Финансово-бюджетный федерализм Межбюджетные отношения

Сущность финансово-бюджетного федерализма. Конституцией Российской Федерации 1993 г. закреплено федеративное устройство нашего государства, которое основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Субъектами Российской Федерации являются республики в составе Российской Федерации, края, области, автономные округа, автономная область, города Москва и Санкт-Петербург

В соответствии с Конституцией РФ разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, в том числе в области бюджета Каждый субъект Федерации имеет свой бюджет, средства которого предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам его ведения.

Административно-территориальные (муниципальные) образования, составляющие территорию субъекта Федерации согласно Конституции РФ, имеют свои бюджеты. Бюджет субъекта Федерации (региональный бюджет) и свод бюджетов муниципальных образований (местных бюджетов) составляют консолидированный бюджет субъекта Федерации. В свою очередь, совокупность региональных и местных бюджетов составляют территориальные бюджеты

Принципы бюджетного федерализма. Федеративное устройство России, разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации являются предпосылкой финансово-бюджетного федерализма.

Финансово-бюджетный федерализм — это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, и в частности в бюджетной сфере. Финансово-бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств.

Финансово-бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

1) законодательном разграничении полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления,

2) обеспечении органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций,

3) обеспечении вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

4) наличии единых для каждого звена бюджетной системы формализованных, прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;

5) самостоятельности и равноправии каждого бюджета, входящего в бюджетную систему, которые выражаются в самостоятельности бюджетного процесса, в том числе в определении направлений использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органам власти и тд.

Развитие бюджетного федерализма. Быстрому развитию финансово-бюджетного федерализма в Российской Федерации способствовало принятие ряда федеральных законов. В соответствии с Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. субъектам Федерации не устанавливаются размеры доходов и расходов, они имеют право самостоятельно определять направления использования бюджетных средств. Федеральный закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г разделил все налоги на федеральные, региональные и местные, закрепив их за соответствующими бюджетами

Важным этапом в развитии финансово-бюджетного федерализма стал Федеральный закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формулированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от IS апреля 1993 г., в котором впервые в истории бюджета России был зафиксирован важнейший принцип формирования местных бюджетов, основанный на расчете минимального бюджета, т.е.

В 1994 г в соответствии с указом Президента РФ № 2268 в механизм финансово-бюджетного федерализма была введена новая форма перераспределения средств между федеральным и региональными бюджетами — передача средств из федерального бюджета региональным бюджетам путем формирования фонда финансовой поддержки регионов и расчета размера выделяемых средств на основе специально разработанной формулы Этот метод стаи также использоваться и во взаимоотношениях между региональными и местными бюджетами Применение этого метода способствует объективизации межбюджетного распределения средств.

Процесс создания финансово-бюджетного федерализма в России не закончился. Предстоит решение ряда проблем. Необходимо привести к полному соответствию полномочия всех уровней власти по расходам с имеющимися у них полномочиями по доходам Передача расходов из бюджетов верхнего уровня в бюджеты нижнего уровня должна быть полностью компенсирована одновременно передаваемыми доходами Следует устранить встречные финансовые потоки, когда доходы, создаваемые на территории, изымаются в бюджет вышестоящего уровня, а затем в виде финансовой помощи, дотаций и субвенций передаются вниз. Надо максимально сократить использование такой формы межбюджетных отношений, как средства, передаваемые по взаимным расчетам

Все это требует более четкого разграничения бюджетных полномочий между различными уровнями власти; фиксирования в федеральных и региональных законодательных актах согласованных пропорций в совместных налогах, создания более эффективного механизма корректировки диспропорций в формировании территориальных бюджетов; создания механизма межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношегмя. Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением бюджетов.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

• распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации,

• разграничения (закрепления на постоянной основе и распределении по временным нормативам) регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

• равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований,

• выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований,

• равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ - в местные бюджеты.

В основе процесса распределения расходов и доходив между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, которым предполагается использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным Бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Примерное распределение средств между отдельными звеньями бюджетной системы в Российской Федерации представлено в табл 5.5.

