Структурирование внутрисубъектных межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения любого субъекта РФ являются важной и неотъемлемой частью общей региональной экономической политики. Вследствие этого вопросы их совершенствования приобретают особую актуальность.

Проблемы межбюджетных отношений присущи практически всем субъектам Федерации и на первый взгляд они довольно схожи. Однако каждый регион обладает особенностями социально-экономического развития, демографическими, национальными особенностями, что, конечно же, накладывает отпечаток на характер как самих межбюджетных отношений, так и на характер сложностей в реализации и регулировании межбюджетных отношений. Поэтому для правильного выбора направлений реформирования отношений, складывающихся между бюджетами внутри конкретного субъекта РФ, необходим анализ сложившейся системы межбюджетных отношений в данном регионе.

Удмуртская Республика в установлении внутрисубъектных межбюджетных отношений руководствуется, в первую очередь, федеральным законодательством. Как уже говорилось выше, межбюджетные отношения, возникающие на уровне регион - муниципальные образования, длительное время строились лишь по аналогии с отношениями типа Федерация - субъект Федерации в связи с тем, что существовал законодательный пробел в отношении вопросов внутрисубъектных межбюджетных отношений. Таким образом, практически все принципы, положения, установленные для межбюджетных отношений еще предыдущей редакцией Бюджетного Кодекса, распространяли свое действие и на отношения между бюджетом Удмуртской Республики и бюджетами муниципальных образований, сформированных на ее территории.

Сегодня в связи с проводимыми бюджетной реформой и реформой местного самоуправления законодательная урегулированность

внутрисубъектных межбюджетных отношений значительно возросла. Так, ряд нормативных актов уделяют внимание этой теме: Бюджетный Кодекс в ст.ст. 132, 136-143 (новая редакция); ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Приказ Минфина «О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений».

Можно сказать, что бюджетные взаимоотношения базируются на той организационной основе, которая обуславливается федеративным бюджетным устройством. При этом в основе организации взаимоотношений бюджетов лежат принципы, воплощенные в Бюджетной Кодексе РФ: распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ; разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам доходов по уровням бюджетной системы РФ, Равенства бюджетных прав муниципальных образований, выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъекта РФ.

Рассмотрим, что следует понимать под внутрисубъектными межбюджетными отношениями. Под эту категорию могут подпадать следующие отношения:

1. Отношения между органами власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований, находящихся на территории этого субъекта в бюджетной сфере, то есть отношения вертикального характера. При этом направления движения средств могут быть различными: как сверху вниз, так и снизу вверх;

2. Отношения между органами местного самоуправления различных муниципальных образований. Учитывая то, что с 2006г. меняется административная система и формируются муниципалитеты двух подуровней, то фактически в этой группе могут возникать отношения как горизонтального характера (между муниципалитетами, относящимися к одному подуровню), так и вертикального характера (между муниципальными образованиями разных подуровней, например, между муниципальным районом и поселением).

Итак, внутрисубъектные межбюджетные отношения - это взаимоотношения между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

На территории Удмуртской Республики до 2006г. насчитывалось 30 муниципальных образований, из них 5 городов (г.г. Ижевск, Воткинск, Глазов, Можга и Сарапул), и 25 сельских районов. В состав муниципальных образований входило 11 поселков городского типа и 2119 сельских населенных пунктов. С 1 января 2006г. в связи с реформой местного самоуправления состав муниципальных образований существенно расширен. Определены 5 городских округов, 25 муниципальных районов и 312 поселений, из них 17 городских и 295 сельских.

При этом необходимо отметить, что такое обилие муниципальных образований, несмотря на все объективные отличия, обладают практически равными правами во взаимоотношениях с региональными органами власти, установленное Бюджетным Кодексом РФ. Такое равенство статуса объясняется тем, что в соответствии со ст.2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальным образованием считается «городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения».

Естественно, что такое равенство выглядит во многом формальным хотя бы потому, что Бюджетный Кодекс устанавливает два различных подуровня в

уровне местных бюджетов и при этом уровень поселений явно является нижестоящим и зависимым от уровня муниципальных районов.

Изменилась и бюджетная системы Удмуртии. Консолидированный бюджет УР до 2006г. схематично изображен не рис. 2.1., а с 2006г. - на рис.2.2.

Следует также отметить, что в бюджеты муниципальных образований включаются также сметы доходов и расходов так называемых муниципальных образований второго уровня, то есть поселений. Этот уровень муниципальных образований существовал всегда, но его узаконивание в качестве самостоятельных муниципалитетов произошло лишь с принятием новой редакции Бюджетного Кодекса и закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Рис.

2006г.

Рис. 2.2. Структура бюджетной системы Удмуртской Республики с

1 января 2006г.

