Механизм регулирования экономических отношений в условиях бюджетного федерализмаи его реформирование на современном этапе.

Серьезные изменения в сфере экономической, финансовой и бюджетной политики, начавшиеся в 1998 году, не оставили в стороне отношения между бюджетами различных уровней. Несмотря на проведенные в 1994 году преобразования, процесс политического торга и борьба федеральной власти за поддержку со стороны региональных элит привели к тому, что федеральный бюджет расходовал огромные средства, как в виде прямых расходов, так и в виде недополученных доходов, на финансирование бюджетов субъектов Федерации.

Ситуация, когда федеральные органы власти вынуждены прибегать к экстренному дополнительному финансированию региональных расходных

31 потребностей привела к осознанию федеральными властями необходимости создания нового, формализованного и прозрачного, порядка распределения федеральных трансфертов, которые, как предполагалось, должны были стать единственным каналом предоставления нецелевой федеральной финансовой помощи регионам.

Первые шаги в направлении реформирования системы предоставления финансовой помощи регионам были сделаны еще в процессе подготовки проекта федерального бюджета на 1998 год. В проекте методики распределения ФФПР, представленном в Государственную Думу в составе законопроекта, предлагалось сократить размер Фонда с 15% до 13% налоговых доходов, отказаться от существовавшего ранее деления субъектов Федерации на "регионы, нуждающиеся в финансовой поддержке", и "регионы, нуждающиеся в дополнительной финансовой поддержке", направить часть средств Фонда в размере 3% налоговых доходов целевым образом на финансовую помощь территориальным фондам обязательного медицинского страхования.

Тем не менее, представленный проект методики распределения ФФПР был фактически отвергнут при его обсуждении. Согласно существующей практике, Государственная Дума имеет право изменять значения долей, полученных Министерством финансов в результате расчетов по используемой методике. В итоге сложилась ситуация, когда конечные доли регионов в ФФПР, зафиксированные в Законе_:"О федеральном бюджете на 1998 год", сильно отличаются от значений, представленных Минфином в проекте закона. Анализ показывает, что утвержденные в конечном итоге Федеральным Собранием доли регионов в ФФПР в 1998 году гораздо ближе по своим значениям к фактической структуре распределения ФФПР в 1997 году, нежели к данным, полученным с помощью расчетов по методике Министерства

финансов¹. Такое положение практически повторило ситуацию предыдущего года, когда утвержденные законом о бюджете трансферты регионам в большей степени определялись в результате согласований, чем расчетов Министерства финансов.

После вступления в силу закона о федеральном бюджете в принятом Государственной Думой виде в Министерстве финансов была активизирована работа по подготовке полномасштабной реформы межбюджетных отношений, которая стала одним из важных направлений деятельности Правительства Е. Примакова. Результатом этого явилось, во-первых, создание трехсторонней рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений с участием представителей Правительства, Администрации Президента РФ и Федерального Собрания, а во-вторых, подписание Президентом указа по вопросам взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации.

C помощью такого давления на региональные органы власти федеральное правительство сделало первую попытку осуществить преобразования в бюджетной сфере, направленные на сокращение бюджетных расходов.Министерство финансов продолжало следовать положениям рассматриваемого документа на протяжении всего 1998 года — объем выдаваемых из федерального бюджета ссуд удерживался на низком уровне, а объем погашений, напротив, превышал значения предыдущих лег, составив по итогам года 0,2%, что на 866 млн.

См. "Российская акопомика в 1998 году: тенденции и перспективы". 1DI Il Il I. Москва. 1 999.

Так, в части определения расходных полномочий бюджетов разных уровней, Концепция перечисляет основные виды расходов, подлежащих в соответствии с Конституцией финансированию из бюджетов разных уровней, а также расходы, подлежащие совместному финансированию. В области распределения доходных источников в Концепции приводится закрытый перечень федеральных, региональных и местных налогов, который должен быть закреплен в нормативных актах, а также перечень федеральных налогов, которые подлежат распределению между бюджетами различных уровней. При этом говорится, что распределение доходов от регулирующих налогов между федеральным и региональными бюджетами должно производится на основе нормативов, утвержденных на срок не менее 3 лет, а между региональными и муниципальными бюджетами — на основе минимальных нормативов, закрепленных не менее чем на тот же срок.

