Оценка внутрисубъектных межбюджетных отношений региона дореформенного периода

В этом разделе проанализировано состояние межбюджетных отношений, возникавших между органами власти Удмуртской республики и органами местного самоуправления муниципальных образований на ее территории.

Как уже отмечалось, в составе Удмуртии насчитывалось 30 муниципальных образований: 5 городов и 25 сельских районов. Муниципалитеты очень отличаются друг от друга по многим параметрам: по размеру, по численности населения, по размещению различных отраслей экономики и, конечно же, по своему финансовому положению. Степень финансового благополучия зависит от проводимой в стране экономической и бюджетной политики, но не стоит забывать и о субъективных особенностях, присущих муниципальным образованиям. Наиболее значимыми здесь, на наш взгляд, являются различия в природно-ресурсной базе и в наличии (отсутствии) предприятий и организаций производственного и сельскохозяйственных секторов.

Так, можно выделить высокообеспеченные муниципальные образования, к которым традиционно относятся города в силу большого количества производственных предприятий. В эту же группу включаются и муниципалитеты, ориентирующиеся на разработку природных ресурсов (нефтедобывающий комплекс) - Каракулинский, Игринский районы.

К категории муниципалитетов «со средним достатком» можно отнести те образования, которые активно развивают сельское хозяйство и, как следствие, торговлю. Примерами здесь могут послужить следующие районы: Завьяловский, Увинский, Можгинский и Мало-Пургинский.

Есть также и муниципалитеты, которые постоянно находятся в состоянии сильно нуждающихся.

Несмотря на такое различное положение муниципальных образований, их отношения с региональным бюджетом строились по достаточно

унифицированной схеме и сводились к двум направлениям: во-первых, установление нормативов отчислений от регулирующих налогов и предоставление их из вышестоящего, регионального, бюджета; во-вторых, предоставление средств местным бюджетам в виде финансовой помощи.

Отчисления от налогов традиционно считаются приоритетными в формировании доходной базы бюджетов по сравнению с финансовой помощью, так как с их помощью создается более долговременная база, а, следовательно, более прогнозируемая. Однако в практике формирования местных бюджетов Удмуртской Республики прослеживалась прямо обратная картина. Отчисления от налогов носили краткосрочный характер. Органы власти вышестоящих звеньев бюджетной системы ежегодно определяли норматив отчисления и утверждали его в ежегодном законе «О бюджете». Естественно, говорить о каком-либо прогнозировании своих доходов местными бюджетами в таких условиях практически не приходится.

Второй явный минус действовавшей системы формирования доходной базы заключался в том, что нормативы отчислений от регулирующих налогов определялись исключительно по инициативе органов власти, которые их устанавливали. Законодательно этот процесс не был урегулирован, и какой-либо единой методики, основанной на расчетах и оценке состояния местных бюджетов, также не существовало. Нормативы устанавливались исходя из финансовых возможностей регионального бюджета и не сопоставлялись с расходными полномочиями, передаваемыми бюджетам муниципальных образований, вследствие чего и возникала зачастую проблема «необеспеченных мандатов». Распределение налогов между бюджетами представлено в табл. 2.1. и

2.2. (в качестве примере муниципального образования взят г.Ижевск).

Распределение налогов между федеральным бюджетом, бюджетом Удмуртской Республики и бюджетом города Ижевска

Таблица 2.1.

Федеральные налоги

Продолжение табл 2.1.

Продолжение табл.2.1.

Примечание.

Таблица 2.2.

Динамика нормативов отчислений Федеральных и региональных налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты Удмуртской Республики (в %)

Если при этом учесть, что доходы, получаемые местными бюджетами за счет закрепленных налоговых источников, составляли незначительную часть по сравнению с отчислениями от регулирующих доходов, то напрашивается вывод о практически полном отсутствии самостоятельности местных бюджетов, их зависимости от политики региональных властей и почти гарантируемой дефицитности бюджетов этого уровня.

Так, данные, представленные в табл. 2.3., наглядно демонстрируют нехватку средств бюджета г. Ижевска для исполнения возложенных на него расходных обязательств, доходы и расходы в указанном периоде постоянно увеличиваются. В 2004г. доходы увеличились на 810,9 млн. руб. по сравнению с 2001г., расходы увеличились на 1 455,8 млн. руб. При этом темпы роста налоговых и неналоговых доходов замедляются, а темпы роста расходов увеличиваются. В итоге появляется очень негативная тенденция по увеличению дефицита бюджета, который в 2004г. достигает своего максимума.

