Принципы организации и функционирования бюджетноналоговых отношений в России.
Становление и развитие российского бюджетно-налоговой системы является одним из необходимых условий формирования в России эффективной системы управления.
Бюджетно-налоговая и механизм ее реализации должен основываться на следующих принципах: Равноправие субъектов федерации в их налоговых
и бюджетных взаимоотношениях с федеральным центром; Самостоятельность бюджетов разных уровней; Соответствие финансовых ресурсов каждого уровня бюджетной системы закрепленным за ним функциям; Законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между органами власти и управления разных уровней; Основанные на объективных критериях механизмы предоставления регионам финансовой помощи и территориального перераспределения бюджетных ресурсов;
Проведенные автором диссертации исследования показали что проведенная в 1994 году и получившая дальнейшее развитие в 1998-2002 годах реформа межбюджетных отношений позволила перейти к единым формализованным правилам распределения финансовой помощи между субъектами Российской Федерации.
Однако процесс реформирования межбюджетных отношений не затронул других важных сторон бюджетноналоговой системы, а также не дошел до местного уровня. Поэтому, сложившаяся в регионах система межбюджетных отношений не в полной мере соответствует принципам федеративного устройства РФ и требованиям рыночной экономики.В качестве основных недостатков следует выделить:
Нечеткость и нерациональность разграничения полномочий между региональным и местным уровнями власти. Отсутствие четкого разграничения расходных полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также возложение на региональные и местные бюджеты расходов, установленных федеральными законами без установления источников финансирования размывает ответственность за финансирование бюджетных расходов. В результате местные органы власти не столько отвечают за предоставление своему населению бюджетных услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений региональных органов власти.
При этом практически не принимается во внимание зависимость эффективности оказываемых бюджетных услуг от уровня бюджета, из которого производятся расходы, не проводится различие между функциями по установлению стандартов обеспеченности населения бюджетными услугами, функциями по финансированию и непосредственному предоставлению бюджетных услуг, и,соответственно, не обеспечивается оптимальное разграничение этих функций и закрепление их за соответствующими уровнями власти.
Несоответствие доходных источников возложенным на органы местного самоуправления расходам. В настоящее время основная часть доходов региональных и особенно местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и различных видов финансовой помощи. Местные органы власти лишены возможности сколько-нибудь существенно влиять на формирование собственных бюджетных доходов или заранее рассчитывать их объем. В то же время, в большинстве регионов значительная часть расходов консолидированного бюджета возложена на местный уровень. Так как поступления от местных налоговых и неналоговых доходов составляют лишь незначительную часть расходов местных бюджетов, возникающий разрыв приходится покрывать за счет дифференцированных нормативов отчислений регулирующих налогов и безвозмездных перечислений из региональных бюджетов. В результате местные органы власти не имеют возможности прогнозировать свои бюджетные доходы и практически не несут ответственности за формирование и исполнение бюджета, а в конечном итоге - и за качество предоставляемых населению бюджетных услуг.
Неэффективный механизм распределения финансовой помощи.Наиболее распространенный в настоящее время подход к распределению финансовой помощи между местными бюджетами Заключается в покрытии разницы между оценкой бюджетных доходов и оценкой бюджетных потребностей муниципальных образований на планируемый год из средств регионального бюджета. В качестве оценки используются цифры, базирующиеся на фактическом исполнении бюджета за предыдущий год, или нормативы расходов, рассчитанные прямым счетом, без учета доходных возможностей
бюджетов.
Размер этой разницы согласовывается с каждым муниципальным образованием в процессе подготовки бюджета на очередной год. Подобная практика способствует снижению заинтересованности в мобилизации доходов в местные бюджеты, приводит к концентрации доходов во внебюджетных фондах или установлению неофициальных отношений с налогоплательщиками, стимулирует завышение бюджетных расходов через поддержание громоздкой бюджетной инфраструктуры, увеличение штатов бюджетных учреждений и использование неэффективных технологий предоставления бюджетных услуг, накоплению задолженности перед бюджетополучателями и кредиторами.Принципы организации межбюджетных и налоговых отношений в субъектах Российской Федерации.
Самостоятельность местных бюджетов. Принцип самостоятельности бюджетов всех уровней закреплен в ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Самостоятельность местных бюджетов обеспечивается наличием предсказуемых источников доходов, возможностью получать доходы, соответствующие расходам бюджета, правом определять направления и формы их расходования, правом привлекать заемные средства в пределах, установленных федеральным и региональным законодательством, а также ответственностью местных органов власти за принятие и исполнение решений перед избирателями.