Одним из наиболее важных разделов Концепции реформирования межбюджетных отношений является ее часть, посвященная методике формирования и распределения Федерального фонда финансовой поддержки регионов¹. В документе утверждается, что в перспекгиве финансовая помощь из ФФПР должна будет определяться на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, общий объем средств ФФПР будет определяться по утвержденному федеральным законодательством на срок не менее 3 лет нормативу отчислений от налоговых поступлений в федеральный бюджет, а часть средств ФФПР может выделяться для дополнительной поддержки высокодотационных регионов на основе единой методики.

Для инвестиционной поддержки регионов предлагается создать федеральный Фонд регионального развития, в котором были бы аккумулированы средства государственных капитальных вложений, осуществляемых в настоящее время в рамках федеральных и региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и т.д.

В целях стимулирования экономических реформ в регионах и активизации процессов финансового оздоровления региональных бюджетов Концепция предлагает создать федеральный Фонд развития региональных финансов, средства которого предполагается выделять на возвратной основе бездотационным и низкодотационным регионам, а также регионам, создающим благоприятные предпосылки и условия для экономического развития, имея в виду скорейшее достижение ими финансовой самостоятельности и повышение кредитоспособности.

Следует отметить, что представленное Правительством в Федеральное собрание распределение ФФПР было одобрено Государственной Думой без обычных в предыдущие годы масштабных корректировок, что в значительной степени можно объяснить участием в процессе разработки методики представителей Государственной Думы, Совета Федерации и региональных властей. Впервые в законе о федеральном бюджете было закреплено право Минфина выделять трансферты из ФФПР только тем регионам, которые в полной мере выполняют требования бюджетного и налогового законодательства РФ без каких-либо исключений, дополнений или особых

условий, создавая таким образом законодательную базу для усиления влияния федерального правительства на ход экономических процессов в регионах.

Такая стратегия поведения федеральных властей отразилась и на количественных показателях взаимоотношений федерального центра с регионами. Начиная с 1998 года федеральные бюджетные ссуды в целом нельзя рассматривать как канал предоставления финансовой помощи - по итогам как 1998, так и 1999 года складывается отрицательное сальдо по этому виду операций, т.е. в течение года сумма погашенных ссуд превышает объем выданных ссуд. В 1996 и 1997 годах доля непогашенных федеральных бюджетных ссуд в общем объеме средств федерального бюджета, переданных бюджетам субъектов Федерации, составляла 10% и 25% соответственно. В 1999 году Министерство финансов прекратило практику выдачи трансфертов из ФФПР в счет зачета федеральной доли налога на добавленную стоимость. Ранее суммы, передаваемые подобным путем, составляли до 17% всей федеральной финансовой помощи (включая непогашенные бюджетные ссуды), что создавало ситуацию неопределенности между федеральными и региональными властями по поводу сумм НДС, зачитываемых в счет трансферта.

Однако перечисленные позитивные изменения в области межбюджетных отношений в России не привели к решению всех накопившихся в этой области проблем. Методика распределения федеральных трансфертов, основные процедуры и условия предоставления федеральной финансовой помощи регионам нуждались в значительном совершенствовании. Так, была очевидна необходимость более полного учета показателей налогового потенциала и расходных потребностей регионов, распределения ФФПР с учетом стимулирования усилий региональных властей по сбору налогов и реструктурированию бюджетных расходов, дальнейшей

формализации процесса распределения федеральной финансовой помощи и устранения субъективизма при определении как исходных данных, так и итоговых сумм финансовой помощи.

Коэффициенты межрегиональной дифференциации среднероссийских расходов (рассчитываемых в виде доли ВВП на душу населения) характеризовали объективные факторы удорожания стоимости государственных услуг, такие как уровень заработной платы и цен на товары и услуги в регионе, климатические условия, транспортная доступность. При этом коэффициенты рассчитывались на основе общедоступных статистических данных, расчет которых не входит в компетенцию Министерства финансов (и, следовательно, не может быть "согласован” с региональными властями) - доля населения, получающего "северные" надбавки к заработной плате, прожиточный минимум, наличие прямого выхода на авто- и железнодорожную сеть, доля населения, проживающего в местностях с ограниченным сроком завоза товаров и т.д.