Доходы территориальных бюджетов. Для обеспечения расходов территориальных бюджетов (республиканских, республик в составе Российской Федерации, краевых, областных, окружных, местных) бюджеты должны иметь доходы

В соответствии со ст 55 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от б октября 2003 г. № 131-ФЗ доходы территориальных бюджетов состоят из двух частей: собственных и субвенций, полученных из фондов компенсации на осуществление отдельных государственных полномочий.

Собственные доходы бюдже нов — доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за бюджетами законодательством Российской Федерации

Эго налоговые доходы, закрепленные за бюджетами разных уровней, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации, и неналоговые доходы, определенные нормативными актами, а также безвозмездные перечисления.

Собственные доходы включают отчисления (%) от федеральных и региональных налогов, а также выделяемые из федерального и региональных бюджетов трансферты, дотации, субвенции и субсидии.

Трансферты выделяются территориальным бюджетам из созданных в федеральном, региональных и районных бюджетах специальных фондов (фонды финансовой поддержки территорий, фонды территориального развития и др.).

Дотация — это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов.

Субвенция — это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе для осуществления целевых расходов.

Субсидия — это бюджетные средств!, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.

В соответствии с Бюджетным кодексом в случае нецелевого использования субвенций и субсидий и нарушения сроков их использования их сумма может быть востребована органами власти, выдавшими эти средства

Дотация, субвенция и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настроение Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

Тем не менее, понимая все негативные стороны дотаций, субвенций и субсидий, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотации этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено Это приведет к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращении за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это осложнит финансирование плановых мероприятий.

Поэтому не везде и не всегда следует стремиться к замене дотаций, субвенций и субсидий любыми средствами. Они необходимы в тех населенных пунктах, где в силу сложившихся условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, наличия исторических памятников и других причин экономический потенциал не может быть расширен настолько, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии обеспечить покрытие необходимых расходов. Примером могут служить города и поселки-курорты, города — исторические и архитектурные заповедники, научные центры и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хвтгает средств.

Разделение доходов территориальных бюджетов на собственные и субвенции из фондов компенсации создает сложности в процессе управления этими бюджетами. Так, отнесение почти всех доходов местных бюджетов к числу собственных и тем самым их искусственное завышение в значительной степени имеют политическую подоплеку Эго связано с тем, что многие годы признавалось отсутствие независимости местных бюджетов из-за незначительности в них собственных доходов

Однако путь к решению этой проблемы стали искать не в увеличении местных налогов, что должно было привести к перераспределению средств между ними и федеральными налогами, а в причислении к собственным доходам местных бюджетов почти всех поступлений из вышестоящих бюджетов.

Экономически такое отнесение доходов, может быть, и оправданно. Действительно, если средства переданы из вышестоящих бюджетов в нижестоящие, и тем более на долговременной основе, то их можно считать собственными доходами.

Однако если рассматривать такие действия с юридической позиции и с позиции управлении этими источниками, то признать их собственными вряд ли оправданно. Федеральные и региональные налоги находятся в юрисдикции федеральных и региональных органов власти. Местные органы власти не вправе вносить изменения ни в законодательные, ни в инструктивные документы, регулирующие статус, размер и порядок взимания этих налогов. Это, в свою Очередь, ограничивает процесс управления местными властями такими налогами.

Исходя из этих соображений тем более вряд ли можно признать собственными доходами местных бюджетов безвозмездные и безвозвратные перечисления, к которым относятся дотации, субвенции, субсидии и средства, полученные по взаимным расчетам. Цель их — оказание финансовой помощи территориям. Финансовая помощь не может быть оказана на долговременной основе. Дотации, субвенции и субсидии должны быть конкретны и адресны, поэтому они чаще всего рассчитаны на короткий период Поэтому отнесение их к долговременным источникам, а следовательно, к собственным доходам неправомерно

Для улучшения управления бюджетным процессом, в том числе повышения уровни управления бюджетными доходами, необходим их постоянный анализ В свою очередь, для этого нужны четкое разграничение и классификация доходных источников на основе принадлежности субъекту управления, т.е. надо исходить из того, может ли субъект управления (территориальный орган власти) воздействовать на размер этих источников, время их поступления в бюджет, направления использования и тл

