Межбюджетные отношения

Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Фе­дерации и местного самоуправления. Они строятся на следую­щих принципах:

• сбалансированность интересов всех участников межбюджет­ных отношений;

• самостоятельность бюджетов всех уровней;

• законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между бюджетами всех уровней;

• объективное перераспределение средств между бюджетами для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

• единство бюджетной системы;

• равенство всех бюджетов Российской Федерации.

Межбюджетные отношения регулируются.

Бюджетное регулирование - это процесс распределения дохо­дов и перераспределения средств между бюджетами разных уров­ней в целях выравнивания доходной части бюджетов, осуществ­ляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов.

Бюджетный кодекс Российской Федерации четко разграничил доходы и расходы по бюджетам различных уровней.

Доходы бюджетов можно разделить на три группы:

• собственные доходы бюджетов;

• доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами;

• регулирующие доходы - федеральные и региональные нало­ги и платежи, по которым устанавливаются нормативы отчисле­ний в процентах в бюджеты субъектов Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговремен­ной основе (не менее чем на 3 года). Нормативы отчислений оп­ределяются законом о бюджете того уровня, который передает регулирующие доходы.

С 1 января 1997 г. были введены минимальные значения до­лей поступления доходов от налогов в бюджеты разных уровней (табл. 5.1).

Т аблица 5.1

Минимальные значения долей поступления доходов от налогов в бюджеты разных уровней, %

Это стабильные нормативы зачисления налогов в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты.

К 2005 г. схема разграничения основных налоговых полно­мочий и доходов между уровнями бюджетной системы Россий­ской Федерации изменится (табл. 5.2).

Таблица 5.2

Общая схема разграничения основных налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы

в Российской Федерации к 2005 г.

Источник: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. // Российская газета. - 2001. - 21 авг.

Бюджетным кодексом Российской Федерации четко разгра­ничены доходы между бюджетами разных уровней.

Доходы федерального бюджета

1. Налоговые доходы:

• федеральные налоги и сборы;

• таможенные пошлины, таможенные сборы и иные таможен­ные платежи;

• государственная пошлина.

2. Неналоговые доходы:

• доходы от использования государственного имущества;

• доходы от продажи государственного имущества;

• часть прибыли унитарных предприятий, созданных государ­ством, после уплаты ими налогов;

• прибыль Банка России;

• доходы от внешнеэкономической деятельности;

• доходы от реализации государственных запасов и затрат.

Обособленно учитываются в доходах федерального бюджета

доходы федеральных целевых бюджетных фондов.

Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации

1. Налоговые доходы:

• региональные налоги и сборы;

• отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов.

2. Неналоговые доходы:

• доходы от имущества субъектов Федерации;

• доходы от услуг бюджетных учреждений, находящихся в ведении субъектов Федерации;

• часть прибыли унитарных предприятий, созданных субъек­тами Федерации, после уплаты ими налогов.

Доходы местных бюджетов

1. Налоговые доходы:

• местные налоги и сборы;

• отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов;

• государственная пошлина, за исключением зачисляемой в федеральный бюджет.

2. Неналоговые доходы:

• доходы от использования имущества, находящегося в му­ниципальной собственности;

• доходы от услуг бюджетных учреждений, находящихся в муниципальной собственности;

• доходы от продажи муниципального имущества;

• ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления и др.

Расходы бюджетов делятся на капитальные и текущие.

• ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

• средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими или юридическими лицами по государственным или муниципальным заказам;

• ассигнования на обязательные выплаты населению (пенсии, стипендии, пособия, другие социальные выплаты);

• субвенции и субсидии юридическим и физическим лицам;

• бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюдже­там других уровней, государственным внебюджетным фондам;

• кредиты иностранным государствам;

• средства на обслуживание и погашение государственного долга;

• ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

• резервные фонды.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации разграничены расходы по бюджетам разных уровней с выделением четырех групп расходов:

• расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета;

• расходы, финансируемые совместно из федерального бюд­жета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов;

• расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов Федерации;

• расходы, финансируемые исключительно из местных бюд­жетов.

Расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета:

• обеспечение деятельности Президента, Федерального собра­ния, Счетной палаты, федеральных органов исполнительной вла­сти и др.;

• функционирование федеральной судебной системы;

• осуществление международной деятельности;

• финансирование национальной обороны и обеспечения бе­зопасности государства;

• финансирование фундаментальных исследований и содей­ствие научно-техническому прогрессу;

• государственная поддержка железнодорожного, воздушно­го и морского транспорта;

• государственная поддержка атомной энергетики;

• ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихий­ных бедствий федерального масштаба;

• финансирование исследования и использования космичес­кого пространства;

• содержание учреждений, находящихся в федеральной соб­ственности;

• формирование федеральной собственности;

• обслуживание и погашение государственного долга России;

• компенсация государственным внебюджетным фондам на социальные выплаты;

• финансирование федеральной инвестиционной программы;

• финансовая поддержка субъектов Федерации;

• прочие расходы.

Расходы, финансируемые совместно из федерального бюдже­та, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов:

• государственное обеспечение правоохранительной деятель­ности;

• обеспечение противопожарной безопасности;

• государственная поддержка промышленности, строитель­ства, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспор­та, связи и дорожного хозяйства, метрополитена;

• финансирование научно-исследовательских, опытно-конст­рукторских и проектно-изыскательских работ;

• обеспечение социальной защиты населения;

• обеспечение охраны окружающей среды;

• обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионально­го масштаба;

• развитие рыночной инфраструктуры;

• прочие расходы.

Расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъек­тов Федерации:

• функционирование органов законодательной и исполни­тельной власти субъектов Федерации;

• обслуживание и погашение государственного долга субъек­тов Федерации;

• реализация региональных целевых программ;

• формирование государственной собственности субъектов Федерации;

• международные и внешнеэкономические связи;

• содержание и развитие предприятий и организаций, нахо­дящихся в собственности субъектов Федерации;

• оказание финансовой помощи местным бюджетам;

• прочие расходы.

Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов:

• содержание органов местной власти;

• формирование и содержание муниципальной собственности;

• организация, содержание и развитие учреждений образо­вания, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта и других учреждений муниципальной собственности;

• содержание муниципальных органов охраны общественно­го порядка;

• содержание и развитие муниципального жилищно-комму­нального хозяйства;

• финансирование муниципального дорожного строительства и содержание дорог местного значения;

• организация транспортного обслуживания населения;

• обеспечение противопожарной безопасности;

• финансирование охраны окружающей среды на муници­пальных территориях;

• реализация целевых муниципальных программ;

• обслуживание и погашение муниципального долга;

• прочие расходы.

К 2005 г. схема разграничения расходных полномочий между бюджетами трех уровней изменится (см. приложение к гл. 5).

Одним из методов бюджетного регулирования является ока­зание прямой финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящему. Формы оказания прямой финансовой поддерж­ки: дотации, субвенции, субсидии, кредиты, ссуды.

Дотация выдается единовременно и без целевого назначения в случаях, когда закрепленных и регулирующих доходов недо­статочно для покрытия текущих расходов.

Субвенция - фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной и безвозвратной основе для целе­вого финансирования расходов бюджетов. Субвенция имеет две особенности. Во-первых, она используется в течение оговорен­ного срока; при просрочке субвенция подлежит возврату предос­тавившему ее органу. Во-вторых, ее используют для выполнения конкретных целей.

Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на усло­виях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юри­дическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмезд­ной основе.

Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более 6 мес. в пределах финансового года.

За 90-е годы система межбюджетных отношений прошла че­рез три реформы: 1991 г., 1994 г. и 1999-2001 гг. В 1991 г. была создана основа новой налоговой системы России. На этом этапе в практику межбюджетных отношений была внедрена концепция «регулирующих налогов» с расщеплением налоговых поступле­ний между бюджетами трех уровней.

В 1994 г. в РФ был введен новый механизм межбюджетных отношений. За счет отчислений части НДС, поступающей в фе­деральный бюджет, был создан Федеральный фонд поддержки регионов (ФФПР). Регионы получали из этого фонда трансфер­ты! (перевод средств в бюджеты нижестоящего территориально­го уровня из фонда поддержки регионов). Все регионы были по­делены на три группы: не нуждающиеся, нуждающиеся и особо нуждающиеся в поддержке регионы.

