Методы бюджетного регулирования и способы распределения доходов между бюджетами

Методы распределения доходов между бюджетами менялись в ходе развития бюджетной системы России.

Модели распределения доходов Для бюджетной системы дореволю­ционной России типичной была модель распределения доходов ме­жду бюджетами, которую можно назвать горизонтальной.

Р = Д,

іде Р— размер доходов;

Д — размер собственных доходов.

Размер бюджетных доходов предопределял размер расходов.

Такая система распределения доходов действовала во многих странах вплоть до середины XX в. С одной стороны, эта система обеспечивала в значительной мере финансовую независимость тер­риториальных органов власти всех уровней, так как территориаль­ные бюджеты формировались за счет собственных налогов. Однако по мере роста бюджетных расходов на общественные нужды (обра­зование, здравоохранение, благоустройство населенных пунктов) собственные доходы территориальных бюджетов не могли обеспе­чивать эти расходы. В то же время не было достаточно действенно­го и законодательно установленного механизма оказания государст­вом финансовой помощи территориям. Все это отрицательно отра­жалось на состоянии территориальных бюджетов, местном хозяйст­ве, социальном развитии общества.

Первый шаг в устранении этих недостатков распределения бюджетных доходов был сделан в СССР в 1931 г., когда бюджеты союзных республик были включены в государственный бюджет СССР, а работниками Наркомата финансов была создана новая модель распределения общегосударственных доходов.

бюджеты от общегосударственных доходов и налогов. В соответст­вии с принимаемыми законодательными актами сумма мобилизуе­мого на территории налога по утвержденным этими актами норма­тивам распределялась между центральным бюджетом (союзный бюджет), региональными бюджетами (республиканскими, краевы­ми, областными) и местными бюджетами (городскими, районным, поселковыми и сельскими).

Следовательно, в территориальные бюджеты помимо собствен­ных доходов стали поступать регулирующие доходы. На местные бюджеты было возложено финансирование подавляющей части об­щегосударственных расходов, связанных с жизнеобеспечением на­селения (образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, местной и пищевой промышленности и др.)- В свою очередь это предопределило изменение принципа формирования местных бюджетов. Размер местного бюджета стал определяться величиной расходов на местное хозяйство. Для обеспечения этих расходов из вышестоящего бюджета выделялся необходимый объем регулирующих доходов. Таким образом, местные бюджеты стали формироваться по следующей модели:

іде Р — размер расходов;

Д_с — размер собственных доходов;

Д, — размер регулирующих доходов.

Преимущества этой модели в том, что (1) достигается единство источников всех бюджетов, а следовательно, заинтересованность и ответственность органов власти всех уровней в развитии экономики на территории как налогообразующей базы; (2) создается механизм оказания финансовой помощи территориям; (3) правительство страны имеет реальные рычага для регулирования экономического и социального развития территорий.

Преимущества этой модели были настолько очевидны, что она стала применяться позднее во многих странах, в том числе в госу­дарствах с рыночной экономикой.

Вместе с тем такой способ распределения средств между бюдже­тами имеет ряд недостатков: (1) низка доля собственных доходов территориальных бюджетов; (2) велик элемент субъективности верхних уровней власти при определении величины отчислений от налогов в нижестоящие бюджеты, а следовательно, существует и зависимость от них; (3) такая система способствовала развитию иж­дивенчества отдельных территорий, стремившихся больше получить средств из вышестоящих бюджетов, не прилагая усилия к развитию

территориальной экономики; (4) велики встречные и неоправдан­ные потоки движения финансовых ресурсов сначала с территории в вышестоящий бюджет, а затем снова в нижестоящий; (5) это ведет и к централизации средств в вышестоящем бюджете, ущемлению территориальных потребностей, остаточному финансированию со­циальной сферы и тем самым к противостоянию между центром и территориями.

Совершенствование механизма распределения средств между бюджетами В 1970—]980-e годы большой вклад в эту работу внес Научно- исследовательский финансовый институт (НИФИ) Министерства финансов, в котором многолетние исследования, связанные с укреп­лением местных бюджетов, вел Г.Б. Поляк. В 70—80-е годы им были разработаны, обоснованы и в дальнейшем реализованы такие меры по совершенствованию межбюджетньгх отношений, как использо­вание й качестве регулирующего источника платежей из прибыли предприятий союзного подчинения, а также введение долговремен­ных, т.е. утвержденных на несколько лет, нормативов отчислений в местные бюджета от налогов вышестоящих бюджетов.