Учитывая все эти обстоятельства, мы предлагаем все источники формирования территориальных бюджетов разделить на четыре группы: собственные, перераспределяемые, заемные, привлеченные средства

1. Собственные доходы — средства, полученные территориальными органами власти в соответствии с наделенными зконода- тельством налогово-бюджетными и имущественными полномочиями вследствие принятых ими законодательных, административных, хозяйственно-экономических решений То есть это доходы, полученные в результате собственных действий

Такая трактовка этих доходов отражает уровень самостоятечьно- сти территориальных органов власти Доходы же, полученные в виде финансовой помоши из бюджетов вышестоящего уровня, даже если они формально (на основе законодательного акта) причислены к собственным доходам, рассчитаны по единой методике и установлены на ряд лет, не прибавляют финансовой самостоятельности территориальным органам власти, и поэтому их причисление к собственным доходам неправомерно.

К собственным доходам можно отнести.

• доходы от территориальных налогов (региональных для бюджетов субъектов РФ. местных — для бюджетов муниципальных образований),

• доходы Ог эксплуатации имущества, находящегося в собственности территориальных органов власти;

• доходы, полученные в результате экономической, административной деятельности территориальных органов власти;

• средства, поступающие в виде процентных отчислений от налогов вышестоящих бюджетов, по нормативам, установленным федеральным и региональным законодательством на период более трех лет;

• средства от реализации имущества, активов, принадлежащих территориальным органам власти;

• часть прибыли предприятий, находящихся в собственности территориальных органов власти, и др.

2. Псрераспреде.1яе«ые доходы — финансовые ресурсы, поступающие в территориальные бюджеты в порядке перераспределения средств внутри бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основе для оказания финансовой помощи и осуществления переданных на другой уровень власти полномочий на период бюджетного планирования, т е на три года

К перераспределяемым доходам можно отнести:

• безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов других уровней;

• отчисления от региональных и местных налогов в бюджеты муниципальных районов и поселений на период бюджетного планирования (на три года).

3. Заемные источники — средства, поступившие в бюджет в виде полученных банковских, коммерческих кредитов, от выпуска облигаций, акций и др.

4. Привгеченные источники — средства, переданные территориальным органам власти юридическими и физическими лицами на добровольной и безвозмездной основе для решения территориальных экономических и социальных задач

К привлеченным источникам можно отнести:

• средства самообложения граждан,

• добровольные пожертвования юридических и физических лиц и др.

Такая классификация территориальных доходов позволит:

• проводить более точный анализ формирования доходной части территориальных бюджетов;

• определять реальную финансовую самодостаточность и финансовое состояние территорий;

• устанавливать уровень финансовой самостоятельности территориальных органов власти;

• повышать уровень управления доходами территориальных бюджетов на основе разработки более обоснованных мероприятий по воздействию территориальных органов власти по мобилизации бюджетных доходов.

Модели распределения доходов. Методы распределения доходов между бюджетами менялись в ходе развития бюджетной системы России.

Для бюджетной системы дореволюционной России ТИПИЧНОЙ была модель распределения доходов между бюджетами, которую можно назвать горизонтальной Она характеризуется тем. что государственный бюджет и территориальные бюджеты (земские, городские) находились в одной плоскости, за каждым бюджетом были закреплены свои налоги и сборы При этом финансовая помошь территориальным бюджетам из государственного бюджета была затруднена, так как территориальные бюджеты не входили в государственный бюджет и для такой помощи не было правовых основ. В этих условиях действовала следующая модель формирования территориальных бюджетов*

Р=Д,

где Р — размер доходов,

Д — размер собственных доходов.

Размер бюджетных доходов предопределял размер расходов

Такая система распределения доходов действовала во многих странах вплоть до середины XX в. С одной стороны, эта система в значительной мере обеспечивала финансовую независимость территориальных органов власти всех уровней, так как территориальные бюджеты формировались за счет собственных налогов. Однако по мере роста бюджетных расходов на общественные нужды (образование, здравоохранение, благоустройство населенных пунктов) собственные доходы территориальных бюджетов не могли обеспечивать эти расходы Кроме того, не было достаточно действенного и законодательно установленного механизма оказания государством финансовой помощи территориям. Все это отрицательно сказывалось на состоянии территориальных бюджетов, местном хозяйстве, социальном развитии общества.