Таблица 2.3.

Доходы и расходы бюджета г. Ижевска в 2001-2004 гг.

Особенно отрицательно наличие и постоянное увеличение дефицита, если рассматривать его в совокупности со структурой доходов бюджета г.Ижевска, представленных на рис.2.4.

Рис. 2.4. Структура доходов бюджета г.Ижевска

В структуре доходов городского бюджета возросло значение неналоговых доходов, удельный вес которых составил 8,6 процента (в 2003 году - 6,8 процента). Увеличился в 4 раза по сравнению с 2003 годом объем безвозмездных перечислений в бюджет города Ижевска из бюджетов вышестоящих уровней, предназначенных для выполнения органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий. Налоговые поступления по-прежнему остаются основным источником доходов бюджета города Ижевска, несмотря на существенное снижение их доли в структуре доходов городского бюджета (с 88,0% до 70,8%).

Надо отметить, что подобная структура доходов местных бюджетов в этот период была характерна почти для всех муниципальных образований Удмуртской Республики. Федеральная бюджетная политика тех времен практически вынуждала муниципалитеты обращаться к региональным бюджетам за финансовой помощью, а учитывая рост объема расходных обязательств и

невозможность органов местного самоуправления самостоятельно повлиять на доходы и расходы своих бюджетов, возникает тенденция к постоянному значительному увеличению размеров предоставляемой финансовой помощи. В заявлениях Правительства Российской Федерации не раз подчеркивалась важность борьбы с такими «иждивенческими настроениями» муниципальных образований. Данные табл. 2.4. отражают размеры налоговых доходов и финансовой помощи в общем по местным бюджетам Удмуртии.

Таблица 2.4.

Структура доходов местных бюджетов Удмуртской Республики, тыс.руб.

За анализируемый период изменение межбюджетных отношений муниципальных образований с республиканским бюджетом привело к росту объема финансовой помощи за счет средств бюджета Удмуртии. В 2005г. получена финансовая помощь в размере 545,6 млн.руб., что составляет уже 58,5% от общей величины доходов местных бюджетов! По отдельно взятым муниципальным образованиям удельный вес финансовой помощи в общем объеме доходов местного бюджета составляет 90% (Киясовский р-н,

Юкаменский р-н), см. табл.2.5.

Таблица 2.5.

Динамика структуры налоговых доходов и финансовой помощи в доходах местных бюджетов Удмуртской Республики, %

Продолжение табл. 2.5.

Рост объемов финансовой помощи происходит на фоне постоянного снижения размера собственных доходов. Возможно, централизация средств бюджетов всех уровней и была необходима, но она не должна проводиться без согласия представительных органов власти и органов местного самоуправления. Законодательство этого периода оставляло возможность для перенесения федеральными и региональными органами власти части бюджетных расходов на местные бюджеты без соответствующего закрепления доходных источников.

В такой ситуации бюджетная реформа, которая ставит одной из основных целей повышение уровня самостоятельности местных бюджетов и децентрализацию в распределении как расходных, так и доходных полномочий, является насущной необходимостью.

Рассмотрим действовавший порядок предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям. С конца 90-х годов предоставление финансовой помощи из вышестоящих бюджетов нижестоящим становится все более адресным и целевым. До этого времени распределение финансовой помощи проводилось в рамках индивидуальных договоренностей. С момента появления фонда финансовой поддержки (в 1994г.), начал формироваться этот фонд и в бюджете Удмуртской Республики. Основное его предназначение - предоставление финансовой помощи тем муниципальным образованиям Удмуртской Республики, которые не могут исполнить все взятые расходные обязательства за счет собственных средств своего бюджета.

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО) не имел строгого целевого назначения. Длительное время распределение средств фонда носило свободный характер, так как не существовало какой-либо единой методики. Регуляторами справедливости выделения финансовой помощи за счет средств этого фонда какому-либо муниципальному образованию выступали другие муниципальные образования Республики.

С начала 2000-х годов возникает и постепенно реализуется концепция выравнивания бюджетной обеспеченности, в том числе и местных бюджетов. В Удмуртии также предпринимались попытки по осуществлению выравнивания, однако сделать это в тот период было крайне сложно в силу ряда причин:

- отсутствие методики для определения уровня обеспеченности;

- отсутствие методики распределения средств фонда.