С переходом к формированию местных бюджетов на основе долговременных нормативов отчислений от общегосударственных доходов актуальной стала проблема расчета величины этих норма­тивов, а следовательно, объективизации всего бюджетного планиро­вания, которое должно было опираться на научно обоснованные показатели. Для расчета таких нормативов необходимо было реше­ние ряда задач.

Прежде всего Г.Б. Поляк предложил разработку системы долго­временных социальных нормативов, определяющих уровень обес­печенности населения набором благ и услуг.

Затем на основе социальных нормативов должны были быть рассчитаны финансовые нормативы бюджетных расходов на содер­жание социально-культурных учреждений и коммунально-бытовых предприятий.

Далее предлагалась следующая модель формирования местных бюджетов. С помощью социальных и финансовых нормативов должна была определяться нижняя граница размера затрат, которые могли быть произведены в регионах. Сверх этого уровня расходы могли быть произведены при условии изыскания в регионах допол­нительных ресурсов. Финансирование мероприятий, связанных с экономическим и социальным развитием в регионах, предлагалось

осуществлять в меру выполнения планов поступления средств в ре­гиональные бюджеты и в пределах имеющихся у местных органов власти средств, без оказания им помощи из вышестоящих бюдже­тов. Другими словами, расходная часть местного бюджета должна была определяться на основе плановых показателей развития ре­гиона и на базе социальных и финансовых нормативов затрат в расчете на одного жителя. Темпы роста этих расходов не должны были превышать темпы роста доходов, аккумулируемых в государ­ственный бюджет на территории региона.

Для повышения роли и ответственности местных органов вла­сти за результаты экономического и социального развития им пред­лагалось предоставить права самим определять направления ис­пользования бюджетных средств, а в целях повышения заинтересо­ванности в более эффективном использовании средств оставлять в их распоряжении неиспользованные ассигнования. Кроме того, для усиления гарантирован ности расходов местных бюджетов, а также укрепления финансовой базы местной администрации и обеспече­ния стабильности финансирования плановых мероприятий в рамках местных бюджетов всех уровней надо было создать резервные фонды.

Таким образом, на основе механизма бюджетного регулирова­ния, дифференцированных нормативов отчислений от общегосу­дарственных доходов и платежей в местные бюджеты от прибыли предприятий вышестоящего подчинения обеспечивался гарантиро­ванный минимум доходов местных бюджетов. Тем самым гаранти­ровалась в определенной мере социальная защищенность населения каждой административно-территориальной единицы.

Для привлечения дополнительных финансовых ресурсов на об­щерегиональные цели предусматривалось создание внебюджетных фондов экономического и социального развития с открытием для них в банках отдельных счетов и субсчетов для финансирования целевых программ и отдельных мероприятий.

Для углубления хозрасчетных отношений и развития принципа самофинансирования регионов к вопросу о формировании их бюд­жетов Г. Б. Поляк предлагал подойти с принципиально новой пози­ции. Он считал, что целесообразно отказаться от разделения доходов местных бюджетов на собственные и отчисления от доходов выше­стоящих бюджетов и перейти к территориальному принципу форми­рования и распределения государственных бюджетных доходов.

Для технического осуществления этого принципа им в 1986 г. была разработана, а затем представлена на обсуждение Научно­методологического совета Министерства финансов СССР модель формирования территориальных бюджетов, которая позже получила условное название «котловая-»^ или «одноканальная», и была вклю­чена в концепцию перевода на новые принципы хозяйствования в экспериментальном порядке ряда регионов.

Суть этой модели заключается в следующем. Все платежи в бюджет предприятий и организаций союзного, республиканского и местного подчинения, государственные и местные налоги, все бюджетные доходы, мобилизуемые в регионе, должны направляться на открытый в каждом районе, городе общий счет государственного бюджета СССР. С этого счета по утвержденным Верховным Сове­том СССР долговременным нормативам банк распределяет средства между союзным бюджетом и бюджетом союзной республики неза­висимо от воли предприятий и органов управления всех уровней. Для нижестоящих бюджетов норматив утверждается Верховным Со­ветом союзной республики, сессиями областного, районного Сове­тов народных депутатов.

Следовательно, каждое предприятие, каждый гражданин высту­пали плательщиками одновременно в союзный, республиканский и местный бюджеты. Союзный бюджет и каждый территориальный бюджет должны были получать свою долю от общей суммы средств, поступивших в государственный бюджет СССР на территории ре­гиона, т.е. от территориальных бюджетных доходов (ТБД).

