Формирование межбюджетных отношений на основе регламентированных принципов.

Новая редакция Бюджетного Кодекса говорит о том, что межбюджетные отношения возникают по вопросам регулирования бюджетных правоотношений. В свою очередь, регулирование осуществляется путем предоставления трансфертов.

Статья 135 БК РФ устанавливает следующие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из региональных бюджетов местным:

1. Финансовая помощь, в том числе дотации из ФФПП, дотаций из ФФПМО и иных дотаций и субсидий;

2. Субвенции из регионального фонда компенсаций;

3. Бюджетные кредиты;

4. Иные безвозмездные и безвозвратные перечисления.

Межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджета Удмуртской Республики, можно подразделить на пять видов.

1. Фонд финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО) образуется в составе бюджета Удмуртской Республики с целью выравнивания бюджетной обеспеченности бюджетов муниципальных образований (районов, городских округов).

Порядок образования, объема фонда финансовой поддержки муниципальных образований и методика распределения дотации из указанного фонда, утверждается законом Удмуртской Республики о бюджете в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Поскольку органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов представляют больший объем социально-значимых услуг, чем поселения, поэтому в первую очередь должно осуществляться выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

В переходный период с 2006 по 2008 гг. часть средств республиканского фонда финансовой поддержки районов (городских округов) распределяется с использованием показателей фактических и прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных районов (городских округов).

Фонд финансовой поддержки районов и городских округов ориентирован на удовлетворение текущих потребностей граждан в бюджетных услугах, оказываемых за счет их бюджетов. Однако без наличия определенных объектов инфраструктуры и социально-культурной сферы представление бюджетных средств не может быть осуществлено в тех районах и города, где эти объекты услуг отсутствуют.

При составлении и утверждении бюджета Удмуртской Республики дотации из указанного фонда могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от налога на доходы физических лиц, рассчитанный как

отношение расчетного объема дотации муниципальному району (городскому округу) к прогнозируемому объему налоговых доходов от налога на доходы физических лиц, подлежащих зачислению в бюджеты соответствующего муниципального района (городского округа).

Средства, полученные муниципальным районом (городским округам) по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх объема рассчитанной дотации или потери бюджета муниципального района (городского округа) в связи с недополучением средств по дополнительному нормативу отчислений от указанного налога, изъятию в бюджет Удмуртской Республики или возмещению из бюджета Удмуртской Республики не подлежат.

Трансферты из бюджета Удмуртской Республики бюджетам муниципальных образований предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства и налогового законодательства Российской Федерации.

2. В целях предоставления муниципальным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры муниципального значения в составе бюджета Удмуртской Республики может быть образован фонд муниципального развития (ФМР).

Рекомендуемым условием образования фонда является программно­целевой метод его образования.

Доля софинансирования из ФМР устанавливается таким образом, чтобы для наименее обеспеченных муниципальных образований доля софинансирования со стороны фонда была максимальной.

3. В целях предоставления муниципальным бюджетам субсидий для долевого финансирования их приоритетных социально-значимых расходов

может быть образован региональный фонд софинансирования социальных расходов (ФССР), в порядке, определенном законодательством Удмуртской Республики.

При распределении средств указанного фонда следует учитывать уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также выполнение органами местного самоуправления определенных условий, например, степень выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, соблюдение региональных стандартов оплаты жилищно-коммунальных услуг, охват образовательными услугами и т.д.

4. В составе бюджета Удмуртской Республики на очередной финансовый год с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации и Удмуртской Республики может образовываться Республиканский фонд компенсацией (ФК).

Республиканский фонд компенсации формируется за счет:

- субвенций из федерального фонда компенсаций;

- собственных доходов и источников финансирования в объеме, необходимом для осуществления полномочий, переданных законами Удмуртской Республики.

Органы местного самоуправления несут ответственность за исполнение переданных им полномочий только в пределах субвенций, предоставленных из республиканского фонда компенсаций.

Каждый вид субвенций из республиканского фонда компенсации должен распределяться между муниципальными образованиями, осуществляющими соответствующий вид переданных полномочий по методике, утвержденной законом Удмуртской Республики, пропорционально численности потребителей соответствующей бюджетной услуги или лиц, имеющих право на получение трансфертов населению.

В бюджете Удмуртии Республиканский фонд компенсаций впервые сформирован в 2005г.

- на финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях (в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды);

- на социальную поддержку и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, безнадзорных детей, на социальную поддержку граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации;

- на социальную поддержку детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и находящихся в детских домах, школах -интернатах, домах ребенка;

- на социальную поддержку детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и находящихся под опекой (попечительством);

-на организацию оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях;

- на выплату гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии со стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг;

- на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния.

5. Иные безвозмездные и безвозвратные перечисления (абз. 5 ст. 142 БК РФ).

Система региональных фондов межбюджетного регулирования представлена в табл. 2.7.

Таблица 2.7.

