6.3. Межбюджетные отношения и финансовое выравнивание развития регионов

Кроме проблем, в решении которых компетенции могут быть четко распределены между уровнями власти, существует целый ряд таких, которые решаются совместно, а значит и финансирование должно производи

227

ться из государственного и местных бюджетов. Это может быть социальная поддержка определенных групп населения, финансовая помощь в реализации инвестиционных проектов, важных с точки зрения уменьшения различий в экономическом развитии регионов, совершенствовании структуры экономики.

При формировании доходов местных бюджетов в демократических государствах предпочтение отдается либо принципу бюджетной эквивалентности, либо принципу национальной солидарности. В первом случае исходят из того, что доходы местных бюджетов должны соответствовать той налоговой нагрузке, которую несут жители региона. В соответствии со вторым принципом при формировании бюджетов исходят из необходимости выравнивания финансовых возможностей регионов, что должно гарантировать населению различных регионов определенный уровень предоставления ряда социальных услуг, так как резкая дифференциация приводит к неэффективному межрегиональному перемещению капитала, труда и других факторов производства.

Децентрализация государственных функций и местное самоуправление предполагают законодательное закрепление права местных органов власти на определенные доходы — как в виде налогов и сборов, полностью поступающих в местные бюджеты, так и отчислений от общегосударственных налогов.

В соответствии с Законом "О бюджетном устройстве" республика перешла на самостоятельное построение бюджетов разных уровней. Однако по-прежнему возникают огромные встречные финансовые потоки. Поступления от общегосударственных налогов зачисляются в республиканский бюджет, централизуются, а затем перераспределяются. Отчисления от общереспубликанских налогов на доходы и прибыль, на товары и услуги составляют около 40 % всех поступлений местных бюджетов, а еще 20 % — субсидии, субвенции и дотации из республиканского бюджета.

Так, в 1996 г. отчисления от общереспубликанских доходов и налогов в общем объеме доходов местных бюджетов (без учета целевых бюджетных фондов) составляли 38,2 %, средства из республиканского бюджета — 29,5 %. В последующие годы в структуре доходов увеличился удельный вес собственных и закрепленных доходов. Однако в 2000 г. наметилась тенденция на увеличение централизации бюджетных ресурсов. Доля местных бюджетов в консолидированном бюджете сокращается до 50,8 % по сравнению с 56,6 % — в 1996 г., а удельный вес поступлений от общереспубликанских налогов увеличивается соответственно до 36,7 % против 31,2 %.

Целесообразно до минимума сократить встречное движение налогов и закрепить за местными бюджетами налоги, гарантирующие стабильность и устойчивость поступлений для финансирования потребностей региона. Основой финансовой самостоятельности регионов должны быть собственные доходы. Вместе с тем, в настоящее время их удельный вес в местпых бюджетах невелик. Так, в 1999 г. собственные доходы составили всего 11,7 % от общих бюджетных ресурсов региона.

Традиционно главным налоговым источником местных бюджетов был налог на прибыль. В 1998 г. более 60 % налога на прибыль и доходы было зачислено в бюджеты областей и г. Минска, и его удельный вес в общих поступлениях составил 26,3 %. Переориентация на более устойчивые к конъюнктурным колебаниям косвенные налоги, имущественные, налоги на природопользование, плата за используемые региональные ресурсы способствуют повышению устойчивости бюджетного обеспечения регионов.

Как отмечалось ранее, в соответствии с принятой концепцией формирования местных бюджетов налог на имущество, плата за землю, за пользование природными ресурсами зачисляются в бюджеты регионов.

Нет четкого разграничения доходов местных бюджетов по уровням (областной, районный, городской, поселковый). Целесообразно было бы все налоговые поступления аккумулировать в бюджетах нижестоящего уровня, а затем по установленным нормативам перечислять в вышестоящие; законодательно запретить принятие на любом вышестоящем уровне управления решений, ущемляющих интересы нижестоящего уровня или ведущих к увеличению расходов бюджета, а также определить правила финансирования общереспубликанских программ.