С внедрением такого принципа распределения ТБД теряло смысл и разделение предприятий на союзные, республиканские и местные.

Формирование территориального бюджета на основе указанного принципа теснее связывало его с результатами экономического раз­вития региона, позволяло уже на этапе бюджетного планирования соизмерять размер территориальных доходов с доходами территори­ального бюджета, реальнее планировать расходы бюджета, опреде­лять направления выявления резервов в региональной экономике. Повышались заинтересованность и ответственность союзных, рес­публиканских и местных органов власти за конечные результаты экономического развития всех предприятий, территорий, так как источником всех бюджетов будет общий ТБД.

В ходе перестройки механизма формирования бюджетов должен был быть решен ряд вопросов, в том числе и такой: кому должен быть установлен пятилетний норматив отчислений от ТБД? Пред­лагались следующие варианты:

(1) норматив отчислений в процентах от общей суммы ТБД ус­танавливается для территориального бюджета, оставшаяся часть направляется в вышестоящие бюджеты;

(2) по установленным нормативам в процентах от общей суммы ТБД средства направляются в вышестоящие бюджеты, ос­тавшаяся часть — в местный бюджет;

(3) в каждый из вышестоящих бюджетов направляется твердо за­фиксированная абсолютная сумма ТБД, оставшаяся часть — в местный бюджет.

Далее предлагалось, что для повышения ответственности и за­интересованности нижестоящих территорий в конечных результатах хозяйственной деятельности всех предприятий более приемлемыми были второй и третий варианты, когда территориальные бюджеты формироватись бы на основе остаточного принципа распределения ТБД после внесения в вышестоящие бюджеты сумм в виде своеоб­разного налога с территории. '

Третий вариант интересен был не только для нижестоящих тер­риторий, которым он давал максимальные возможности для выяв­ления внутрирегиональных резервов, но и для вышестоящих, так как фиксированный норматив обеспечивал гарантированные объе­мы средств их бюджетов.

Необходимо было также определить, единый или дифференци­рованные нормативы следует применять. Если установить единый для всех территорий норматив формирования бюджетов, то в силу сложившихся уровней экономического и социального развития у части территорий бюджет, сформированный по этому нормативу, мог быть меньше достигнутого, а у части — больше. Для устране­ния этих противоречий предлагалось несколько путей:

(1) возможно выделение из вышестоящих бюджетов дотаций и субвенций тем территориям, а бюджете которых будет не­достаточно средств для финансового обеспечения социаль­ных нормативов;

(2) территории, у которых в результате применения единого норматива отчислений от территориального дохода будет выявлено в процессе планирования бюджетов средств боль­ше, чем необходимо для удовлетворения социальных норма­тивов, должны перечислить эти средства в вышестоящий бюджет;

(3) для регулирования бюджетов союзных республик предлага­лось создание межреспубликанского фонда финансовой по­мощи. Формироваться он мог за счет отчислений от терри­ториального дохода каждой республики. Для всех республик устанавливался единый норматив отчислений в этот фонд от ТБД. Выделение республикам средств из этого фонда опре­делялось Верховным Советом СССР с учетом не только по­требности каждой республики, но и ее вклада в националь­ный доход страны. Средства, спланированные республикой по единому нормативу отчислений от ТБД и превышающие ее потребность для удовлетворения по социальным норма­тивам, перечислялись в межреспубликанский фонд.

Определение для всех республик единых нормативов отчисле­ний от ТБД в союзный бюджет и в межреспубликанский фонд и распределение последнего на основе решений Верховного Совета СССР создавали бы более здоровую обстановку в экономических взаимоотношениях союзных республик, так как устанавливались равные обязанности всех республик в формировании союзного бюджета и межреспубликанского фонда. Распределение межреспуб­ликанского фонда Верховным Советом СССР делало процесс бюд­жетного планирования более демократичным и гласным, позволяло снизить влияние субъективных факторов на формирование терри­ториальных бюджетов. Этот же принцип должен был использовать­ся в республиках для формирования нижестоящих бюджетов.

Предлагалось также составление двух территориальных бюдже­тов — бюджета эксплуатационных расходов и инвестиционного бюджета. Социальные нормативы в первую очередь должны были гарантировать поступление средств в бюджет для финансирования эксплуатационных расходов, т.е. средств, необходимых для содер­жания уже действующих предприятий и учреждений. Инвестицион­ный же бюджет должен был формироваться в значительной мере за счет ресурсов, полученных сверх гарантированного минимума, т.е. средств, зависящих от конечных результатов хозяйственной дея­тельности в регионе.