Первый шаг в устранении этих недостатков распределения бюджетных доходов был сделан в СССР в 1931 г., когда бюджеты союзных республик были включены в государственный бюджет СССР, а работниками Наркомата финансов была создана новая модель распределения общегосударственных доходов. Эту модель можно назвать веерной Суть ее заключалась в том, что, несмотря на существование закрепленных за каждым бюджетным звеном налогов, вводился механизм долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных доходов и налогов. В соответствии с принимаемыми законодательными актами сумма мобилизуемого на территории налога по утвержденным этими актами нормативам распределилась между центральным (союзным), региональными (республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами (городскими, районными, поселковыми и сельскими).

Следовательно, в территориальные бюджеты помимо собственных доходов стали поступать регулирующие доходы На местные бюджеты было возложено финансирование подавляющей части общегосударственных расходов, связанных с жизнеобеспечением населения (образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, местной и пищевой промышленности и др) Это предопределило изменение принципа формирования местных бюджетов Размер местного бюджета стал опредетяться размером расходов на местное хозяйство Для обеспечения этих расходов из вышестоящего бюджета выделялся необходимый объем регулирующих доходов. Таким образом, местные бюджеты стали формироваться по следующей модели Р=Д_с + Д_р,

где Р — размер расходов;

Д — размер собственных доходов,

Д_р — размер регулирующих доходов.

Преимущества этой модели заключаются в том, что достигается единство источников всех бюджетов, а следовательно, заинтересо-

ванность и ответственность органов власти всех уровней в развитии экономики на территории как налогообразующей базы, создается механизм оказания финансовой помощи территориям; правительство страны имеет реальные рычаги для регулирования экономического и социального развития территорий.

Преимущества этой модели были настолько очевидны, что позднее ее стали применять во многих странах, в том числе в государствах с рыночной экономикой.

Вместе с тем такой способ распределения средств между бюджетами имеет ряд недостатков:

• низка доля собственных доходов территориальных бюджетов;

• велик элемент субъективности верхних уровней власти при определении величины отчислений от налогов в нижестоящие бюджеты, а следовательно, существует и зависимость от них;

• такая система способствовала развитию иждивенчества отдельных территорий, стремившихся больше получить средств из вышестоящих бюджетов, не прилагая усилий к развитию территориальной экономики,

• велики встречные и неоправданные потоки движения финансовых ресурсов сначала с территории в вышестоящий бюджет, а затем снова в нижестоящий,

• эго ведет и к централизации средств в вышестоящем бюджете, к ущемлению территориальных потребностей, к остаточному финансированию социальной сферы и тем самым к противостоянию между центром и территориями

Работы го совершенствованию механизма распределения средств между бюджетами. Большой вклад в эту работу внес Научно-исследовательский финансовый институт (НИФИ) Министерства финансов. в котором многолетние исследования, связанные с укреплением местных бюджетов, вел Г. Б. Поляк. В 1970— 1980-е годы им были разработаны, обоснованы и в дальнейшем реализованы такие меры по совершенствованию межбюджетных отношений, как использование в качестве регулирующего источника платежей из прибыли предприятий союзного подчинения, а также введение долговременных, т е. утвержденных на несколько лет, нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов вышестоящих бюджетов.

С переходом к формированию местных бюджетов на основе долговременных нормативов отчислений от общегосударственных доходов актуальной стала проблема расчета этих нормативов, а следовательно, объективизации всего бюджетного планирования, которое должно было опираться на научно обоснованные показатели. Для расчета таких нормативов необходимо было решение ряда задач.

Прежде всего, Г. Б. Поляк предложил разработку системы долговременных социальных нормативов, определяющих уровень обеспеченности населения набором благ и услуг Эти нормативы предлагалось рассчитывать дифференцировано для каждого региона с учетом плановых показателей их развития и уровней обеспеченности населения, достигнутых в каждом регионе.

Затем на основе социальных нормативов должны были быть рассчитаны финансовые нормативы бюджетных расходов на содержание социально-культурных учреждений и коммунально-бытовых предприятий.