Формирование системы межбюджетных отношений должно быть адекватно целям социально-экономического развития отдельных регионов и республики в целом, что требует учитывать современное положение регионов, предпосылки и перспективы их развития, потенциал негосударственных источников развития, самодостаточность региональных бюджетов, масштабы межбюджетных перераспределений финансовых ресурсов, необходимость обеспечения минимальных социальных стандартов во всех регионах. Очевидно нарастание за годы реформ различий в положении регионов, их экономическом потенциале, адаптации к рыночным отношениям, наполняемости региональных бюджетов и т.д. Следует уменьшать степень таких различий.

Опыт государств с развитой системой местного самоуправления свидетельствует, что все звенья бюджетной системы, как правило, автономны. Между бюджетами разных уровней существует четкое распределение функций. Местные органы власти автономны в проведении налогово-бюджетной политики и обладают широкими правами по введению налогов и сборов, что, однако, не противоречит финансовой политике государства в целом. Для поддержки слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления применяется система финансового выравнивания регионов.

229

228

i.

Горизонтальное выравнивание означает пропорциональное распределение налогов между бюджетными уровнями для устранения или снижения неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором. Выравнивание направлено на решение задачи обеспечения каждому гарантированных государством благ и услуг.

Таким образом, бюджетная система государства считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для выполнения его функций. Горизонтальная сбалансированность предполагает общее равновесие доходов и расходов в бюджетах отдельных регионов.

Следует отметить, что проблема вертикального и горизонтального выравнивания бюджетов свойственна почти всем странам и обусловлена, прежде всего, многоуровневой структурой бюджетной системы. Возникает вопрос, в каких соотношениях делить налоговые поступления, чтобы и обеспечить высокую экономическую эффективность, и избежать при этом территориальной несправедливости.

Соблюдение принципа территориальной справедливости во многом зависит от выбора модели бюджетного федерализма, под которым понимается система взаимоотношений между бюджетами различных уровней, связанных с распределением финансовых ресурсов.

В мире не существует идеальной модели для всех стран. Однако наибольшее распространение получили два типа бюджетного федерализма — конкурентный и кооперативный.

Для конкурентной модели характерны минимальные перераспределительные процессы в бюджетно-налоговой системе. Она используется в отдельных странах с развитой рыночной экономикой и отличается высокой степенью децентрализации управления, финансовой независимости региональных властей.

Кооперативный тип бюджетного федерализма более распространен, характеризуется активным участием правительства в выравнивании межрегиональных диспропорций, сотрудничеством центральных и местных властей и обеспечивает экономичность централизованного сбора налогов, возможность аккумулировать средства в целях горизонтального выравнивания бюджетов регионов.

230

Поступления финансовых средств из бюджетов одного уровня в бюджеты другого, или трансферты, помогают решать разнообразные задачи. Выравнивание финансовых возможностей регионов в предоставлении населению государственных услуг определенного стандарта выполняет система общих (универсальных) трансфертов. Для реализации приоритетов в соответствии с различными социально-экономическими программами (в сфере образования, здравоохранения, инфраструктуры, охраны окружающей среды и т.д.) используются целевые, или специальные, трансферты. Для развития "проблемных" территорий во многих странах применяются обе трансфертные системы.

В рамках общего (выравнивающего) трансферта интересы депрессивных и отсталых районов учитываются путем:

• введения в расчетные формулы показателей общих и специальных бюджетных потребностей регионов;

• выделения части общего трансфертного фонда для оказания поддержки "проблемным" территориям;

• формирования специального фонда социально-экономического развития депрессивных и отсталых регионов.

К примеру, в Японии в формуле выравнивающего трансферта максимально учитывается объективная бюджетная потребность территории. Это достигается путем составления модельных бюджетов и их последующей корректировки с помощью коэффициентов модификации, отражающих экономическую, природно-климатическую и институциональную специфику регионального развития. Величина выравнивающего трансферта определяется разницей между расчетными величинами бюджетных потребностей муниципалитетов и налоговым потенциалом.

Большинство стран для расчета величины выравнивающего трансферта используют в формулах прежде всего такие индикаторы бюджетных потребностей, как численность населения и показатель, обратный душевому доходу, а также специфические показатели отсталости или депрессивного состояния экономики региона — удельный вес населения, живущего за чертой бедности, объем ВВП регионов надушу населения. Иногда рассчитываются совокупные индексы бюджетных потребностей.

