Механизмы и методы бюджетного регулирования

Итак, мы рассмотрели сущностное содержание экономической роли бюджетного регулирования. Для того, чтобы это содержание могло быть реализовано в процессе экономической жизни страны используется определенный набор экономических регуляторов.

Механизм бюджетного регулирования

Это набор экономических методов, приемов, нормативов и правовых норм, действие которых нацелено на реализацию принципов бюджетного устройства страны и обеспечение их взаимосвязи и взаимодействия.

Реализация принципов бюджетного устройства страны достигается путем закрепления определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства (направления этих потоков, пропорций их распределения по уровням бюджетной системы, целевого назначения и т. д.) и организации экономических отношений, возникающих по этому поводу, что и составляет основу механизма бюджетного регулирования.

Через этот механизм осуществляется выполнение региональными органами власти и органами местного самоуправления своих представительных и исполнительских полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

Воздействуя на процессы формирования бюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов государство корректирует установленные бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения и таким образом обеспечивает управление бюджетным устройством страны.

Сказанное означает, что набор методов бюджетного регулирования не может быть произвольным: совокупность этих методов должна представлять собой стройную систему, ориентированную на поиск компромисса интересов всех участников бюджетного процесса в направлении решения главной задачи — роста экономического развития общества и благосостояния его граждан.

Система экономических регуляторов должна быть неотъемлемо и жестко вписана в систему принципов построения самой бюджетной системы.

Методы бюджетного регулирования

Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах, взаимодействие и взаимообусловленность которых формирует определенную модель бюджетного устройства страны и обеспечивает ее динамическое равновесие на всех стадиях бюджетного процесса. Принципы представляют собой целевые установки, определяющие вектор развития определенных отношений, но реализуется целевая направленность этих принципов посредством использования определенных экономических рычагов — методов бюджетного регулирования. Рассмотрим более подробно, каким образом воздействуют некоторые методы бюджетного регулирования на организацию бюджетного устройства страны.

Например, принцип единства бюджетной системы Российской Федерации обеспечивается управлением государственным бюджетом и реализуется через единую социально-экономическую (включая бюджетную и налоговую) политику государства.

Это предполагает организацию взаимодействия бюджетов всех уровней, которое обеспечивается с помощью следующих методов бюджетного регулирования:

- определение в законодательном порядке методических основ построения бюджетов всех уровней на базе единой правовой формы и использования единой бюджетной классификации;

- установление единых форм бюджетной документации и правил ведения бухгалтерского учета бюджетных средств;

- определение единых условий и правил организации бюджетного процесса, гарантирующих общий для всех порядок применения санкций за нарушение бюджетного законодательства, финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Единство бюджетной системы Российской Федерации не предполагает слияния или поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими бюджетами. Напротив, каждое бюджетное звено функционирует самостоятельно.

К основным требованиям, предъявляемым к построению бюджетов любого уровня, относят:

- единство правовой базы;

- полноту учета бюджетных доходов;

- сбалансированность бюджета;

- эффективность и экономность бюджета.

Единство правовой базы бюджетов всех уровней предполагает, что бюджет любого уровня составляется на один финансовый год и утверждается в форме закона или муниципального правового акта (для органов местного самоуправления). Годовой бюджет любого уровня должен составляться в соответствии с показателями среднесрочного бюджетного планирования, скорректированными с учетом прогноза социально-экономического развития и концепции бюджетной политики на очередной финансовый год.

Полнота учета бюджетных доходов означает, что все налоговые и неналоговые доходы и другие обязательные поступления, установленные действующим законодательством, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в обязательном порядке. Несоблюдение обязательности зачисления доходов и иных поступлений в бюджеты (в том числе в бюджеты государственных целевых фондов) является бюджетным правонарушением и влечет применение мер ответственности.

Сбалансированность бюджета предполагает, что объем предусмотренных по бюджету расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и источников покрытия его дефицита, определяемых в соответствии с действующим налоговым и бюджетным законодательством. Принятие несбалансированного, но не бездефицитного, бюджета в рамках этого принципа запрещается. При этом при составлении, утверждении и исполнении бюджета все участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета и внешних заимствований.

Эффективность и экономность использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджета уполномоченные на то органы, прямые бюджетополучатели исходят из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Причем наименьший объем средств должен достигаться за счет повышения эффективности и строго целевого характера расходов, а не за счет урезания расходов бюджета по направлениям, не предполагающим немедленной экономической отдачи.

Одновременно для региональных и местных властей необходимо формировать и поддерживать экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение товаров, рабочей силы, инвестиций, доступ к рынкам капиталов) и политическую (демократические институты и гражданское общество) конкурентную среду, а также жесткие бюджетные ограничения, ставящие региональные и местные власти в зависимость не от трансфертов из вышестоящего бюджета, а от результатов собственной экономической политики.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

- право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

- недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов, а также недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Обеспечивается это право наличием собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также законодательным закреплением регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и налоговым законодательством Российской Федерации.

Методы бюджетного регулирования, которые используются для реализации данного принципа, — это четкое и стабильное разграничение доходных и расходных бюджетных полномочий между властями разных уровней в соответствии с определенными критериями.

При осуществлении бюджетной политики в России как федеративном государстве необходимо одновременно решать две ключевые задачи: с одной стороны, обеспечивать динамичное развитие экономики на основе единых для всего экономического пространства страны принципов бюджетного устройства; с другой — учитывать региональные особенности и соблюдать сбалансированное разделение бюджетных полномочий и ответственности между уровнями власти, выполняющими свои четко определенные функции.

Федеральное правительство может и должно заниматься выравниванием бюджетной обеспеченности регионов, но в конечном счете ответственность за балансирование региональных бюджетов, обеспечение нормального уровня потребления государственных услуг ложится на органы государственной власти субъектов федерации. И для них проблема самодостаточности экономического потенциала региона становится главной. Поэтому приоритетной целью бюджетного регулирования логически должно стать выравнивание способностей регионов к самообеспечению и саморазвитию на базе активного использования потенциалов всех форм собственности.

Естественно, что случаев полного соответствия налогового потенциала и других бюджетных доходов потребностям региональных и местных органов власти практически не встречается, поэтому недостаток средств, как правило, приходится компенсировать за счет финансовых ресурсов вышестоящих бюджетов путем оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы.

Система методов бюджетного регулирования, обеспечивающих реализацию принципов бюджетного устройства в рамках правового поля бюджетного регулирования, — это статический срез модели бюджетного регулирования. Но необходимо иметь в виду, что бюджетное регулирование одновременно является инструментом, обеспечивающим управление и динамикой бюджетного процесса. И здесь задействованы специальные экономические регуляторы, позволяющие управлять движением финансовых потоков.

2.3.