Из схемы реформированной бюджетной системы Удмуртии видно, что фактически можно говорить о четырехуровневой бюджетной системе. Это мнение подтверждается и нормативными актами. Так, в соответствии с Бюджетным Кодексом, поселения обладают правом на собственный бюджет, которое реализуется в процессе деятельности органов местного самоуправления поселений. Также за этим подуровнем закрепляются налоговые доходы и ему вменяется круг расходных обязательств. Следовательно, поселения обладают всеми основными бюджетными правами и определенной степенью обособленности своих бюджетов от бюджетов других уровней, что и позволяет нам сделать вывод о наличии трехуровневой бюджетной системы в Удмуртской Республике с 2006г. Вопросы преобразования бюджетной системы и межбюджетных отношений будут подробнее рассмотрены в следующих пунктах этой главы.

Характерной особенностью Удмуртской Республики является наличие достаточно большого количества муниципальных образований. Это характерно и для периода до 2006г., и для постреформенного периода. Как следствие, наблюдается осложненность межбюджетных отношений, так как всегда представляется проблематичным распределить ограниченные средства, предназначенные для предоставления финансовой помощи, между большим количеством получателей.

В целом, межбюджетным отношениям, формирующимся на территории Удмуртии, присущи те же общие правила и те же периоды развития, что и для межбюджетных отношений общефедеративного характера. Так, первым этапом можно считать период с 1990 по 1993г. - период образования Российского государства. В это время происходит формирование второго и третьего звена бюджетной системы России, определяется статус и бюджетные полномочия органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Отношения между ними носят во многом еще неопределенный, хаотичный характер. Статус местных бюджетов недостаточно проработан, в связи с чем возникает острая проблема несогласованности расходных и доходных полномочий этого уровня бюджетной системы, которая делает внутрисубъектные межбюджетные отношения весьма напряженными.

Второй этап - 1993-1994г.г. В этот период упорядочивается процесс распределения налоговых доходов, появляются регулирующие налоги. На взаимоотношениях между Удмуртской Республикой и ее муниципальными образованиями это влияет благоприятно, так как доходная база муниципалитетов, равно как и всего региона становится более прогнозируемой, и, следовательно, процесс предоставления финансовой помощи - более прозрачным и запланированным. Надо отметить, что первоначально межбюджетное взаимодействие сводилось в основном к двум моментам: во- первых, перераспределению налогов (регулирующих), а во-вторых, к выделению средств в качестве финансовой помощи из регионального бюджета муниципальным.

На третьем этапе, длившемся с 1995 по 1998г.г., продолжает еще более детализироваться процесс распределения налогов, принимаются законы «О местном самоуправлении» (1995г.) и «О финансовых основах местного самоуправления» (1997г.). Доходная база муниципалитетов становится все более определенной, вместе с тем принимаются федеральные социальные законы, перекладывающие финансирование связанных с ними расходов на муниципалитеты. Появляются «необеспеченные мандаты», у муниципалитетов возрастает потребность в финансовой помощи со стороны регионального бюджета, однако, и бюджет субъекта в этот период находится в аналогичном положении острой нехватки средств. Межбюджетные отношения приобретают весьма напряженный характер.

Четвертый этап - период с 1999 по 2002г., когда вступили в силу Бюджетный и Налоговый Кодексы РФ. Эти документы фактически способствовали усилению централизации налоговых доходов и расходных полномочий на федеральном и региональном уровнях. Самостоятельность местных бюджетов была сильно ограничена, и отмечалась высокая степень их зависимости от регионального бюджета и от региональной экономической политики в целом.

В 2001г. принимается Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005г. Она поспособствовала началу нового этапа в развитии межбюджетных отношений, в том числе внутрисубъектного характера. Программа закладывает новые принципы взаимоотношений между бюджетами, устанавливает курс на повышение уровня самостоятельности нижнего звена бюджетной системы - местного, предполагает децентрализацию в установлении и доходов, и расходов.

Межбюджетные отношения приобретают более свободный характер. Становится возможным сотрудничество различных бюджетов на договорной основе, начинает реализовываться конституционный принцип социальной справедливости путем выравнивания бюджетной обеспеченности за счет средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО),

сформированного в бюджете Удмуртской Республики. Бюджетные полномочия органов власти различных уровней бюджетной системы постепенно все более разграничиваются.

Наибольшую силу все вышеперечисленные процессы приобретают в 2003- 2004г.г., когда вносятся поправки в Бюджетный и Налоговый Кодексы, в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления В Российской Федерации», а с 2005г. начинается процесс постепенной реализации бюджетной реформы и реформы местного самоуправления.

Доля местных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации отражена на рис 2.3.

Рис 2.3. Доли бюджетов в общем объеме консолидированного бюджета Российской Федерации

2.2.