Бюджетный процесс в Российской Федерации

Бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права дея­тельность органов государственной власти, местного самоуправ­ления и участников бюджетного процесса по составлению, рас­смотрению, утверждению и исполнению бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

В систему органов, обладающих бюджетными полномочия­ми входят:

• финансовые органы (Министерство финансов РФ, Феде­ральное казначейство, Налоговая инспекция и др.);

• органы денежно-кредитного регулирования (Банк России);

• органы государственного (муниципального) контроля. Каждый орган имеет свои задачи и свои бюджетные полно­

мочия.

Участники бюджетного процесса:

• Президент РФ, Государственная дума, Совет Федерации, Правительство РФ;

• органы законодательной (представительной) власти;

• органы исполнительной власти;

• органы денежно-кредитного регулирования;

• органы государственного и муниципального финансового контроля;

• органы государственных внебюджетных фондов;

• главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

• иные органы (бюджетные учреждения, получатели бюджет­ных средств).

Органы представительной власти рассматривают, утвержда­ют и контролируют исполнение федерального бюджета.

Органы исполнительной власти составляют и исполняют бюд­жеты, представляют отчеты об их исполнении.

Банк России разрабатывает основные направления денежно­кредитной политики, обслуживает счета бюджетов, выполняет функ­ции генерального агента по государственным ценным бумагам.

Органы государственного контроля контролируют исполне­ние бюджетов и государственных внебюджетных фондов, прово­дят экспертизы проектов бюджетов, целевых программ.

Главный распорядитель бюджетных средств распределяет бюджетные средства по получателям и распорядителям, утверж­дает сметы доходов и расходов, составляет бюджетную роспись (документ о поквартальном распределении доходов и расходов и источников финансирования дефицита бюджетов, устанавли­вающий распределение бюджетных ассигнований между получа­телями бюджетных средств), контролирует целевое использова­ние бюджетных средств, их возврат, представляет сводный отчет об исполнении бюджета, выступает в суде от имени государствен­ной казны.

Распорядитель бюджетных средств распределяет средства по подведомственным получателям, составляет бюджетную роспись, утверждает сметы доходов и расходов бюджетных учреждений, контролирует использование бюджетных средств.

Рассмотрим сущность бюджетного процесса на примере феде­рального бюджета. Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее чем за 10 мес. до начала очередного финансового года. Составление проекта бюджета основывается на:

• бюджетном послании Президента РФ;

• прогнозе социально-экономического развития на очередной финансовый год;

• основных направлениях бюджетной и налоговой политики;

• прогнозе сводного финансового баланса;

• плане развития государственного или муниципального сек­тора экономики.

Одновременно с проектом бюджета составляется перспектив­ный финансовый план на три года, который законодательно не утверждается. Бюджетное послание Президента РФ направляется Федеральному Собранию не позднее марта года, предшествующе­го очередному финансовому году. В бюджетном послании опре­деляется бюджетная политика страны на очередной финансовый год. Прогноз социально-экономического развития разрабатыва­ется на основе данных о социально-экономическом развитии за последний финансовый год и прогноза на планируемый финансо­вый год. Баланс финансовых ресурсов - это баланс всех доходов и расходов. Он составляется на основе отчетного баланса за преды­дущий год и прогноза на следующий год. План развития государ­ственного или муниципального сектора экономики включает пе­речень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий, государственных или муни­ципальных унитарных предприятий; программу приватизации го­сударственного или муниципального имущества, сведения о пре­дельной штатной численности государственных или муниципаль­ных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств; план предоставления услуг бюджетными уч­реждениями.

Исходными макроэкономическими показателями для состав­ления проекта бюджета являются объем и темп роста ВВП, а так­же уровень инфляции в очередном финансовом году.

Первый этап формирования федерального бюджета - разработ­ка федеральными органами исполнительной власти и выбор Пра­вительством РФ плана прогноза социально-экономического раз­вития страны на очередной финансовый год; разработка Мини­стерством финансов РФ основных характеристик федерального бюджета и распределение расходов федерального бюджета в со­ответствии с функциональной классификацией расходов. Одно­временно Правительство рассматривает предложения об увели­чении МРОТ и минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы. Министерство финансов направляет бюджетные проек­тировки федеральным органам исполнительной власти для рас­

пределения по конкретным получателям средств из бюджета, уве­домляет органы исполнительной власти субъектов Федерации о методике формирования межбюджетных отношений на очеред­ной финансовый год.

