Межбюджетные отношения [15] [16]

Межбюджетные отношения могут включать и отношения по перераспределению средств между бюджетами одного и того же уровня. Эти отношения пока не распространены в Российской Федерации, но используются в некоторых странах (например, в Германии).

Основные функции межбюджетных отношений:

• выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня, достаточного для соблюдения конституционных гарантий населения по всей территории страны;

• стимулирование самозарабатывания бюджетных средств, наращивание налогового потенциала, а также рациональное и эффективное их расходование.

Механизм межбюджетных отношений в федеративных государствах.

В самом общем виде механизм межбюджетных отношений можно представить в виде двух блоков отношений по вертикали власти и бюджетной системы.

Первый блок охватывает отношения по разграничению расходных полномочий и доходов полностью или частично на постоянной основе между уровнями бюджетной системы.

Второй блок — это ежегодное бюджетное регулирование, охватывающее отношения по перераспределению средств в различных формах между бюджетами разных уровней (в основном в виде дотаций, субвенций, субсидий) в целях выравнивания бюджетной обеспеченности территорий.

У каждой страны имеются свои особенности применения механизма межбюджетных отношений наряду с общими подходами по ряду принципиальных вопросов.

Общее требование четкого разграничения расходных полномочий и доходов по вертикали власти и бюджетной системы в федеративных государствах не везде удается полностью реализовать. Большие различия имеются в пропорциях распределения доходов между федеральным бюджетом государства и территориальными бюджетами. Так, в Швейцарии около 70% всех налоговых поступлений сосредоточивается в кантонах и общинах, а в Австралии в федеральном бюджете собирается до 80% всех налоговых поступлений страны.

Особенности механизма межбюджетных отношений в федеративных государствах в значительной степени зависят от выбора модели бюджетного федерализма: кооперативная модель бюджетного федерализма, децентрализованная модель классического бюджетного федерализма или смешанная модель, сочетающая в себе отдельные элементы названных моделей бюджетного федерализма.

В некоторых странах федеративного типа наряду с раздельными налогами, каждый из которых направляется только в бюджет того или иного уровня, применяются совместные налоги, участвующие в формировании доходов бюджетов разных уровней (Канада, Австрия, Германия и другие, в том числе и Российская Федерация). В Канаде к совместным налогам, разграниченным на постоянной основе, относятся подоходный налог с физических лиц, налог на доходы корпораций, налог на товары и услуги (аналог НДС), акцизы, импортные пошлины. В Австрии более 10 видов налогов, включая подоходный налог с физических лиц, НДС, налог на нефть, налог на алкогольную продукцию, распределяются (в процентных долях) на временной основе (на 5 лет). Большинство из них перечисляется во все три уровня бюджетов. В отдельных странах распределение (перераспределение) соответствующего налога между федеральным бюджетом и бюджетами регионов осуществляется после предварительной централизации на федеральном уровне всей его суммы, состоящей из поступлений со всех территорий.

В Российской Федерации реализуются практически все принципы бюджетного федерализма, используя при этом в той или иной степени отдельные элементы как кооперативной модели построения бюджетного федерализма, так и децентрализованной модели классического бюджетного федерализма.

Основные налоги и платежи. При формировании бюджетов разного уровня в Российской Федерации применяются как раздельные налоги, так и совместные, разграниченные на постоянной основе между уровнями бюджетной системы.

Так, к основным раздельным налогам и платежам, формируемым по нормативу 100%-го федерального бюджета, относятся:

• НДС;

• акцизы на спирт этиловый из всех видов сырья, за исключением пищевого;

• акцизы на табачную продукцию;

• акцизы на автомобили легковые и мотоциклы;

• акцизы по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию Российской Федерации;

• налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (газ горючий природный);

• регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (газ горючий природный);

• водный налог;

• таможенные пошлины и таможенные сборы.

К основным совместным налогам и платежам, формируемым федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, относятся:

• налог на прибыль организаций;

• акцизы на спирт этиловый из пищевого сырья;

• акцизы на спиртосодержащую продукцию;

• акцизы на автомобильный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных двигателей;

• налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного);

• сбор за пользование объектами водных биологических (исключая внутренние водные объекты);

• плата за негативное воздействие на окружающую среду.

Раздельные и совместные налоги и платежи предусмотрены в

Российской Федерации и для бюджетов нижестоящих уровней. Например, за бюджетами субъектов Российской Федерации закреплены налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог; за местными бюджетами — налог на имущество физических лиц и земельный налог.

