриваются в качестве открытых затрат на территориальное развитие, а выступают в качестве скрытой формы финансовой поддержки регионов.

Каковы ее размеры, структура и прочие параметры сегодня в России не представляет никто. И причина этого только в одном — в отсутствии действительной и полной информации о региональной структуре федерального бюджета. Понятно, что без такой информации невозможно объективно сравнивать регионы по уровнюсоциальной обеспеченности и потенциалам экономического и социального саморазвития, узнать их реальную потребность в финансовой поддержке со стороны федерального бюджета и т. п. Тем самым расширяются возможности принятия субъективных и необоснованных решений.

Региональные бюджетно-налоговые системы. Бюджетно-налоговая система федеративного государства включает в себя помимо бюджета центрального правительства (федерального бюджета) также и региональные бюджетно-налоговые системы. Их значимость в системе государственных финансов различных стран неодинакова. Это наглядно иллюстрируют данные о доле бюджетов регионов в консолидированных бюджетах ряда государств. Для России эта доля уже превысила 50% совокупного государственного бюджета, в Швейцарии она составляет свыше 60%, а в Канаде — даже около 70%. Вместе с тем есть страны, в которых указанная доля существенно ниже. Например, в Австралии она составляет немногим более 45%, в Германии — около 40%, в Австрии — и того меньше — около 35%.

Региональная бюджетно-налоговая система — это обособленная часть соответствующей государственной системы, связанная с последней генетически и структурно. Она (вне зависимости от меры своей автономности) составляет именно часть целого (пока существует целостность государства), по-своему отражая соотношение централизации и децентрализации, баланс центробежных и центростремительных тенденций. Региональная бюджетно­налоговая система — символ и гарант региональной самостоятельности и ответственности.

Существуют различные модификации региональных бюджетно­налоговых систем, но большинство из них содержит одни и те же элементы: региональные бюджеты, региональные налоги, сборы, льготы, дотации и субвенции, а также финансовые потоки, соединяющие их прямыми и обратными связями с соответствующими системами «центра» и других регионов.

Региональные бюджетно-налоговые системы большинства государств в свою очередь включают в виде обособленных частей бюджетно-налоговые

подсистемы местного уровня; при сложной территориальной организации современных государств (например, если населенный пункт входит в состав района, район — в состав области, и т.д.) между этими системами и подсистемами возникают свои бюджетно-налоговые отношения, во многом аналогичные отношениям типа «центр — регион».

Принципы распределения расходов между бюджетами. Как автор уже отметил, распределение расходной нагрузки между бюджетами разных уровней должно играть исходную роль в построении системы федеративных бюджетных отношений. В свою очередь, структурная иерархия бюджетных расходов должна естественным образом определяться конкретным распределением и закреплением ответственности (функции) между различными уровнями власти.

Опыт многих стран свидетельствует, что закрепление расходных функций и распределение обязанностей по оказанию услуг целесообразно осуществлять в соответствии с «зоной их использования». Так, бюджетно- финансируемые услуги, которыми пользуются в основном местные жители, предпочитают оставлять в ведении местных (районных) властей. Соответствующие услуги, предназначенные для ряда населенных пунктов, например, строительство междугородных шоссе, традиционно обеспечиваются региональными (областными, краевыми) властями, а бюджетно-финансируемые расходы, обеспечивающие интересы государства в целом, например, расходы на оборону, являются сферой деятельности федерального правительства.

Считается аксиомой, что наибольшей эффективности в осуществлении той или иной расходной функции можно добиться, если она будет закреплена за низшим их тех уровней власти, которые могут ее выполнить надлежащим

образом. При этом услуги, предоставляемые на конкретном уровне, должны финансироваться из бюджета этого уровня.

Из этого общего правила возможны исключения. Так, может появиться смысл централизации функций по оказанию бюджетно-финансируемых конкретных услуг, если, например, при их предоставлении возможны «экономия на масштабах», или исключение дублирования, и т.д.

Опыт стран с развитыми рыночными отношениями показывает, что расходы, связанные с социальной стабилизацией (например, пособия по безработице), и расходы, влияющие на распределение доходов населения (например, на социальную защиту), обычно являются функцией центрального правительства. Расходы на те виды услуг, для которых особую важность представляет эффективное вложение ресурсов, лучше всего передать на разные уровни власти в зависимости от возможностей «экономии на масштабах» или от расширения «зоны использования». Общепринято к функциям общегосударственного уровня относить: оборону, почтовую службу и систему связи, дороги общегосударственного значения, гражданскую авиацию. Выполнение этих функций, естественно, финансируется из общегосударственного бюджета. Общегосударственному финансированию подлежат также законодательная система и суды, правоохранительные органы национального уровня, внешняя политика, научно-исследовательские работы, защита окружающей среды. Сюда же относится, например, разработка правил и законов, регулирующих производственно-хозяйственную и коммерческую деятельность.