Второй этап формирования бюджета - распределение федераль­ными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетных средств в соответствии с функциональной, ведом­ственной и экономической классификациями расходов. Одновре­менно уполномоченный орган исполнительной власти формиру­ет перечень целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета. Несогласованные вопросы рассматрива­ются межведомственной правительственной комиссией.

Разработка и согласование показателей проекта бюджета за­вершаются не позднее 15 июля года, предшествующего финан­совому году. С 15 июля по 15 августа Правительство РФ рас­сматривает прогноз социально-экономического развития стра­ны, проект федерального бюджета и проекты государственных внебюджетных фондов и другие документы, утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную думу.

Проект закона о бюджете содержит основные характеристи­ки бюджета: общий объем доходов и расходов, дефицит бюдже­та; доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям; норма­тивы отчислений от доходов в пользу бюджетов других уровней; расходы бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации; общий объем капитальных и текущих расходов бюджета; доходы и расходы целевых бюджетных фондов; объе­мы финансовой помощи бюджетам других уровней; распределе­ние бюджетных средств по главным распорядителям бюджетных средств и другие показатели.

В составе расходов указываются лимиты предоставления ин­вестиционных налоговых кредитов.

В проекте закона о бюджете должны быть даны следующие характеристики государственного долга:

• источники финансирования дефицита бюджета за счет го­сударственных или муниципальных внутренних и внешних заим­ствований;

• верхний предел внутреннего и внешнего долга по состоя­нию на 1 января года, следующего за финансовым годом;

• предел предоставления государственных гарантий третьим лицам на привлечение внутренних и внешних заимствований;

• предел государственных внешних заимствований;

• объемы и перечень государственных внешних заимство­ваний;

• пределы предоставления государственных кредитов иност­ранным государствам и их юридическим лицам, международным организациям.

Проект бюджета и другие документы вносятся на рассмотре­ние законодательного органа Российской Федерации, субъекта Федерации и местного самоуправления. Одновременно с проек­том закона о бюджете рассматриваются проекты законов о бюд­жетах государственных внебюджетных фондов. Эти законы дол­жны быть утверждены до начала финансового года. Если закон о бюджете не вступил в силу с начала финансового года, то вво­дится временное управление бюджетом.

Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной думы и Президента проект федерального закона о федеральном бюджете не позднее 15 августа текущего года. Проект бюджета направляется Советом Государственной думы или ее председате­лем в Комитет по бюджету, который дает заключение о соответ­ствии представленных документов и материалов Бюджетному ко­дексу Российской Федерации. Проект бюджета принимается на рассмотрение Государственной думой или возвращается на дора­ботку в правительство. Совет Государственной думы направляет проект бюджета в Совет Федерации, Комитеты Государственной думы, Счетную палату для внесения замечаний и предложений. Государственная дума рассматривает проект в четырех чтениях.

В первом чтении проект рассматривается в течение 30 дней со дня его внесения Правительством в Государственную думу. При этом обсуждаются концепция бюджета и прогноз социально-эко­номического развития страны, основные направления бюджет­ной и налоговой политики, взаимоотношения бюджетов, проект программы внешних заимствований, основные характеристики федерального бюджета (доходы, их распределение между феде­ральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, дефи­цит бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам, источники его покрытия, общий объем расходов бюджета). Если проект утверждается Государственной думой, то утверждаются основные характеристики бюджета. Если в первом чтении про­

ект отклоняется, то он передается в согласительную комиссию или возвращается на доработку. При повторном отклонении про­екта бюджета в первом чтении Государственная дума ставит воп­рос о доверии Правительству.

Во втором чтении утверждаются расходы по разделам функ­циональной классификации и размер ФФПР. Государственная дума рассматривает проект во втором чтении в течение 15 дней. Если проект отклоняется во втором чтении, то он передается в согласительную комиссию, которая состоит из представителей Государственной думы, Совета Федерации и Правительства.

В третьем чтении утверждаются расходы по подразделам фун­кциональной классификации и главным распорядителям по всем четырем уровням функциональной классификации, распределя­ются средства ФФПР, расходы на финансирование федеральных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной про­граммы, программы предоставления гарантий Правительства, программы предоставления средств бюджета на возвратной ос­нове, программы внешних заимствований и т. д. В третьем чте­нии проект рассматривается в течение 25 дней.