Механизм межбюджетных отношений в России. В Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст. 6) понятие «межбюджетные отношения» трактуется как взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

В России на современном этапе бюджетного реформирования механизм межбюджетных отношений можно представить в виде двух блоков отношений. Первый блок охватывает отношения по разграничению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы страны. Второй — межбюджетное регулирование.

Механизм межбюджетных отношений в Российской Федерации представлен на рис. Б.М.4.4.

Рис. Б.М.4.4. Механизм межбюджетных отношений в Российской Федерации

Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Это первый блок механизма межбюджетных отношений, который включает:

• закрепление федеральным законодательством расходных полномочий между уровнями публичной власти на постоянной основе;

• наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы страны и их закрепление на постоянной основе федеральным законодательством происходит в рамках разграничения бюджетных полномочий между субъектами публичной власти всех уровней. Основанием для такого разграничения служит четкое разделение предметов ведения между органами государственной власти (федеральными и региональными) и местного самоуправления, зафиксированные в Конституции Российской Федерации.

Под предметом ведения понимаются виды, направления и сферы деятельности, регламентацией и регулированием которых занимается соответствующий орган государственной власти или местного самоуправления.

Основные подходы к разграничению полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления определены Федеральными законами «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации”» от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ закрепил разграничение полномочий применительно к отраслевому законодательству (бюджетному).

Важным моментом в разграничении расходных полномочий является новая типология оснований для возникновения расходных обязательств бюджетов каждого уровня. Обязательства, устанавливаемые в пределах собственных полномочий, не могут регламентироваться властями других уровней и исполняются за счет собственных доходов соответствующих бюджетов. В тех случаях, когда один орган власти делегирует свои полномочия другому уровню власти, одновременно возникают «вмененные» расходные обязательства бюджета более низкого уровня и расходные обязательства по их финансовому обеспечению за счет субвенций из вышестоящего бюджета. В целях защиты региональных и местных бюджетов от «необеспеченных федеральных мандатов» предусматривается введение соответствующих законов в действие ежегодным законом о федеральном бюджете при условии их финансового обеспечения субвенциями, а также механизм судебной защиты от занижения оценок необходимых для их реализации бюджетных средств.

В Российской Федерации процесс совершенствования федерального законодательства в сфере дальнейшего разграничения полномочий между уровнями публичной власти предполагает более высокую степень согласованности действий и решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и повышает степень ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за реализацию единой государственной политики в регионах. В связи с этим развитие законодательства осуществляется в направлении: расширения круга полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также предоставления этим органам, при наличии финансовых возможностей и за счет средств собственных бюджетов, за исключением субвенций федерального бюджета, права осуществлять дополнительные меры по социальной защите населения, участвовать в реализации полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, если это указано в федеральных законах, осуществлять дополнительные полномочия по иным вопросам, если такая возможность предусмотрена в федеральных законах.

Межбюджетное регулирование. Оно составляет второй блок механизма межбюджетных отношений и включает:

• налоговое регулирование бюджетной обеспеченности;

• перераспределение средств между уровнями бюджетной системы.

Налоговое регулирование бюджетной обеспеченности означает разграничение налогов и других платежей между уровнями бюджетной системы и их закрепление в качестве собственных доходов за соответствующими бюджетами и осуществляется посредством:

• закрепления налогов или отчислений на постоянной основе Бюджетным кодексом РФ и Налоговым кодексом РФ;

• закрепления налогов или отчислений на постоянной основе региональным и местным законодательством;

• установления дополнительных (дифференцированных) отчислений от налогов.

Цель налогового регулирования бюджетной обеспеченности — создание максимально возможных исходных условий для сбалансированности бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении государственных минимальных социальных стандартов исходя из имеющегося на соответствующей территории потенциала.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации установлены единые для соответствующего уровня бюджетной системы нормативы отчислений от федеральных налогов, что способствует повышению предсказуемости и стабильности налоговых доходов всех уровней бюджетной системы, усиливает стимулирующую роль в процессе экономического развития соответствующей территории и повышения эффективности бюджетного менеджмента.

Параллельно с этим Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрены нормы, регулирующие установление нормативов отчислений в местные бюджеты органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Переданы полномочия по установлению нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты органам государственной власти субъектов Российской Федерации, отказавшись от действующей практики установления указанных нормативов федеральными законами. В случае передачи налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в местные бюджеты, соответствующие нормативы (сверх уровня, установленного Кодексом), как правило, должны быть стабильными и едиными для всех муниципальных образований соответствующего субъекта Российской Федерации. Дифференциация указанных нормативов допускается лишь в отношении налога на доходы физических лиц в рамках формализованных схем выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны установить единые и (или) дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога. Данный подход позволит органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

(1) разделить налоговые доходы между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселений с учетом объективных территориальных различий в соотношении расходных обязательств местных бюджетов разных типов (уровней);

(2) определить оптимальную для каждого региона степень выравнивания различий в бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет сочетания единых и дифференцированных (по формуле) нормативов отчислений от данного налога, в том числе перераспределить значительную часть поступлений по месту жительства граждан.