Нуждающиеся в поддержке - это регионы, в которых средне­душевой доход по бюджету за предыдущий год ниже, чем в сред­нем по России (в 1998 г. к первой группе отнесены автономные округа - Корякский, Ненецкий, Эвенкийский, Чукотский и др.).

Особо нуждающиеся в поддержке - регионы, у которых сум­ма доходов меньше 100% текущих расходов (в 1998 г. ко второй группе отнесены Мурманская, Архангельская, Томская, Иркутс­кая и другие области).

В 1996 г. из Фонда поддержки субъектов Федерации транс­ферты получали 79 регионов из 89, в 1999 г. - 76, в 2000 г. - 72, в 2001 г. - 68. Источником формирования ФФПР в 1994 г. были отчисления от НДС в размере 22%, в 1995 г. - 27% НДС, в 1996­1997 гг. - 15% налоговых доходов за исключением ввозных по­шлин, в 1998-1999 гг. - 14% налоговых доходов за исключением таможенных пошлин.

В 1994 г. бюджетам субъектов Федерации были переданы от­числения от таможенных пошлин в размере 20%. Была прекра­щена централизация части земельного налога на федеральном уровне и установлен единый норматив отчислений от НДС в бюджеты территорий в размере 25%.

По Указу Президента РФ «О формировании республиканс­ких бюджетов Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.» от 22 де­кабря 1993 г. № 2268 субъектам Федерации было дано право до­полнительно вводить налоги и сборы, не предусмотренные нало­говым законодательством. Это привело к появлению огромного количества региональных и местных налогов (более 200), в том числе и экзотических, таких как целевой сбор на содержание рай­онной футбольной команды в Карачевском районе Брянской об­ласти, сбор за использование иностранного алфавита и наиме­нований в названиях фирм, предприятий и организаций (Курс­кая и Орловская области). С 1 января 1997 г. Указом Президента РФ запрещено введение налогов, не предусмотренных налоговым законодательством. Все субъекты Федерации обязаны отменить свои законы о налогах и сборах, если они не соответствуют зако­ну РФ «Об основах налоговой системы» от 27 декабря 1991 г.

Федеральный бюджет давал товарные кредиты субъектам Федерации на поставку горюче-смазочных материалов и комби­кормов сельскохозяйственным производителям. В связи с тем что образовалась задолженность субъектов федеральному бюджету по товарному кредиту 1996 г., Правительство РФ приняло По­становление 26 мая 1997 г., по которому эта задолженность пере­оформлялась в ценные бумаги субъектов Федерации (агрообли­гации). Субъекты Федерации выпускали облигации с номиналь­ной стоимостью 10 тыс. руб. и купонным доходом 10% годовых на срок не более трех лет в бездокументарной форме. Облигации регистрировались и в недельный срок после регистрации переда­вались в собственность государства в лице Министерства финан­сов РФ. Последнее продавало их на аукционе. Средства от про­дажи зачислялись в специальный фонд для кредитования пред­приятий АПК.

Местные бюджеты получали финансовую помощь из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, находяще­гося в распоряжении субъекта Федерации.

Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., имела целый ряд существенных недостатков:

• Не были закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджета.

• Отсутствовал комплексный подход к выравниванию соци­ально-экономического развития регионов.

• Отсутствовала заинтересованность органов государствен­ной власти на разных уровнях в росте собственных доходов бюд­жетов.

• Не была сформирована нормативная база для обоснования бюджетных расходов.

• Число использованных форм финансовой поддержки было недостаточно и т. д.

Эти недостатки были учтены в постановлении Правительства РФ «О концепции регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах» от 30 июля 1998 г. № 862. По существу речь шла о реформе межбюджетных отно­шений.

Основные цели реформы:

• повышение эффективности управления финансовыми ресур­сами Российской Федерации;

• выравнивание на всей территории страны социальных га­рантий;

• повышение эффективности социально-экономического раз­вития регионов.

Основные направления реформы межбюджетных отношений:

1. Разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней.

2. Распределение доходных источников между бюджетами разных уровней.

3. Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Фе­дерации. Оно осуществлялось с помощью Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации. Финансовая по­мощь из этого фонда распределялась на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы. Трансферты на 1999 г. рас­считывались на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов Федерации. Право на финансовую помощь получали те регионы, где эти доходы не достигали установлен-

ного уровня. Помимо сумм трансфертов утверждалась доля каж­дого региона в законе о федеральном бюджете. Так, в законе о федеральном бюджете на 1999 г. максимальная доля в ФФПР была установлена для республики Дагестан 6,9741% и для Алтайского края - 6,2281%. На 2000 г. создан ФФПР в сумме 57,4 млрд руб., на 2001 г. - 100,4, на 2002 г. - 147,5 млрд руб. При этом была использована новая методика расчета доли регионов в ФФПР, основным отличием которой являлось определение оценок на­логового потенциала территорий на базе показателя валового регионального продукта (ВРП), а также оценок реальной бюд­жетной обеспеченности регионов на основе индексов бюджетных расходов.

4. Инвестиционная поддержка развития регионов осуществ­ляется по двум направлениям:

а) социальному - из Фонда регионального развития на без­возвратной основе;

б) производственному - из бюджета развития страны на воз­вратной основе.

Фонд регионального развития (ФРР) - совокупность частей федеральных и региональных программ, программ отраслевого финансирования и др. Цель инвестиций - создание во всех регио­нах минимально необходимой социальной инфраструктуры. Рас­пределение средств ФРР осуществляется с учетом различий в уров­не социальной инфраструктуры в разных регионах. В 2000 г. был создан ФРР на сумму 2,5 млрд руб., в 2001 г. - 3,3 и в 2002 г. - 17,5 млрд руб.

При выделении инвестиций из бюджета развития страны учи­тывались различия в уровне экономического развития регионов. При этом приоритет отдавался самым эффективным проектам на конкурсной основе.

5. Оздоровление региональных и муниципальных финансов. С этой целью предусматривается законодательное закрепление бюджетных полномочий властей разных уровней, расширение налоговых полномочий властей субъектов Федерации и муници­пальных образований, использование стабильных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований; поступле­ние налогов от дочерних компаний и филиалов в территориаль­ные бюджеты; внедрение принципа обусловленности предостав­

ления финансовой помощи и контроля за ее использованием; со­здание в федеральном бюджете фонда развития региональных финансов.

Условия получения финансовой помощи из федерального бюджета субъектами Федерации:

• выполнение требований российского бюджетного законо­дательства и законодательства о налогах и сборах;

• ревизия бюджета региона;

• контроль Федерального казначейства и федеральных конт­рольных органов за использованием финансовой помощи из фе­дерального бюджета регионами;

• перевод с 2000 г. использования бюджетов регионов на каз­начейское исполнение через территориальные органы Федераль­ного казначейства;

• использование трансфертов только для погашения задол­женности по заработной плате перед бюджетниками и обслужи­вания государственного (муниципального) долга;

• наличие у региона программы увеличения собственных до­ходов и сокращения получаемых трансфертов и др.

Фонд развития региональных финансов (ФРРФ) создается для оздоровления финансов субъектов Федерации. Источники фон­да - кредиты международных финансовых организаций. Креди­ты будут выдаваться на возвратной основе, если регионы актив­но проводят экономические реформы и успешно осуществляют меры по финансовому оздоровлению. В первую очередь кредиты будут предоставляться бездотационным и низкодотационным регионам.

Кроме средств ФРРФ будут использоваться кредиты МБРР, ЕБРР на проектное финансирование под гарантии регионов. ФРРФ будет оказывать техническую и методическую помощь по управлению финансами, производить обучение и подготовку кад­ров финансовых органов и др. На 2000 г. ФРРФ создан в сумме 1,9 млрд руб. за счет кредита МБРР, на 2001 г. - 20 млрд долл. за счет кредита МБРР.

С 2001 г. в составе расходов федерального бюджета создается Фонд компенсаций, средства которого используются на субсидии и субвенции, выделяемые субъектам Федерации для финансиро­вания общероссийских социальных программ и конкретных со­циальных законов. На 2001 г. фонд компенсаций создан в разме­ре 33,4 млрд руб., на 2002 г. - 40,8 млрд руб.

С 2005 г. будут использоваться различные формы финансо­вой помощи субъектам Федерации (табл. 5.3).

Формы финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации

Таблица 5.3

Источник: Российская газета. - 2001. - 21 авг.