Фонды межбюджетного регулирования

Из всех приведенных фондов наибольший интерес представляют, конечно же, фонды финансовой поддержки, так как они имеют наибольший объем из общего объема средств фондов, и за счет средств именно этих фондов должно осуществляться выравнивание бюджетной обеспеченности местных бюджетов.

Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований является важным аспектом новой бюджетной политики. Бюджетный Кодекс, ФЗ-№131 и «Методические рекомендации субъектам и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений» от 27.08.2004г. №243 устанавливают следующие правила для осуществления выравнивания.

1. Выравнивание бюджетной обеспеченности местных бюджетов обеспечивается за счет дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

2. Объем фонда финансовой поддержки утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

3. Финансовая помощь за счет средств этого фонда распределяется исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных муниципальных районов не допускается.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности рекомендуется определять как соотношение налогового потенциала муниципального образования к аналогичному показателю, рассчитанному по всем муниципальным образованиям соответствующего типа, в расчете на одного жителя, с учетом объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг.

4. При превышении уровня расчетной бюджетной обеспеченности местного бюджета более чем в два раза по сравнению со средним уровнем по субъекту среди муниципалитетов этого же типа, изымаются «отрицательные

трансферты», равные величине превышения. Размер трансферта не может превышать 50% разницы между расчетными доходами бюджета в расчете на одного жителя и двукратным уровнем в среднем по муниципальным образованиям соответствующего типа в последнем отчетном году. Эти средства включаются в фонд финансовой поддержки или фонд компенсаций и перераспределяются между муниципалитетами, получающими финансовую помощь. Среднедушевые расчетные налоговые доходы муниципального образования после уплаты отрицательного трансферта не могут быть ниже доходов иного муниципального образования.

5. Выравнивание бюджетной обеспеченности должно осуществляться на основании формул, поскольку такой подход позволит обеспечить объективность и социальную справедливость. «Методические рекомендации субъектам и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений» предлагают несколько вариантов выравнивания:

- Методом пропорционального выравнивания. Этот способ заключается в распределении средств фондов финансовой поддержки пропорционально отставанию уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов от уровня бюджетной обеспеченности выбранного в качестве критерия выравнивания. Данные метод позволяет сократить, но не полностью ликвидировать отставание менее обеспеченных муниципалитетов от более обеспеченных, что создает стимулы для получателей финансовой помощи способствовать развитию финансовой базы;

- Методом выравнивания до максимально возможного уровня. Средства фонда финансовой поддержки распределяются таким образом, чтобы после выравнивания уровень бюджетной обеспеченности наименее экономически развитых муниципалитетов был одинаков. При помощи этого метода обеспечивается полное выравнивание бюджетной обеспеченности группы наименее обеспеченных муниципалитетов, однако, налицо отсутствие стимула к увеличению своего налогового потенциала;

- Комбинированным методом. Этот способ сочетает в себе применение первых двух методов, и благодаря этому устраняются недостатки предыдущих методов.

6. Дотации из фонда финансовой поддержки могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных образований от налога на доходы физических лиц.

Межбюджетные отношения между субъектом Федерации и муниципальными районами (городскими округами) схематично изображены на рис.2.6., а между субъектом и поселениями - на рис.2.7.

В настоящее время в Удмуртской республики делаются первые шаги по внедрению механизма выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Так, в составе раздела «Межбюджетные трансферты на 2006г. предусмотрены фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) УР и фонд компенсаций УР.

Объем фонда финансовой поддержки муниципальных образований определяется как разность между совокупным объемом расходов бюджетов муниципальных образований, учитываемых при формировании межбюджетных отношений, и прогнозируемым совокупным объемом доходов бюджетов муниципальных образований (с учетом субвенций из фонда компенсаций). По прогнозным данным, размер фонда финансовой поддержки муниципальных образований в 2006г. составит 2959,7 млн. руб. Доходная база пока не оценивается при помощи показателя налогового потенциала в силу недостаточной разработки методики его применения, особенно для местного уровня.

Методики для осуществления выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований пока находятся в стадии разработки, поэтому в 2006г. выравнивание в том виде, как оно должно быть в соответствии с новыми законодательными требованиями, еще не осуществляется.

Рис. 2.6. Формы межбюджетных трансфертов применительно к муниципальным районам и городским округам

Рис. 2.7. Формы межбюджетных трансфертов применительно к поселениям

Фонд компенсация запланирован в размере 3876,1 млн.руб. За счет средств этого фонда предоставляются субвенции на те же делегируемые органам местного самоуправления полномочия государственных органов власти, что и в 2005г. Расчеты субвенция проводятся с учетом численности соответствующих категорий населения и объективных факторов, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг.

Также необходимо отметить, что расчеты для формирования межбюджетных отношений местных бюджетов с республиканским проводятся на основе согласования их с представителями органов местного самоуправления.

Подводя итоги, хотелось бы отметить, что Удмуртской Республике предстоит выполнить еще большой объем работы по формированию межбюджетных отношений нового образца, но учитывая то, что многое уже сделано, можно считать, что реформы бюджетной системы и местного самоуправления в Удмуртии осуществляются в соответствии с федеральными требованиями и стандартами.

3.