Кроме того, Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрен отказ от практики централизации местных налогов в бюджеты более высокого уровня за некоторыми исключениями.

Отказ от расщепления федеральными законами налоговых доходов от региональных и местных налогов и установления Бюджетным кодексом нормативов по целому ряду налоговых доходов на уровне 100% означает существенный шаг к реализации принципа «один налог — один бюджет».

Результатом принятия указанных поправок к Бюджетному кодексу РФ является потеря смысла в разделении налоговых доходов на «собственные» и «регулирующие», а также определение статуса «регулирующих налогов» и пропорций их распределения между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ, в связи с чем ст. 48 Бюджетного кодекса «Регулирующие доходы бюджетов» утратила силу с 1 января 2005 г.

При недостаточности собственных доходов для сбалансированности бюджетов нижестоящего уровня с учетом возлагаемых на соответствующие органы власти задач и функций при соблюдении государственных минимальных социальных стандартов органы власти вышестоящего уровня осуществляют перераспределение средств между уровнями бюджетной системы, направленное на выравнивание бюджетных доходов и социально-экономического развития территориальных образований, отстающих по объективным причинам.

Перераспределение средств между уровнями бюджетной системы осуществляется по следующим направлениям:

• дотирование нижестоящих бюджетов с учетом бюджетной обеспеченности и по душевому принципу;

• поддержка социального и экономического развития посредством субвенций и субсидий из фондов развития и субсидий из фондов софинасирования социальных расходов.

Межбюджетные трансферты — средства, предоставляемые одним

бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Структура межбюджетных трансфертов с учетом разграничения полномочий в Российской Федерации представлена на рис. Б.М.4.5.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме (ст. 129 БК РФ):

• дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (ст. 131 БК РФ).

Рис. Б.М.4.5. Структура межбюджетных трансфертов с учетом разграничения полномочий в Российской Федерации

Дотации — межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации образуют в расходной части федерального бюджета Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется, исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

• субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (ст. 132 БК РФ).

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Совокупность субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов. В составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание обеспеченности субъектов Российской Федерации в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств.

Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет;

• субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации (ст. 133 БК РФ).

Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

• иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации (ст. 132.1 БК РФ);

• межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета предусмотрены ст. 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Основное условие предоставления межбюджетных трансфертов (кроме субвенций) — соблюдение органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации. Кроме того, статьей предусмотрены меры по ограничению отдельных прав субъектов Российской Федерации в зависимости от доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в объеме собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ.

Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, такие же, как и предоставляемые из федерального бюджета (дотации, субсидии, субвенции, иные), и определены ст. 135 Бюджетного кодекса РФ.

Основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации регулируются ст. 136 Бюджетного кодекса РФ.

Из бюджета субъекта Российской Федерации предусматриваются дотации на выравнивание бюджетных поселений (ст. 137 БК РФ) и муниципальных районов (городских округов) (ст. 138 БК РФ). Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) образуют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются субсидии местным бюджетам (ст. 139 БК РФ).

Под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд софинансирования расходов.

Из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются субвенции местным бюджетам (ст. 140 БК РФ).

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд компенсаций.

Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации формируются в бюджете субъекта Российской Федерации за счет:

(1) субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти;

(2) собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, определены ст. 142 Бюджетного кодекса РФ.

Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме:

• дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (ст. 142.1 БК РФ). Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района образуют районный фонд финансовой поддержки поселений;

• субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (ст. 142.3 БК РФ);

• субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (ст. 142.2 БК РФ);

• иных межбюджетных трансфертов (ст. 142.4 БК РФ).

Структурная единица 4.6

Бюджетное устройство и бюджетные системы стран с различным государственным устройством

Бюджетное устройство [17] [18]

(2) бюджетные права, которыми наделяются органы публичной власти соответствующего уровня (федеральный, субфедеральный, муниципальный);

(3) бюджетное регулирование.

Бюджетная система стран с различным государственным устройством

Различия в государственном устройстве стран, в бюджетных правах разных уровней власти обусловливают наличие разных видов бюджетных систем.