Далее предлагалась следующая модель формирования местных бюджетов.

С помощью социальных и финансовых нормативов должна была определяться нижняя граница размера затрат, которые могли быть произведены в регионах. Сверх этого уровня расходы могли быть произведены при условии изыскания в регионах дополнительных ресурсов. Финансирование мероприятий, связанных с экономическим и социальным развитием в регионах, предлагалось осуществлять в меру выполнения планов поступления средств в региональные бюджеты и в пределах имеющихся у местных органов власти средств без оказания им помощи из вышестоящих бюджетов. Другими словами, расходная часть местного бюджета должна была Определяться на основе плановых показателей развития региона и на базе социальных и финансовых нормативов затрат в расчете на Одного жителя. Темпы роста этих расходов не должны были превышать темпы роста доходов, аккумулируемых в государственный бюджет на территории региона

Для повышения роли и ответственности местных органов власти за результаты экономического и социального развития им предлагалось предоставить право самим определять направления использования бюджетных средств, а в целях повышения заинтересованности в более эффективном использовании средств - оставлять в их распоряжении неиспользованные ассигнования. Кроме того, для усиления гарантированности расходов местных бюджетов, а также для укрепления финансовой базы местной администрации и обеспечения стабильности финансирования плановых мероприятий в рамках местных бюджетов всех уровней надо было создать резервные фонды.

Таким образом, на основе механизма бюджетного регулирования дифференцированных нормативов отчислений от общегосударственных доходов и платежей в местные бюджеты от прибыли предприятий вышестоящего подчинения обеспечивался гарантированный минимум доходов местных бюджетов. Тем самым гарантировалась в определенной мере социальная защищенность населения каждой административно-территориальной единицы.

Для привлечения дополнительных финансовых ресурсов на общерегиональные пели предусматривалось создание внебюджетных фондов экономического и социального развития с открытием для них в банках отдельных счетов и субсчетов для финансирования целевых программ и отдельных мероприятий

Для углубления хозрасчетных отношений и развития принципа самофинансирования регионов к вопросу о формировании их бюджетов Г.Б. Поляк предлагал подойти с принципиально новой позиции. Он считал, что целесообразно отказаться от разделения доходов местных бюджетов на собственные и отчисления от доходов вышестоящих бюджетов и перейти к территориальному принципу формирования и распределения государственных бюджетных доходов.

Для технического осуществления этого принципа им в 1986 г. была разработана, а затем представлена на обсуждение Научнометодологического совета Министерства финансов СССР модель формирования территориальных бюджетов, которая позже получила условное название «котловая», или «одноканальная», и была включена в концепцию перевода на новые принципы хозяйствования в экспериментальном порядке ряда регионов.

Суть этой модели заключается в следующем. Все платежи в бюджет предприятий и организаций союзного, республиканского и местного подчинения, государственные и местные налоги, все бюджетные доходы, мобилизуемые в регионе, должны направляться на открытый в каждом районе, городе общий счет государственного бюджета СССР. С этого счета по утвержденным Верховным Советом СССР долговременным нормативам банк распределяет средства между союзным бюджетом и бюджетом союзной республики независимо от воли предприятий и органов управления всех уровней. Для нижестоящих бюджетов норматив утверждается Верховным Советом союзной республики, сессиями областного, районного Совета народных депутатов.

Следовательно, каждое предприятие, каждый гражданин были плательщиками одновременно в союзный, республиканский и местный бюджеты. Союзный бюджет и каждый территориальный бюджет должны были получать свою долю общей суммы средств, поступивших в государственный бюджет СССР на территории региона, т.е. от территориальных бюджетных доходов (ТБД).

С внедрением такого принципа распределения ТБД теряло смысл и разделение предприятий на союзные, республиканские и местные.

Формирование территориального бюджета на основе указанного принципа теснее связывало его с результатами экономического развития региона, позволяло уже на этапе бюджетного планирования соизмерять размер территориальных доходов с доходами территориального бюджета, реальнее планировать расходы бюджета, определять направления выявления резервов в региональной экономике. Повышались заинтересованность и ответственность союзных, республиканских и местных органов власти за конечные результаты экономического развития всех предприятий, территорий, так как источником всех бюджетов будет обший ТБД.

