Межбюджетные отношения: принципы и модели

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвя­заны в рамках межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами госу­дарственной власти субъектов Российской Федеращш и орга­нами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

Принципы межбюджетных отношений Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

• распределения и закрепления расходов бюджетов по опреде­ленным уровням бюджетной системы РФ;

• разграничения (закрепления на постоянной основе и рас­пределения по временным нормативам) регулирующих до­ходов по уровням бюджетной системы РФ;

• равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюд­жетных прав муниципальных образований;

• выравнивания уровней минимальной бюджетной- обеспечен­ности субъектов РФ, муниципальных образований;

• равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с феде­ральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаи­моотношениях с бюджетами субъектов РФ.

\ В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджет­ных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюд­жеты субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ — в местные бюджеты.

В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предпо­лагает использование единой методики расчета нормативов финан­совых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и регио­нальных налогов.

Во второй половине 90-х годов примерное распределение средств между отдельными звеньями бюджетной системы в Российской Фе­дерации характеризовалось следующими данными (табл.

Таблица 4.5. Распределение средств между звеньями бюджетной системы РФ (%)

Распределение главных бюджетных налогов между звеньями бюджетной системы за 2005 г. иллюстрирует табл. 4.6.

Доходы территориальных бюджетов Для обеспечения расходов тер­риториальных бюджетов (республиканских, республик в составе РФ, краевых, областных, окружных, местных) они должны иметь соответствующие доходы.

В соответствии со ст. 55 Закона РФ «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131 доходы территориальных бюджетов состоят из двух частей: (1) собственные доходы и (2) субвенции, получен­ные из фондов компенсации на осуществление отдельных государ­ственных полномочий.

Таблица 4.6. Распределение налоговых расходов между уровнями бюджетной системы в 2005 г.

Нормативы распределения, %

Консолиди­

рованный

бюджет

РФ

Феде­

ральный

бюджет

Террито­

риальные

бюджеты

Налоговые доходы (включая доходы от ЕСН и целевые бюджетные фонды)

Единый налог, взимаемый в

Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствую­щими бюджетами законодательством РФ. Это налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами госу­дарственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации, и неналоговые доходы, определенные нормативными актами, а также безвозмездные перечисления.

(1) Трансферты выделяются территориальным бюджетам из соз­данных в федеральном, региональных и районных бюджетах специальных фондов (фонды финансовой поддержки терри­торий, фонды территориального развития и др.).

(2) Дотация — это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозврат­ной основах для покрытия текущих расходов.

(3) Субвенция — это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на без­возмездной и безвозвратной основах для осуществления це­левых расходов.

(4) Субсидия — это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.

В соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса РФ в случае неце­левого использования субвенций и субсидий и нарушения сроков их использования сумма их может быть востребована органами вла­сти, выдавшими эти средства.

Нужно отметить, что дотация, субвенция и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов не­совершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое на­строение. Такая практика передачи средств не способствует разви­тию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

Тем не менее, несмотря на все негативные стороны дотаций, субвенций и субсидий, полностью исключить их как методы наде­ления территориальных бюджетов необходимыми средствами нель­зя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации Дотаций этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчисле­ний от неустойчивых источников доходов их положение может

Нормативы распределениями

быть ухудшено.

Поэтому не везде и не всегда следует стремиться к замене дота­ций, субвенций и субсидий любыми средствами. Они необходимы в тех населенных пунктах, іде в силу сложившихся условий и прово­димой политики в области охраны окружающей среды, наличия ис­торических памятников и других причин экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить терри­ториальное формирование доходов. Местные же источники не в со­стоянии обеспечить покрытие необходимых расходов. Примером мо­гут служить города и поселки-курорты, города — исторические и ар­хитектурные заповедники, научные центры и др. Субвенции же сле­дует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.

Разделение доходов территориальных бюджетов на собственные и субвенции из фондов компенсации создаст сложности в процессе управления этими бюджетами. Так, отнесение почти всех доходов местных бюджетов к числу собственных и тем самым их искусст­венное завышение в значительной степени имеют политическую подоплеку. Это связано с тем, что многие годы признавалось отсут­ствие независимости местных бюджетов из-за незначительного раз­мера в них собственных доходов.

Однако путь к решению этой проблемы стали искать не на ос­нове увеличения местных налогов, что должно было привести к перераспределению средств между ними и федеральными налогами, а на основе перечисления к собственным доходам местных бюдже­тов почти всех поступлений из вышестоящих бюджетов.