• Бюджетные системы унитарных и федеративных государств. Бюджетные системы унитарных государств включают два уровня бюджетной системы:

(1) центральный бюджет;

(2) звено местных бюджетов (рис. Б.М.4.6).

Рис. Б.М.4.6. Схема бюджетного устройства унитарного государства

Бюджетные системы федеративных государств включают три уровня:

(1) федеральный бюджет;

(2) бюджеты субъектов федерации;

(3) местные бюджеты (рис. Б.М.4.7).

Рис. Б.М.4.7. Схема бюджетного устройства федеративного государства

Уровни или звенья бюджетной системы зависят от наличия в стране разных уровней государственного и муниципального управления, звено бюджетной системы соответствует уровню управления.

Бюджетные системы унитарных и федеративных государств. Верхний уровень бюджетной системы и в унитарных, и в федеративных государствах представлен всегда одним бюджетом — бюджетом центрального правительства в унитарных государствах или федеральным бюджетом в федеративных государствах. Второй уровень бюджетной системы, как и третий, представлен разными видами бюджетов в зависимости от специфики тех государственных и муниципальных образований, которые обусловливают различия в государственном устройстве конкретных стран. Таким образом, вид бюджета всегда связан с конкретным органом власти, основной финансовой базой которого он является.

Бюджетная система конфедеративного государства. Схема бюджетного устройства государства представлена на рис. Б.М.4.8.

Рис. Б.М.4.8. Схема бюджетного устройства конфедеративного государства

Из схемы видно, что в состав бюджетного устройства конфедеративного государства входят бюджетные системы государств, входящих в конфедерацию.

• Бюджетные системы симметричные и асимметричные. В государствах с федеративным устройством бюджеты среднего звена бюджетной системы могут соотноситься с федеральным бюджетом по-разному. Если бюджетная система федеративного государства строится на принципе равенства бюджетов субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, то такая модель бюджетной системы называется симметричной; и наоборот, если взаимоотношения субъектов Федерации с федеральным центром характеризуются неравенством, то такая модель бюджетной системы называется асимметричной.

Существенные различия в организации и характере функционирования бюджетных систем имеются в государствах с либерально-демократической и административно-командной системами управления.

• Бюджетная система государства с либерально-демократической системой управления. Важнейший принцип построения бюджетной системы демократического государства с развитой рыночной экономикой — самостоятельность каждого бюджета, обусловленная широкими демократическими правами каждого органа власти.

Степень самостоятельности каждого бюджета, входящего в бюджетную систему страны, может различаться в отдельных демократических государствах. В зависимости от этого бюджетные системы государств с либерально-демократической системой управления делятся на бюджетные системы американского и западноевропейского типов.

В бюджетных системах американского типа самостоятельность каждого бюджета доведена до ее логического завершения, так что бюджеты внутри системы американского типа являются не только самостоятельными, но и автономными; здесь принцип «один налог — один бюджет» реализуется полностью.

В бюджетных системах западноевропейского типа самостоятельность каждого бюджета органично сочетается с возможностью получения органами власти 2-го и 3-го уровней стабильной финансовой помощи из других бюджетов при наличии резких колебаний в уровне социальной обеспеченности граждан на территории страны. В таких бюджетных системах (например, в Германии) используются методы бюджетного выравнивания социальной обеспеченности граждан разных территорий, что обусловлено социально ориентированной моделью экономики.

• Бюджетная система государства с административно-командной системой управления. Важнейшими принципами построения бюджетной системы государства с административно-командной системой управления являются принципы единства и централизма бюджетной системы.

В соответствии с принципом единства каждый бюджет, входящий в бюджетную систему страны, выступает как часть единого государственного бюджета, а поэтому не может быть самостоятельным.

Принцип централизма означает высокую степень централизации бюджетных средств на верхнем уровне бюджетной системы и почти безграничные возможности перераспределения денежных средств между звеньями бюджетной системы и видами бюджетов на основе централизованно принимаемых решений.

Именно такой была бюджетная система Союза Советских Социалистических Республик (СССР), базировавшаяся на принципах единства и централизма. Государственный бюджет СССР состоял из союзного бюджета, государственных бюджетов 15 союзных республик и бюджета государственного социального страхования. В государственный бюджет СССР включались государственные бюджеты всех 15 союзных республик, в том числе и РСФСР. В 1970— 1990-х годах в союзном бюджете концентрировалось до 50—53% общего объема финансовых ресурсов государственного бюджета. На бюджеты союзных республик приходилось 47—50%, из которых 35% находилось в распоряжении республиканских бюджетов союзных республик и 15% в местных бюджетах (областных, краевых, других территориальных образований). Доходы государственного бюджета СССР базировались на денежных накоплениях государственных предприятий, занимавших более 90% общей суммы доходов государственного бюджета, и в основном состояли из двух платежей — налога с оборота и платежей из прибыли. Такая система просуществовала с 1930 по 1990 г. Введенные в 1980-х годах нормативные платежи из прибыли в виде платы за производственные фонды, трудовые ресурсы и другие существенно не изменили систему платежей, она продолжала ориентироваться на индивидуальные результаты деятельности отдельных предприятий.