Вместе с тем необходимо различать функции предоставления услуг и финансирования услуг. Многие услуги могут предоставляться на местном уровне, а финансироваться центром. Например, организация выполнения программ социального обеспечения может быть обеспечена наилучшим

образом местными властями, конкретно знающими свою социальную ситуацию. В то же время функцию финансирования этих программ федеральное правительство, заинтересованное в том, чтобы система социального обеспечения отвечала общегосударственным стандартам, может оставить за собой.

К расходам, которые не всегда однозначно можно отнести только • к федеральному или только к местному уровню, относятся расходы на образование, здравоохранение и социальное обеспечение. C одной стороны, местные школы и больницы явно ориентированы на жителей данной местности. C другой — хорошо образованное и здоровое население приносит непосредственную пользу вгей стране. Соображения справедливости также требуют выравнивания затрат на эти расходы с тем, чтобы по всей стране были обеспечены гарантированные социальные стандарты. Поэтому со­ответствующие функции часто передаются региональным властям или распределяются между ними и федеральным правительством.

Реальная структура распределения расходных функций зависит от огромного числа регионально опосредованных факторов, и потому каждая страна стремится найти собственную модель и выработать свой подход к распределению расходных функций по уровням власти.

Цель государственного регулирования доходов различных бюджетов состоит в таком распределении налогов между территориальными звеньями бюджетной системы федеративного государства, которое гарантировало бы финансирование расходов, законодательно закрепленных за каждым из этих звеньев и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного перераспределения между ними финансовых средств.

Мировая практика знает три принципиальных подхода к решению проблемы разделения собираемых налогов в федеративном государстве:

• закрепление налогов за определенным уровнем власти и разграничение полномочий по взиманию налогов;

• совместное использование базы налогообложения;

• долевое распределение налогов.

Суть первого подхода заключается в том, что каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым в государстве появляется несколько независимых уровней налогов, например, федеральные, субъектов федерации и местные. Предприятия и организации при этом должны платить в каждый бюджет в принципе только предназначенные для этого бюджета виды налогов. Самостоятельно вводимые каждым уровнем власти налоги при таком подходе взимаются только в пределах соответствующей территории и должны поступать в бюджет данного уровня. При этом тот или иной уровень власти получает исключительные права на взимание и использование этих налогов, а также на установление ставок и определение базы налогообложения.

В основе второго подхода лежит соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти, (федеральным, региональным и местным). Это означает, что предприятия и организации обязаны платить один и тот же вид налога одновременно в разные бюджеты по разным ставкам. В результате в бюджеты различнь.х уровней должны одновременно поступать одноименные виды налогов. При этом размеры поступлений определяются контингентами указанных налогов по определенной территории (в границей всей страны, в границах субъекта федерации и т.д ), исходя из ставок налогообложения, введенных соответствующими органами власти. Этот способ состоит по сути дела в том, что региональным и местным органам

власти предоставляется право взимать с налогоплательщика в дополнение к общегосударственным одноименные налоги, размеры которых ограничиваются, как правило, определенным пределом. Такая система региональных «надбавок к налогам», взимаемых с использованием базы общегосударственного налогообложения, отличается простотой и функционирует эффективнее, если применяется согласованное определение базы налогообложения для органов власти всех уровней. Преимуществом данного способа является то, что при сборе таких дополнительных налогов региональные органы власти могут воспользоваться отлаженным административным механизмом федерального правительства.

И наконец, последний подход предполагает использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых но единым ставкам на всей территории страны. В этом случае в бюджет данного уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля той суммы конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории исходя из общей (для всех плательщиков этого налога в государстве) налоговой ставки. К преимуществам данного метода относятся его простота и наличие гарантий в получении определенной части поступлений региональными органами власти. Существует два основных способа передачи региональным бюджетом причитающихся им долей налогов. Один из них заключается в том, что налоги остаются в распоряжении той административной единицы, на территории которой они собраны (принцип «привязки к территории сбора налога»). При втором способе поступления могут направляться в централизованный фонд с последующим нормативно-расчетным распределением, — например, на основе численности населения, степени урбанизации, среднедушевого уровня доходов или иных показателей.

Реальные бюджетные системы государств со сложным территориальным устройством, как правило, строятся путем комбинирования всех трех указанных подходов с тем, чтобы обеспечить устойчивость и надежность этих систем, достичь приемлемого компромисса многочисленных и противоречивых интересов страны в целом и составляющих ее регионов.