Равенство бюджетных прав муниципальных образований
В соответствии с ч. 3 п. 2 ст. 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные отношения основываются на принципе равенства бюджетных прав муниципальных образований. Все органы местного г
самоуправления обладают одинаковыми правами в отношении введения местных налогов, получения финансовой помощи из бюджета субъекта
Российской Федерации (как в форме отчислений от регулирующих налогов, так и в форме прямых трансфертов), привлечения заемных средств, распоряжения муниципальной собственностью, определения объемов и направления бюджетных расходов. Соответствующие права сформулированы в федеральном законодательстве и не могут ограничиваться актами субъекта Российской Федерации.
Равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетом субъекта Российской Федерации. В соответствии с ч. 5 п. 2 ст. 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные отношения основываются на принципе равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации. Субъекты Федерации используют единую методику определения потребности местных бюджетов в получении финансовой помощи из вышестоящего бюджета по отношению ко всем муниципальным образованиям. Передача полномочий по межбюджетному регулированию территориальным подразделениям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органам местного самоуправления не допускается.
Оптимальное и четкое разграничение расходных полномочий между бюджетами субъекта Российской Федерации и муниципальных образований Разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами в соответствии с ч. 7 ст. 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации находится в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Для обеспечения четкого и оптимального разграничения полномочий между региональными и местными уровнями власти рекомендуется придерживаться следующих принципов;
1. предоставление бюджетных услуг закрепляется за тем уровнем власти, территория которого охватывает всех потребителей данных услуг (принцип территориального соответствия).
2. предоставление бюджетных услуг закрепляется за тем уровнем власти, который может обеспечить эффективное производство этих услуг (принцип экономии от масштаба).
3. если предыдущие два принципа выполняются для обоих уровней власти (регионального и местного), предоставление бюджетных услуг закрепляется за местным уровнем власти как максимально приближенным к потребителям бюджетных услуг (принцип субсидиарности).
В отношении каждого вида бюджетных услуг, предоставляемых на региональном и местном уровнях, региональное законодательство должно четко устанавливать:
1. какой уровень власти осуществляет нормативно-правовое регулирование и определяет стандарты предоставления тех или иных бюджетных услуг,
2. какой уровень власти осуществляет финансирование тех или иных бюджетных услуг,
3. какой уровень власти организует предоставление населению тех или иных бюджетных услуг.
По мнению автора не следует разделять полномочия по финансированию текущих и капитальных расходов между бюджетами разных уровней. Разграничение полномочий должно производиться в отношении расходных функций или категорий бюджетных услуг, а не отдельных статей расходов или бюджетных учреждений (разграничение бюджетных учреждений относится к предмету разграничения государственной и муниципальной собственности).
Разграничение доходных источников между региональным и местным уровнем в соответствии с характером налоговой базы
По мнению специалистов за региональным и местными бюджетами следует закрепить по единым нормативам на постоянной основе доходные источники, позволяющие финансировать как можно большую часть возложенных на данные органы власти полномочий.
За местными бюджетами целесообразно закрепить:
1. налоги, база которых равномерно размещена по территории региона;
2. налоги с наименее мобильной базой;
3. налоги, непосредственно связанные с уровнем благосостояния налогоплательщиков, зарегистрированных (проживающих) на данной территории.
За бюджетами субъектов Российской Федерации целесообразно закрепить:
1. налоги, база которых неравномерно распределена по территории региона;
2. косвенные налоги, оплачиваемые населением других территорий;
3. прогрессивная составляющая налогов;
4. налоги, поступления от которых зависят от места регистрации налогоплательщика, а не его фактической деятельности.
Объективное, прозрачное и эффективное распределение финансовых средств между местными бюджетами
Разграничение расходных полномочий и доходных источников между региональным и местным уровнем на постоянной основе в соответствии с перечисленными выше принципами позволяет приблизиться к решению проблемы вертикальной несбалансированности бюджетной системы в регионе и сократить масштабы необходимого межбюджетного регулирования.
Горизонтальное распределение средств, передаваемых из регионального бюджета, между местными бюджетами должно преодолеть такие отрицательные черты действующей системы, как:
- субъективизм в распределении финансовой помощи;
- унитарный подход к формированию бюджетов на региональном уровне;
- нежесткость бюджетных ограничений;
- отсутствие заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении доходов и рационализации расходов.
1.3.