В четвертом чтении законопроект голосуется в целом. Срок - 15 дней. Внесение в него поправок не допускается.

Принятый Государственной думой закон в течение 5 дней пе­редается в Совет Федерации, который рассматривает его в тече­ние 14 дней. Одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней направляется Президенту для подписания и обнародо­вания. Если Совет Федерации отклоняет закон, то он передается в согласительную комиссию и затем повторно принимается Го­сударственной думой. При отклонении закона Президентом он передается в согласительную комиссию. Если закон не вступит в силу до начала финансового года, то Государственная дума при­нимает федеральный закон о финансировании расходов в пер­вом квартале.

Правительство РФ разрабатывает и представляет в Государ­ственную думу проекты федеральных законов о внесении измене­ний и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.

В России установлено казначейское исполнение бюджетов. Органы исполнительной власти организуют исполнение бюдже­тов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Эти органы являются кассирами всех расходов и получателей бюджетных средств, осуществляют платежи за счет бюджетных

средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. При этом действует принцип единства кассы, который предусматри­вает зачисление всех доходов, привлечение и погашение всех ис­точников финансирования дефицита бюджета, осуществление всех расходов с единого счета бюджета.

Исполнение бюджетов всех уровней осуществляется на осно­ве бюджетной росписи, которая составляется главным распоря­дителем по распорядителям и получателям бюджетных средств. На основании бюджетных росписей главных распорядителей со­ставляется сводная бюджетная роспись и направляется в орган, исполняющий бюджет.

Уведомления о бюджетных ассигнованиях доводятся до рас­порядителей и получателей бюджетных средств, бюджетные уч­реждения составляют сметы доходов и расходов и представляют их на утверждение вышестоящему распорядителю, который их утверждает.

Орган, исполняющий бюджет, утверждает для распорядите­лей и получателей бюджетных средств лимиты бюджетных обя­зательств. Бюджетное обязательство - это обязанность органа, исполняющего бюджет, совершать расходование средств опре­деленного бюджета в течение определенного срока в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью.

Получатели бюджетных средств составляют платежные и дру­гие документы для совершения расходов и платежей в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов. Орган, исполняющий бюджет, проверяет эти документы и совершает разрешительную надпись. Расходование денежных средств осуществляется путем их списания с единого счета бюджета в размере подтвержденных бюджетных обяза­тельств в пользу юридических и физических лиц.

Расходы бюджета могут быть сокращены. Если финансиро­вание из бюджета сокращается не более чем на 5%, то ввести ре­жим сокращения расходов может руководитель финансовых ор­ганов. Если финансирование сокращается более чем на 5%, но меньше, чем на 10%, то ввести режим сокращения расходов мо­гут Правительство РФ, орган исполнительной власти субъекта Федерации или орган местного самоуправления. Если финанси­рование сокращается более чем на 10%, то орган исполнитель­ной власти представляет законодательному органу проект зако­на о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете.

Возможна блокировка расходов бюджета. Она осуществля­ется по решению руководящего финансового органа на любом этапе исполнения бюджета (например, при не целевом использо­вании бюджетных средств).

Если доходы бюджета превышают утвержденные законом показатели, то превышение используется на покрытие дефицита и погашение долговых обязательств бюджета. При этом измене­ния в закон о бюджете не вносятся. Если превышение больше 10%, то вносятся изменения в закон о бюджете.

Главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств имеют право перемещать ассигнования между получателями бюд­жетных средств в объеме не более 5% лимита бюджетных средств, доведенного до получателя.

Размещение бюджетных средств на банковских депозитах и получение за счет этого доходов не допускаются.

Если лимит бюджетных средств не финансируется в полном объеме (за исключением случаев сокращения и блокировки рас­ходов бюджета), то получатель бюджетных средств имеет право на компенсацию в размере недофинансирования. Компенсация осуществляется в соответствии с судебным актом.

Все доходы бюджета, источники финансирования дефицита и расходы бюджета подлежат бюджетному учету, основанному на едином плане счетов. Отчетность об исполнении бюджета мо­жет быть оперативной, ежеквартальной, полугодовой и годовой. Представляет ее уполномоченный исполнительный орган в зако­нодательный орган, контрольные органы и Федеральное казна­чейство. Годовой отчет об исполнении бюджета утверждает за­конодательный орган.