С экономической точки зрения такое отнесение доходов может быть и оправдано. Действительно, если средства переданы из вы­шестоящих бюджетов в нижестоящие, и тем более на долговремен­ной основе, то их можно считать собственными доходами.

Однако если рассматривать такие действия с юридической по­зиции и с позиции управления этими источниками, то признать их собственными вряд ли оправдано. Юрисдикция на федеральные и региональные налоги находится у федеральных и региональных ор­ганов власти. Местные органы власти не вправе вносить изменения ни в законодательные, ни в инструктивные документы, регулирую­щие статус, величину и порядок взимания этих налогов. Это в свою очередь ограничивает процесс управления местными властями та­кими налогами.

Исходя из этих соображений, тем более вряд ли можно при­знать собственными доходами местных бюджетов безвозмездные и безвозвратные перечисления, к которым относятся дотации, суб­венции, субсидии и средства, полученные по взаимным расчетам. Цель их — оказание финансовой помощи территориям. Финансо­вая помощь не может оказываться на долговременной основе. До­тации, субвенции и субсидии должны быть конкретны и адресны, поэтому они чаще всего рассчитаны на короткий период. Таким образом, отнесение их к долговременным источникам, а следова­тельно, и к собственным доходам неправомерно.

Классификация источников формирования территориальных бюджетов Для улучшения управления бюджетным процессом, в том числе повышения уровня управления бюджетными доходами, необходим их постоянный анализ. В свою очередь, для этого нужно четкое разграничение доходных источников и классификация их на основе критерия принадлежности субъекту управления, т.е. надо исходить из того, может ли субъект управления (территориальный орган вла­сти) воздействовать на величину этих источников, время их поступ­ления в бюджет, направления использования и т.д.

Учитывая все эти обстоятельства, нами предлагается все источ­ники формирования территориальных бюджетов разделить на четы­ре группы: собственные, перераспределяемые, заемные, привлечен­ные средства.

Собственные доходы — средства, полученные территориальными органами власти в соответствии с наделенными законодательством налогово-бюджетными и имущественными полномочиями, а также полученные вследствие принятых ими законодательных, админист­ративных, хозяйственно-экономических решений. То есть это дохо­ды, полученные в результате собственных действий.

Такая трактовка этих доходов отражает уровень самостоятельно­сти территориальных органов власти. Доходы же, полученные в ви­де финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня, даже если они формально (на основе законодательного акта) причислены к собственным доходам, рассчитаны по единой методике и уста­новлены на ряд, не прибавляют финансовой самостоятельности территориальным органам власти, и поэтому их причисление к соб­ственным доходам не правомерно.

К собственным доходам можно отнести:

• доходы от территориальных налогов (региональных для бюджетов субъектов РФ, местных — для бюджетов муници­пальных образований);

• доходы от эксплуатации имущества, находящегося в собст­венности территориальных органов власти;

• доходы, полученные в результате экономической, админист­ративной деятельности территориальных органов власти;

• средства, поступающие в виде процентных отчислений от налогов вышестоящих бюджетов, по нормативам, установ­ленным федеральным и региональным законодательством на период более трех лет;

• средства от реализации имущества, активов, принадлежащих территориальным органам власти;

• часть прибыли предприятий, находящихся в собственности территориальных органов власти, и др.

Перераспределяемые доходы — финансовые ресурсы, поступаю­щие в территориальные бюджеты в порядке перераспределения средств внутри бюджетной системы на безвозмездной и безвозврат­ной основе для оказания финансовой помощи и осуществления переданных на другой уровень власти полномочий на период бюд­жетного периода, т.е. три года.

К перераспределяемым доходам можно отнести:

• безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов других уровней;

• отчисления от региональных и местных налогов в бюджеты муниципальных районов и поселений на период бюджетно­го планирования (три года).

Заемные источники — средства, поступившие в бюджет в виде полученных банковских, коммерческих кредитов, выпуска облига­ций, акций и др.

Привлеченные источники — средства, переданные территориаль­ным органам власти юридическими и физическими лицами на доб­ровольной и безвозмездной основе для решения территориальных экономических и социальных задач.

К привлеченным источникам можно отнести:

• средства самообложения граждан;

• добровольные пожертвования юридических и физических лиц и др.

Такая классификация территориальных доходов позволит:

(1) проводить более точный анализ формирования доходной части территориальных бюджетов;

(2) определять реальную финансовую самодостаточность и фи­нансовое состояние территорий;

(3) устанавливать уровень финансовой самостоятельности тер­риториальных органов власти;

(4) повышать уровень управления доходами территориальных бюджетов на основе разработки более обоснованных меро­приятий по мобилизации бюджетных доходов территориаль­ными органами власти.

4.8.