Главным положительным результатом принятия методики оценки нормативных расходов является то, что она в итоге была одобрена трехсторонней рабочей группой по совершенствованию межбюджетных отношений, а индексы бюджетных расходов, с учетом которых было осуществлено распределение ФФПР, закрепленное в законе о федеральном бюджете на 2000 год, были получены именно на ее основе. Впервые за время существования бюджетной системы независимого российского государства была реализована попытка формализации процесса определения нормативных расходов региональных бюджетов. При этом намного повысилась прозрачность процесса расчета региональных бюджетных нормативов, региональные власти лишились возможности оказывать влияние на величину нормативных расходов путем индивидуальных согласований финансовых

показателей, как это было ранее, а федеральный центр получил возможность определять приоритеты в области расходной политики субъектов Федерации, задействовав, таким образом, еще один инструмент проведения региональной бюджетной политики на федеральном уровне.

Необходимость разработки объективной методики оценки налогового потенциала была обозначена еще в Концепции реформирования межбюджетных отношений, однако при расчете трансфертов на 1999 год не существовало одобренного механизма расчета налоговых ресурсов регионов, и распределение ФФПР происходило на основании скорректированных отчетных данных базового года.

Новая методика оценки налогового потенциала территорий, использовавшаяся при распределении Фонда финансовой поддержки регионов на 2000 год, основывается на показателе средней налоговой нагрузки на валовую добавленную стоимость, произведенную в основных отраслях экономики в базовом периоде. Другими словами, среднероссийский показатель налоговой нагрузки, рассчитываемый как отношение фактических налоговых обязательств отрасли к валовой добавленной стоимости этой отрасли, произведенной в базовом периоде, применяется при определении налогового потенциала региона, исходя из предполагаемого объема валовой добавленной стоимости данной отрасли в этом регионе в планируемом периоде. Расчет производится по следующим отраслям: промышленность, строительство, сельское хозяйство, рыночные услуги.

Механизм действия одобренной методики распределения средств ФФПР на 2000 год представлен ниже (на рисунках), где в качестве условного примера даны значения скорректированных на индекс бюджетных расходов (приведенных) налоговых доходов регионов до и после распределения

трансфертов из Фонда, проранжированные по величине. На Рисунке 1 показан принцип расчета трансфертов, использовавшийся в 1999 году.

Рисунок 1. Принцип расчета трансфертов.

/Принцип выравнивания, использовавшийся в методике распределения средств ФФПР на 1999 год (условный пример)/

Из Рисунка видно, что трансферты получают субъекты Федерации, приведенные валовые налоговые ресурсы которых ниже некоторого уровня выравнивания, который, в свою очередь, определяется объемом ФФПР. При этом, если приведенные доходы региона становятся выше (регион сдвигается вправо по кривой приведенных ВНР до выравнивания), то уровень выравнивания практически не изменится, а сумма трансферта этому региону уменьшится на величину роста ВНР.

На Рисунке 2 приведен иной принцип выравнивания, при котором Фонд финансовой помощи распределяется пропорционально отклонению приведенных ВНР от среднего уровня.

Субъекты Федерации

Рисунок 2. Принцип выравнивания пропорционально отклонению приведенных ВНР от среднего значения, использовавшийся при распределения 80% ФФПР на 2000 год (условный пример).

Из Рисунка видно, что в этом случае количество получателей трансферта не зависит от объема ФФПР, а при увеличении ВНР сумма трансферта уменьшается пропорционально сумме роста. Недостатком данного метода является возможное "распыление" Фонда между большим числом получателей финансовой помощи.

Рисунок 3.Принцип Комбинированного выравнивания, использовавшийся в методике распределения средств ФФПР на 2000 год (условный пример)

На Рисунке 3 проиллюстрирован комбинированный принцип распределения ФФПР, который был реализован при расчете трансфертов на 2000 год. Как видно, число получателей трансфертов из ФФПР, в случае применения этого принципа, не зависит от объема Фонда, финансовая помощь распределяется пропорционально, но при этом региону гарантируется некий минимальный уровень бюджетной обеспеченности, т.е. налогового потенциала, скорректированного на интенсивность потребности в бюджетных расходах.