Финансовый год завершается 31 декабря. Лимиты бюджет­ных обязательств прекращают свое действие также 31 декабря.

Контроль за исполнением бюджета осуществляют законода­тельные органы. Существуют следующие формы контроля:

• предварительный - в ходе обсуждения и утверждения про­ектов законов;

• текущий - в ходе рассмотрения отдельных вопросов испол­нения бюджетов (комиссиями, рабочими группами законодатель­ных органов власти);

• последующий - в ходе рассмотрения и утверждения отче­тов об исполнении бюджетов.

Финансовый контроль осуществляет Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований, главные распоряди­тели, распорядители бюджетных средств. Отчет об исполнении бюджета проверяется контрольными органами. Если исполнение бюджета не соответствует закону, то законодательный орган имеет право отклонить отчет об исполнении бюджета и обратить­ся в Прокуратуру РФ для привлечения к ответственности винов­ных должностных лиц. Законодательный орган субъекта Феде­рации, местного самоуправления вправе выразить недоверие соответствующему органу исполнительной власти и его должно­стным лицам, отозвать выборные должностные лица, привлечь к иным формам ответственности исполняющий орган или его дол­жностных лиц.

К нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:

• предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

• блокировка расходов;

• изъятие бюджетных средств;

• приостановление операций по счетам в кредитных учреж­дениях;

• наложение штрафа;

• начисление пени;

• иные меры.

Применять эти меры имеют право руководители органов Фе­дерального казначейства и их заместители. Основаниями для применения вышеназванных мер могут быть:

• неисполнение закона о бюджете;

• нецелевое использование бюджетных средств;

• невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств;

• неперечисление или несвоевременное перечисление процен­тов за пользование бюджетными средствами;

• неперечисление или несвоевременное перечисление бюджет­ных средств их получателям;

• несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях лимитам бюджетных обязательств;

• предоставление бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций с нарушением установленного порядка и др.

В соответствии с Инструкцией о порядке применения органа­ми Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации, утверж­денной приказом Министерства финансов РФ от 26 апреля 2001 г. № 35н, руководители управления Федерального казначейства по субъектам Федерации имеют право применять следующие меры принуждения к нарушителям бюджетного законодательства:

• списывать в бесспорном порядке суммы средств федераль­ного бюджета, используемые не по целевому назначению, а так­же подлежащие возврату в федеральный бюджет, срок возврата которых истек;

• списывать в бесспорном порядке суммы процентов за пользование средствами федерального бюджета, предоставлен­ными на возмездной основе, срок уплаты которых наступил;

• взыскивать в бесспорном порядке пени (в размере ¹/₃₀₀ став­ки рефинансирования Центрального банка РФ за каждый день просрочки) за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, и уплату про­центов за пользование этими средствами;

• взыскивать штрафы за нецелевое использование средств федерального бюджета, предоставленных на возмездной и воз­вратной основе и др.

Контрольные вопросы

1. Какова структура бюджетной системы РФ?

2. Перечислите принципы построения бюджетной систе­мы РФ.

3. В чем состоит сущность сбалансированности бюджетов?

4. Как распределяются доходы между бюджетами разных уровней?

5. Какие расходы закреплены за бюджетами разных уровней?

6. Что такое бюджетная классификация?

7. Как классифицируются доходы бюджета?

8. Какие виды расходов бюджета вы знаете?

9. В каких формах получают финансовую поддержку ниже­стоящие бюджеты из вышестоящих?

10.Каковы основные направления развития межбюджетных отношений в современных условиях?

11. Что такое бюджетный федерализм?

12. Из чего состоит бюджетный процесс?

13. Как осуществляется исполнение бюджета?

14. В каком порядке составляется и утверждается федераль­ный бюджет?

15. Как осуществляется контроль за исполнением бюджетов?

16. В чем заключается сущность концепции разделения пол­номочий между бюджетами разных уровней?

17. Какие формы финансовой помощи из федерального бюд­жета субъектам Федерации планируется использовать в ходе ре­формы межбюджетных отношений 2002-2005 гг.?

18. Какие меры принуждения могут быть применены органа­ми Федерального казначейства к нарушителям бюджетного за­конодательства?

Приложение к главе 5

Общая схема разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации к 2005 г.

Источник: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. // Российская газета. - 2001. - 21 авг.