В связи с эти все мероприятия по выравнивания сводились к следующим действиям: сопоставление доходов бюджета с расходами, определение объема недостающих средств, рассмотрение вопроса о возможности у республиканского бюджета выделения необходимого размера финансовой помощи. При этом доход местного бюджета определялся на основе отчетных данных предыдущего периода, скорректированного с учетом изменения условий прогнозируемого периода. В итоге, можно сказать, что поставленная цель достижения социальной справедливости путем выравнивания оказывалась практически не выполненной.

Разброс в уровне бюджетной обеспеченности в расчете на человека после предоставления финансовой помощи оставался весьма значительным (до 2000 руб.), что подтверждают данные, приведенные в табл. 2.6. Хотя, если сравнивать муниципалитеты по уровню обеспеченности собственными доходами, то наименее обеспеченное муниципальное образование (Алнашский р-н) отстает от наиболее обеспеченного (Воткинский р-н) по этому показателю более чем в 5 раз. Финансовая помощь позволила сократить разрыв между наиболее и наименее обеспеченными муниципалитетами до 2200 руб./чел.

Таблица 2.6.

Уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований Удмуртской Республики в 2004г.

Продолжение табл. 2.6.

Средства финансовой помощи из фонда финансовой поддержки территорий Удмуртской Республики ежемесячно перечислялись в местные бюджеты в соответствии со сводной бюджетной росписью с учетом возникающих сезонных потребностей в процессе исполнения местных бюджетов при условии направления на выплату заработной платы (с учетом единого социального налога) не менее 50 процентов собственных доходов бюджетов.

Помимо средств ФФПМО в качестве финансовой помощи предоставлялись целевые перечисления средств из республиканского бюджета местным бюджетам. Так, бюджет Удмуртии осуществлял долевое финансирование расходов на ежедневное одноразовое питание работников детских дошкольных учреждений системы образования совместно с местными бюджетами.

Также предоставлялись субвенции бюджету муниципального образования «город Ижевск» и бюджету муниципального образования «Завьяловский район» на реализацию Закона Удмуртской Республики «О статусе столицы Удмуртской Республики» №43-РЗ от 28.09.01г. Кроме того, Правительство Удмуртской Республики вправе за счет дополнительных доходов бюджета Удмуртской Республики предоставлять местным бюджетам финансовую помощь на

погашение кредиторской задолженности за потребленные муниципальными учреждениями и организациями коммунальные услуги.

Региональный бюджет компенсировал выпадающие доходы муниципальных образований в связи с изменением правил государственной регистрации юридических лиц в соответствии со статьей 233 Бюджетного кодекса Российской Федерации (предыдущей редакции), перераспределяя средства фонда финансовой поддержки территорий Удмуртской Республики.

Следующее направление взаимодействия - предоставление из бюджета Удмуртской Республики органам местного самоуправления беспроцентных бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов, при условии возврата ранее предоставленных бюджетных ссуд.

При возникновении межбюджетных отношений, как правило, образуются встречные финансовые потоки, существенно осложняющие финансирование. В связи с этим Правительство Удмуртской Республики наделялось правом принимать решения о проведении зачета встречных требований органов местного самоуправления Удмуртской Республики и бюджета Удмуртской Республики в части средств, предусмотренных к перечислению в местные бюджеты, иных средств бюджета Удмуртской Республики, причитающихся к перечислению в местные бюджеты.

Условия, на которых предоставляется финансовая помощь из республиканского бюджета местным, вытекают из требований федерального законодательства. Так, средства финансовой помощи из фонда финансовой поддержки территорий Удмуртской Республики, иные целевые безвозмездные перечисления из бюджета Удмуртской Республики выделяются местным бюджетам при условии выполнения требований бюджетного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, законодательства Удмуртской Республики о налогах и сборах.

Правительство Удмуртской Республики в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Удмуртской

Республики вправе проводить проверки местных бюджетов, получающих финансовую помощь из бюджета Удмуртской Республики.

Подводя итог, следует отметить, что существовавшая система межбюджетных отношений в Удмуртской Республике способствовала возникновению множества проблем, однако в большей степени такое несовершенство обусловлено федеральной бюджетной политикой того периода. В условиях реформы бюджетной системы, межбюджетных отношений и местного самоуправления есть предпосылки для искоренения существовавших ранее недостатков.

2.3.