Как уже упоминалось выше, одной из проблем, стоящих перед системой федеральной финансовой помощи субъектам Федерации, являлось существование многочисленных каналов предоставления такой помощи. В частности, целевым образом в регионы выделялись суммы в рамках федеральной поддержки северного завоза, которые рассчитывались и перечислялись Правительством РФ в течение финансового года без утвержденной методики. Между тем, проблема осуществления северного завоза - это проблема необеспеченных повышенных расходных потребностей

бюджетов соответствующих регионов, и вынесение финансовой помощи на эти цели за рамки ФФПР представляется нецелесообразным.

При подготовке проекта закона о федеральном бюджете на 1999 год была сделана попытка включить средства на финансирование северного завоза в состав трансфертов ФФПР (объем средств на эти цели предлагалось определять пропорционально фактически перечисленным суммам в предыдущем году), однако это положение в итоге не было одобрено Государственной Думой. Методика распределения средств ФФПР на 2000 год была построена таким образом, что индекс бюджетных расходов (расходные потребности) учитывает фактор "северности" и "удаленности" региона, что позволяет увеличить трансферт субъектам Федерации, нуждающимся в финансовой поддержке северного завоза. Таким образом, в состав трансферта в 2000 году отдельной строкой входит сумма на поддержку северного завоза и жизнеобеспечения районов Крайнего Севера.

Кроме того, с согласия членов трехсторонней рабочей группы, методикой распределения средств ФФПР было предусмотрено, что трансферты всем регионам сокращаются на 2%, а высвободившаяся величина (353,7 млн. руб.) направляется на финансовую помощь в виде субвенции Республике Дагестан. Размер трансферта Чеченской республике, которая по объективным причинам не могла приниматься в расчет при распределении ФФПР по общей методике, определялся прямым счетом на основе финансовой помощи предыдущих лет. Данные факторы являются наглядным отражением стремления органов государственной власти к упорядочению процесса распределения федеральных финансовых ресурсов и максимальной прозрачности этого процесса.

Результатом введения новой методики распределения средств ФФПР стало сокращение числа субъектов Федерации, имеющих право на трансферт.

Если закон о федеральном бюджете на 1999 год предусматривал, что в указанном году средства из Фонда финансовой поддержки регионов не выделяются 13 регионам, то в бюджете на 2000 год количество подобных субъектов Федерации возросло до 18.

Таким образом необходимо отметить, что в 1998-1999 годах был сделан большой шаг вперед в процессе совершенствования межбюджетных отношений. Кроме перечисленных выше достоинств методики распределения средств ФФПР с экономической точки зрения, следует отметить, что Правительству удалось найти эффективную форму взаимодействия с представителями законодательной власти и органов власти регионов. В течение последнего времени механизм согласования решений по поводу распределения финансовой помощи в трехсторонней рабочей группе оправдывает себя: после одобрения предложений Правительства в рабочей группе утверждение законопроекта о федеральном бюджете в Федеральном Собрании проходит с меньшими усилиями (а также с меньшим количеством изменений), чем это было ранее.

Постепенный переход к расчету исходных данных для распределения ФФПР на основе социально-экономических и финансовых показателей (валовой региональный продукт,* численность населения и основных потребителей бюджетных услуг, недоимка по налогам и сборам и т.д.), ответственность за расчет которых несут соответствующие министерства и ведомства. Из компетенции Министерства финансов, таким образом, постепенно выходят функции подготовки исходных данных, что является дополнительным фактором, противодействующим влиянию регионов на индивидуальные показатели.

Следует обратить внимание, что правительство в 2000 году значительно ужесточило финансовые взаимоотношения федерального центра и регионов.

Так, закон предписывал Правительству РФ перевести в 2000 году на казначейскую систему исполнения бюджетов такие субъекты Федерации, как Республики Алтай, Дагестан и Тыва, Кемеровская область, Коми-Пермяцкий и Эвенкийский автономные округа, а также регионы, систематически не обеспечивающие своевременную выплату заработной платы работникам бюджетных организаций. По мере технической готовности Министерства финансов, говорится в документе, необходимо осуществлять перевод на казначейскую систему кассовое исполнение бюджетов прочих регионов.