С 2002 г. создается Фонд софинансирования социальным расхо­дов. В этом году его размер составил 18,7 млрд руб. Средства дан­ного фонда предназначены на дотации бюджетам субъектов Федерации в связи с повышением оплаты труда работников орга­низаций бюджетной сферы. Кроме того, создается Фонд рефор­мирования региональных финансов (1,2 млрд руб.) с целью под­держки и стимулирования бюджетной реформы.

6. Введение ответственности участников межбюджетных от­ношений в виде приостановки финансирования из федерального бюджета, прекращения выдачи лицензий на экспорт, приостанов­ки централизованных поставок продукции из государственных ресурсов и др.

Реформы 1991, 1994 и 1999-2001 гг. были ориентированы на «разделение денег» между бюджетами разных уровней. На совре­менном этапе необходимо продолжение реформ в области меж­бюджетных отношений. Основные направления этих реформ со­держатся в Программе развития бюджетного федерализма в Рос­сийской Федерации на период до 2005 года^[XXXI]. В основе реформ лежит концепция перехода от «разделения денег» к принципиально иной системе - «разделению полномочий». Эта эффективная система бюджетного финансирования должна отвечать пяти требованиям:

• четкое разграничение полномочий между уровнями госу­дарственной власти;

• существование налогово-бюджетной автономии региональ­ных и местных властей;

• наличие у федерального центра эффективных полномочий по обеспечению единства экономического и правового пространства;

• наличие жестких бюджетных ограничений для региональ­ных и местных властей;

• стабильность всех вышеперечисленных условий.

Современная система межбюджетных отношений не удовлет­воряет ни одному из этих требований и имеет ряд серьезных не­достатков:

• крайне высокая централизация налогово-бюджетных пол­номочий;

• непредоставление источников финансирования бюджетам субъектов Федерации и местным бюджетам под обязательства, возлагаемые на них федеральным бюджетом;

• централизованная регламентация расходов бюджетов уста­новленными нормами при формировании доходов на 80% за счет отчислений от федеральных налогов;

• отсутствие стимулов к проведению реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий из-за ежегодного пересмотра устанавливаемых законом нормативов расщепления федеральных налогов;

• распределение значительной части финансовой помощи без четких критериев и процедур;

• перекладывание политической и финансовой ответственно­сти за сбалансированность бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр, вызванное ограничением налого­во-бюджетных полномочий субъектов Федерации и местных ор­ганов самоуправления;

• недостаточная прозрачность региональных и местных бюд­жетов.

Принципом новой реформы межбюджетных отношений яв­ляется лозунг: «реальные полномочия - реальная ответственность». Основными путями реализации этого принципа являются:

• сокращение сферы совместно финансируемых расходов;

• запрет на принятие законов, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные расходы без предоставления источни­ков финансирования («нефинансируемые мандаты»);

• отказ от принципа расщепления налоговых поступлений между бюджетами разных уровней (все налоги и поступления должны быть только собственными); переход к системе «один на­лог - один бюджет»;

• реализация принципа «мой доход - мой налог», т. е. налоги, поступления по которым на 100% зачисляются в региональные бюджеты, становятся не федеральными, а региональными;

• реализация принципа «мой налог - моя ставка», т. е. предос­тавление региональным и местным бюджетам права самостоя­тельно устанавливать ставки по своим налогам при соблюдении финансовых ограничений;

• снятие ограничений на установление регионами и муниципа­литетами ставок по своим налогам и определения налоговой базы;

• использование механизма долевого финансирования соци­альных расходов;

• жесткое бюджетное ограничение финансовой помощи ре­гионам и муниципалитетам;

• сохранение законодательно регулируемого дефицита бюд­жетов и государственного долга;

• разработка кодекса высоких стандартов качества управле­ния и бюджетной политики;

• введение Правительством РФ режима внешнего финансо­вого управления в случае нарушения бюджетного законодатель­ства;

• формирование и поддержка конкурентной сферы (экономи­ческой и политической), дополняемой конкуренцией регионов и муниципалитетов.

Такая система разграничения бюджетных полномочий обес­печит экономическую эффективность, бюджетную ответствен­ность, территориальную интеграцию, социальную справедли­вость и политическую консолидацию.

5.4.