Бюджетная система страны, подобно расширенному бюджету, может быть представлена в расширенном варианте: в нее входит не только совокупность бюджетов всех уровней, но и свод бюджетов внебюджетных фондов. Понятие расширенной бюджетной системы используется в практике международных сопоставлений, когда наряду с чисто бюджетными показателями важно учесть количественные параметры внебюджетных фондов.

Бюджетные права и бюджетное регулирование. Бюджетные права, которыми наделяются органы публичной власти соответствующего уровня, и бюджетное регулирование — важные элементы бюджетного устройства государства.

Бюджетные правоотношения — регулируемые бюджетным законодательством страны отношения, возникающие в бюджетном процессе между его участниками, а также между субъектами этих правоотношений в ходе функционирования бюджетной системы страны.

Бюджетные правоотношения относятся к области публичного права, они определяют бюджетные права каждого из субъектов этих правоотношений. Нормы гражданского права в сфере бюджетных правоотношений не действуют.

Многообразие бюджетных правоотношений и одновременно их специфика, обусловленная сферой возникновения, предопределяют деление бюджетных правоотношений на две группы.

(1) бюджетные правоотношения, возникающие в связи с действием правовых актов, регламентирующих процессы формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы страны и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

(2) бюджетные правоотношения, возникающие между участниками бюджетного процесса на всех его стадиях, т.е. в ходе составления исполнительными органами власти и органами местного самоуправления проектов бюджетов, их рассмотрения и утверждения законодательными (представительными) органами власти и местного самоуправления, исполнения бюджетов, а также составления отчетов об исполнении бюджетов и контроля за их исполнением. Характер бюджетных правоотношений, их содержание обусловливают функции участников бюджетного процесса.

Бюджетное регулирование — распределение поступлений от пересекающихся налогов и перераспределение средств между бюджетами

разных уровней при недостаточности налогового потенциала на соответствующих территориях.

По существу, это межбюджетное регулирование, осуществляемое вышестоящими органами государственной власти в целях выравнивания доходов бюджетов территориальных образований, отстающих по объективным условиям в своем социально-экономическом развитии.

При бюджетном регулировании вышестоящие органы государственной власти исходят из задач и функций, возлагаемых на органы власти соответствующих территориальных образований, руководствуются принципом соблюдения государственных социальных стандартов, учитывают стимулирующее воздействие методов бюджетного регулирования на проводимую ими бюджетно-налоговую политику. В мировой практике более широко применяется метод бюджетного регулирования, заключающийся в перераспределении различных средств между бюджетами разных уровней.

В этой связи интересной и полезной для анализа представляется произведенная английскими специалистами Г. Хьюзом и С. Смитом группировка стран ОЭСР в соответствии с такими признаками, как схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений, соотношение ролей центральных и субнациональных властей.

В результате 19 стран ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) были разбиты на четыре группы.

В первую группу вошли три федеративных государства (Австралия, Канада и США) и два унитарных (Великобритания и Япония). Бюджетные системы этих стран характеризуются относительно большей самостоятельностью региональных и местных властей, опирающейся на широкие налоговые полномочия.

Во вторую группу вошли страны Северной Европы: Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия. Для бюджетных систем этих стран характерна особенно высокая доля участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов.

В третью группу вошли федеративные страны Западной Европы: Австрия, Федеративная Республика Германия и Швейцария. Бюджетные системы этих стран отличаются существенной степенью автономности бюджетов разного уровня в сочетании с развитой системой их сотрудничества.

В четвертую группу вошли южные европейские и западноевропейские семь стран: Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания. Бюджетные системы этих стран характеризуются значительной финансовой зависимостью районов от центрального бюджета.

При всей условности такого деления бюджетным системам сгруппированных стран свойственны определенные общие черты: бюджетные системы этих государств относятся к бюджетным системам стран с либерально-демократической формой управления и развитой рыночной экономикой, а, следовательно, построение таких бюджетных систем основывается на важных принципах: самостоятельность каждого бюджета, обусловленная широкими демократическими правами каждого органа власти, разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, равенство бюджетных прав субъектов Федерации, муниципальных образований.