Разработанная Г. Б. Поляком модель формирования местных бюджетов была использована как один из вариантов совершенство­вания в порядке эксперимента финансово-бюджетного механизма при подготовке концепций перевода на принципы самоуправления и самофинансирования Московской, Крымской, Курганской облас­тей, Хакасской автономной области, городов Кировограда, Евпато­рии и др. Однако с распадом СССР эта работа была прекращена.

В 1990-е годы некоторые элементы этой модели (объем террито­риальных бюджетных доходов, численность населения территории) были использованы при разработке механизма совершенствования межбюджетных отношений.

С переходом на данные отношения экономисты, ориентирован­ные на безоглядное внедрение зарубежных моделей в межбюджет­ные отношения (это были люди, никогда не занимавшиеся пробле­мами финансов, и тем более территориальных финансов, никогда не работавшие в финансовых органах и не знавшие механизм фор­мирования местных бюджетов), стали предлагать так называемую модель «один налог — один бюджет». Эго означало закрепление за каждым бюджетом своих налогов, отказ от регулирования террито­риальных бюджетов и, по сути, отказ от межбюджетных отноше­ний. Это выдавалось за новацию, хотя это бьиа старая, как мы вы-

ше назвали, «горизонтальная модель», от которой вынуждены бьии отказаться почти все государства, так как она не позволяла прово­дить социально ориентированную политику и оставляла на произ­вол судьбы жителей регионов, не имеющих достаточного экономи­ческого потенциала.

Именно из-за этих причин модель «один налог — один бюд­жет», несмотря на усиленную пропаганду, не была внедрена в на­шей стране в 90-е годы и вряд ли будет внедрена в будущем.

В 1992—1993 гг. в России работала организованная Всемирным банком реконструкции и развития группа иностранных специали- , стов. Она занималась вопросами развития бюджетного федерализма в России. По «е рекомендации в механизм межбюджетных отноше­ний в 1994 г. бьи введен новый элемент — трансферты. Для этого был создан Фонд финансовой поддержки регионов, формирующийся за счет средств федерального бюджета. Регионы, нуждающиеся в финансовой помощи, стали получать средства из этого Фонда в ви­де трансферта. Объем трансферта рассчитывается по формуле, учи­тывающей налоговый потенциал региона, т.е. территориальные бюджетные доходы и численность населения региона.

Дальнейшее совершенствование методов финансовой поддерж­ки регионов шло по пути создания новых фондов. В 2000 г. бьи создан Фонд регионального развития, который предназначен для ак­кумуляции инвестиционных ресурсов, направляемых в регионы. Средства Фонда выделяются для финансирования федеральных программ развития регионов. Источником формирования этого Фонда в основном являются внебюджетные средства.

В 2001 г. в федеральном бюджете бьи создан Фонд компенсаций. Источником его формирования стал НДС в размере 15%; посту­павший ранее в бюджет субъектов РФ. Средства этого Фонда в виде целевых субвенций направляются на финансирование федеральных мандатов (решений, принятых федеральными органами власти). Цель этого Фонда — обеспечение равного доступа всех граждан к социальным гарантиям государства.

Средства Фонда компенсации направляются в регионы для реали­зации таких федеральных законов, как «О государственных пособиях граждан, имеющих детей», «О социальной защите инвалидов в РФ», «О реабилитации жертв политических репрессий», «О социальной за­щите гравдан, подвергшихся радиационному воздействию» и др.

Фонд софинансироеания социальных расходов создан в 2002 г. в со­ставе федерального бюджета для частичного возмещения расходов территориальных бюджетов в связи с повышением первого разряда единой тарифной сетки работников бюджетных учреждений и пре­доставлением населению субсидий по оплате жилищно-коммуналь­ных услуг.

Фонд реформирования региональных финансов создан в 2002 г. для финансового оздоровления, содействия реформированию бюджетной сферы, стимулирования экономических реформ в регионах. Источ­ником формирования Фонда являются средства займа Всемирного банка реконструкции и развития и средства федерального бюджета.

Средства Фонда в виде субсидий будут предоставляться ото­бранным на конкурсной основе регионам при условии осуществле­ния им реформ в бюджетной сфере.

4.9.