Среди прочих положений закона о федеральном бюджете 2000 года следует отметить ужесточение порядка осуществления взаимных расчетов между федеральным и региональными бюджетами, а также порядка возврата бюджетных ссуд¹. Начиная с 2000 года, зачет встречных требований между федеральным и региональным бюджетами может осуществляться через территориальные органы федерального казначейства. В случае нарушения сроков возврата или нецелевого использования предоставляемых субъектам Федерации средств федерального бюджета на возвратной и безвозвратной основе Правительство РФ имеет право приостанавливать перечисление любой финансовой помощи регионам, а также взыскивать указанные средства за счет средств, передаваемых регионам в рамках финансовой помощи и взаимных расчетов.

Важным положением закона /является отказ от финансирования из федерального бюджета законодательных и нормативных актов, не обеспеченных источниками финансирования, а также рекомендация региональным и местным органам власти применять аналогичный принцип при формировании собственных бюджетов².

Вступивший в действие с 1 января 2000 года, Бюджетный Кодекс РФ, содержащий среди прочего ряд Основные меры, принятые в области совершенствования межбюджетных отношений и региональных финансов в 2000 году (большая часть, из которых начинает действовать с 1 января 2001 года), можно разбить на три блока:

В первый блок целесообразно включить:

• изменения в области налоговой политики и распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы

• решение о переходе на полное зачисление налога на добавленную стоимость в доходы федерального бюджета и передаче 99% поступлений налога на доходы физических лиц в бюджеты субъектов Федерации (вместе с введением плоской ставки данного налога в размере 13%)

• отмену налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы и его замену муниципальным налогом на прибыль предприятий и организаций со ставкой до 5%, переход к уплате 50% акцизов на алкогольную продукцию на стадии ее оптовой реализации

• принятие решения Конституционного Суда в 2001 о признании неконституционными некоторых положений законодательства о налоге с продаж.

Второй блок аккумулирует основные изменения в финансовой помощи регионов:

• Изменение бюджетного законодательства и норм, регламентирующих федеральную финансовую поддержку регионов. Закон о федеральном бюджете на 2001 год, одобренный в конце 2000 года, предусматривает

• создание дополнительного вида федеральной финансовой помощи

⅜

региональным бюджетам - целевых трансфертов из Фонда компенсаций.

Указанный фонд был создан в федеральном бюджете за счет средств, полученных от централизации поступлений налога на добавленную стоимость, а суммы финансовой помощи из данного фонда распределяются между всеми субъектами Федерации и направляются целевым образом на финансирование расходов на финансирование реализации федеральных законов «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». При подготовке закона о федеральном бюджете на 2001 год продолжилось совершенствование методики оценки налогового потенциала и расходных потребностей субъектов Федерации, используемых при расчете сумм трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов.

Третий блок харрактеризует отношения федерального бюджета и субъектов Федерации. Помимо изменений в области налогового и бюджетного законодательства, в 2000 году был принят ряд решений в других областях, которые могут оказать существенное влияние на состояние дел в бюджетной сфере. Среди таких решений следует прежде всего отменить принятие поправок в законодательство, позволяющих федеральному центр отстранять от должности руководителей органов исполнительной власти субъектов Федерации, допустивших нарушения федерального законодательства на своей территории, а также ужесточение политики в отношении особого бюджетного статуса таких субъектов Федерации, как республики Башкортостан и Татарстан.

Классификация налогов в российской бюджетно-налоговой системе

Распределение налоговых доходов между бюджетами ра зличного уровня

Распределение расходных полномочий между бюджетами ра зли ч ного уроння

Расходы, финансируемые совместно из федерального бюджета, бюджетов субъектов

Федерации и местных бюджетов.

• государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной гетик$1 строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного спортасвязи и дорожного хозяйства, метрополитенов;

• обеспечение правоохранительной деятельности;

• обеспечение противопожарной безопасности.

• научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, псчивающищаучно-тсхничсский прогресс;

• обеспечение социальной защиты населения;

• обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных рсовобсспсчение гидрометеорологической деятельности;

• обеспечение предупреждения и ликвидации последствий! чрезвычайных ситуаций и ийнытбедствий межрегионального масштаба;

• развитие рыночной инфраструктуры;

• обеспечение развития федеративных и национальных отношений;

• обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в ветствигс законодательством Российской Федерации;

• обеспечение деятельности средств массовой информации;

• финансовая помощь другим бюджетам;

• прочие расходы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации, субъектов сийскойФедерации и муниципальных образований.