Международный опыт свидетельствует, что на региональном уровне и на уровне федерации чаще всего ориентируются на разные источники налогов. Федеральное правительство, как правило, стремится контролировать те налоги, которые в большей степени связаны с макроэкономической политикой стабилизации, распределением ресурсов или доходов. Нижестоящие органы власти, в свою очередь нуждаются в относительно стабильных источниках поступлений, каковыми являются, например, доходы граждан, земля, недвижимость и др.

Перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами. Пере­распределение финансовых ресурсов между органами власти различных уровней является обычным элементом «бюджетного федерализма». Перераспределение по вертикали обычно предназначено для компенсации совокупных дисбалансов между бюджетами органов власти различных уровней, поскольку маловероятно, чтобы доходы, закрепленные за каждым уровнем, могли полностью соответствовать необходимым расходам на этом же уровне- Горизонтальное перераспределение имеет целью уменьшение неравенства между бюджетной обеспеченностью населения регионов, вызванного неравномерным размещением источников поступлений. Третьим видом передач ресурсов между органами власти различных уровней являются целевые переводы, которые применяют федеральные органы, чтобы воздействовать на финансовую политику местных властей и побудить их к направлению средств в приоритетные для властей более высокого уровня

сферы, а также использовать дополнительные средства для повышения качества обслуживания на местном уровне.

Перераспределение ресурсов или иначе фискальное выравнивание является объективной необходимостью. В большинстве государств, где используются механизмы перераспределения, принятие соответствующих решений включает в себя, во-первых, согласованную оценку потребностей в расходах бюджета определенного уровня и доходов, необходимых для финансирования этих потребностей, и, во-вторых, установление процедур запуска и прекращения процесса фискального выравнивания в отношении дан­ного региона или группы регионов.

К основным направлениям реформирования модели бюджетного федерализма в соответствии с его определяющими структурными компонентами могут быть отнесены:

- разграничение прав ведения и расходных полномочий между фе­деральным Центром и субъектами федерации;

- разграничение налоговых полномочий и применяемой схемы сглаживания вертикального дисбаланса в системе бюджетного федерализма;

- создание (или реформирование) модели сглаживания горизонтального финансового дисбаланса, формирование формульной схемы построения выравнивающих платежей;

- подключение программных схем долгосрочного выравнивания уровней социально-экономического развития различных субъектов федерации.

Наиболее остро эти проблемы в настоящее время стоят в Российской Федерации в силу ее размеров, географической протяженности, федеративного характера государственного устройства, исторической и национальной специфики отдельных регионов.Россия представляла и в

значительной мере все еще представляет собой высоко централизованное, но слабо управляемое государственное образование.

Завышенный уровень централизации имеет место практически во всех элементах системы бюджетного федерализма. В налоговой сфере это проявляется, во-первых, в доминировании федеральных налогов в доходах бюджетов всех уровней, начиная с местного и заканчивая федеральным. Во- вторых, по большинству налогов субъектов РФ и Местных налогов и сборов формирование налоговой базы и границы налоговых ставок также регулируются федеральным законодательством.В-третьих, в России активно используется модель распределения налоговых доходов (в частности, модель распределения НДС, акцизов, налога на прибыль и др.), жестко привязывающая бюджеты Центра и субъектов Федерации друг к другу.

В области используемых механизмов сглаживания горизонтального финансового дисбаланса и системы финансового выравнивания до­минирование федерального начала проявляется: в сохранении значительных перераспределительных финансовых потоков, замыкающихся на федеральном бюджете; в построении системы трасфертов, при которой на федеральном уровне производится детальный постатейный учет не только доходов бюджетов субъектов Федерации, но и их расходов; в скрытом перераспределении через систему трансфертов доходов от собственных и фактически закрепленных источников..

Идеальная схема бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных (в первую очередь налоговых) полномочий субъектов федерации полностью адекватен объему расходных полномочий, закрепленному за конкретным уровнем государственной власти. Однако на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями по реализации полномочий всегда существует разрыв. В результате возникает "вертикальный

дисбаланс", или "вертикальный финансовый разрыв", который необходимо покрывать за счет доходных источников, находящихся в распоряжении бюджета более высокого уровня государственной власти.

Параллельно с этим, независимо от масштабов страны и ее территории, всегда имеет место неравномерное распределение доходной базы по различным регионам. Соответственно, может существенно различаться доходный потенциал различных субъектов федерации. По этой причине во всех государствах, как федеративных, так и унитарных, существует горизонтальный финансовый дисбаланс между доходными, в том числе налоговыми, возможностями различных регионов. Но каждая страна со временем находит собственный способ корректировки обоих дисбалансов с большей или меньшей степенью эффективности.

1.2.