Цель выравнивания, например, в Дании состоит в том, чтобы уравнять сумму расходов, определенных "объективными" факторами спроса—численностью жителей и их возрастной структурой, количеством безработных и др. На основе этих критериев подсчитываются общие расходы. Если потребность в финансовых ресурсах выше, чем в среднем по стране, разница покрывается на 35 %. В то же время муниципалитет должен уплатить разницу в размере 35 %, если потребность ниже, чем в среднем по стране.

В некоторых странах при решении вопросов регионального развития практикуется формирование отдельных фондов общего (выравнивающего) трансферта "проблемных" территорий. Это характерно прежде всего для Германии, где такие трансферты получили название "федеральные дополнительные отчисления".

231

?Hi" В странах с децентрализованной системой управления и широкими бюджетными полномочиями регионов особенно важную роль в решении проблемы развития депрессивных и отсталых территорий принадлежит целевым (специальным) трансфертам. Они используются в основном на развитие социальной и хозяйственной инфраструктуры. Типичный пример страны, где региональные проблемы решаются преимущественно за счет целевых трансфертов, — США.

Проблемы развития депрессивных и отсталых территорий иногда эффективно реализуются путем установления особого бюджетного статуса. В большинстве стран метод особых бюджетных регионов активно используется применительно к относительно небольшим территориям, на которых создаются экономические зоны.

В республике используются различные подходы при финансовом выравнивании. Одной из форм вертикального выравнивания является создание фонда поддержки административно-территориальных единиц за счет отчислений от налога на добавленную стоимость и налога на доходы и прибыль, зачисляемых в республиканский бюджет. Норматив отчислений рассчитывается как отношение общей суммы дотаций местным бюджетам к сумме налогов на прибыль и добавленную стоимость, зачисляемых в республиканский бюджет. Дотации из этого фонда регионам устанавливаются по дифференцированным нормативам с учетом их финансового состояния.

Финансовое выравнивание обеспечивается также за счет трансфертов:

• субвенций из республиканского бюджета на содержание передаваемых местным Советам объектов социально-культурной сферы;

• субвенций на строительство объектов коммунальной собственности;

• субсидий на жилищное строительство.

Выравнивание осуществляется за счет отчислений от общегосударственных налогов — налога на добавленную стоимость, налога на доходы и прибыль предприятий, объединений и организаций всех форм собственности — в бюджеты областей и г. Минска по дифференцированным нормативам. Нормативы рассчитываются на основе отчетных данных, исходя из размера указанных налогов в среднем на одного жителя и прогнозной численности населения по областям и г. Минску. Наиболее высокие нормативы отчислений установлены в бюджеты Брестской и Гродненской областей и наименьшие — в бюджет г. Минска. Это обусловлено, прежде всего, различиями в налоговом потенциале, так как в этих регионах более развито сельское хозяйство, не дающее столь больших налоговых поступлений по сравнению с промышленностью.

В рамках общего финансового выравнивания устанавливаются среднереспубликанский норматив бюджетной обеспеченности по отраслям непроизводственной сферы на одного жителя и поправочные коэффициенты по областям, которые учитывают региональные особенности функционирования учреждений непроизводственной сферы. Исходя из указанных нормативов и численности населения по регионам определяется объем бюджетных ассигнований. Для регионов, имеющих расходы ниже норматива, предусматривается выделение средств из фонда финансовой поддержки для доведения бюджетной обеспеченности до среднереспубликанского уровня. Все это выдвигает повышенные требования к качеству применяемых нормативов, что не всегда удается достигнуть. Нередко нормативы бюджетной обеспеченности недостаточно обоснованы, не отражают реальной потребности учреждений непроизводственной сферы в финансовых ресурсах, так как определяются расчетным путем на основе данных о фактических затратах за прошлые годы. Необходимо перейти от финансирования по расчетным нормативам бюджетной обеспеченности на одного жителя к финансированию непроизводственной сферы по научно обоснованным нормативам.

Система финансового выравнивания позволяет обеспечить более равные финансовые возможности для развития внутриреспубликанских регионов. Однако при сложившейся практике формирования местных бюджетов, когда трансферты составляют более 20 % всех поступлений, ее эффективность существенно снижается. В этой связи первоочередной задачей является расширение финансовой самостоятельности регионов, повышение степени самообеспеченности финансовыми ресурсами.