В ходе перестройки механизма формирования бюджетов должен был быть решен ряд вопросов, в том числе и такой: кому должен быть установлен пятилетний норматив отчислений от ТБД? Предлагались следующие варианты*

1) норматив отчислений в процентах обшей суммы ТБД устанавливается для территориального бюджета, оставшаяся часть направляется в вышестоящие бюджеты;

2) по установленным нормативам в процентах обшей суммы ТБД средства направляются в вышестоящие бюджеты, оставшаяся часть — в местный бюджет,

3) в каждый из вышестоящих бюджетов направляется твердо зафиксированная абсолютная сумма ТБД, оставшаяся часть — в местный бюджет

Далее предполагалось, что для повышения ответственности и заинтересованности нижестоящих административно-территориальных единиц в конечных результатах хозяйственной деятельности всех предприятий более приемлемы были второй и третий варианты, когда территориальные бюджеты формировались бы на основе остаточного принципа распределения ТБД после внесения в вышестоящие бюджеты сумм в виде своеобразного налога с территории

Третий вариант интересен был не только для нижестоящих территориальных единиц, которым он давал максимальные возможности для выявления внугритерриториальных резервов, но и для вышестоящих, так как фиксированный норматив обеспечивал гарантированные объемы средств их бюджетов

Необходимо было также определить, единый или дифференцированные нормативы следует применять. Если установить единый для всех территорий норматив формирования бюджетов, то в силу сложившихся уровней экономического и социального развития у части территорий бюджет, сформированный по этому нормативу, мог быть меньше достигнутого, а у части — больше. Для устранения этих противоречий предлагалось несколько путей*

1) возможно выделение из вышестоящих бюджетов дотаций и субвенций тем территориям, в бюджете которых будет недостаточно средств для финансового обеспечения социальных нормативов,

2) территории, у которых в результате применения единого норматива отчислений от территориального дохода будет выявлено в процессе планирования бюджетов средств больше, чем необходимо для удовлетворения социальных нормативов, должны перечислить эти средства в вышестоящий бюджет;

3) для регулирования бюджетов союзных республик предлагалось создание межреспубликанского фонда финансовой помощи. Он мог формироваться за счет отчислений от территориального дохода каждой республики Для всех республик устанавливался единый норматив отчислений в этот фонд от ТБД. Выделение республикам средств из этого фонда определялось Верховным Советом СССР с учетом не только потребности каждой республики, но и ее вклада в национальный доход страны. Средства, спланированные республикой по единому нормативу отчислений от ТБД и превышающие ее потребность дли удовлетворения по социальным нормативам, перечислялись в межреспубликанский фонд.

Определение для всех республик единых нормативов отчислений от ТБД в союзный бюджет и в межреспубликанский фонд и распределение последнего на основе решений Верховного Совета СССР создавали бы более здоровую обстановку в экономических взаимоотношениях союзных республик, так как устанавливались равные обязанности всех республик в формировании союзного бюджета и межреспубликанского фонда Распределение межреспубликанского фонда Верховным Советом СССР делало процесс бюджетного планирования более демократичным и гласным, позволяло снизить влияние субъективных факторов на формирование территориальных бюджетов. Этот же приниип должен был использоваться в республиках для формирования нижестоящих бюджетов.

Предлагалось также составление двух территориальных бюджетов: эксплуатационных расходов и инвестиционного Социальные нормативы в первую очередь должны были гарантировать поступление средств в бюджет для финансирования эксплуатационных расходов, т.е. средств, необходимых для содержания уже действующих предприятий и учреждений Инвестиционный же бюджет должен был формироваться в значительной мере за счет ресурсов, полученных сверх гарантированного минимума, т.е. средств, зависящих от конечных результатов хозяйственной деятепьности в регионе

Разработанная Г. Б. Поляком модель формирования местных бюджетов была использована как один из вариантов совершенствования в порядке эксперимента финансово-бюджетного механизма при подготовке концепций перевода на принципы самоуправления и самофинансирования Московской, Крымской, Курганской областей. Хакасской автономной области, городов Кировограда, Евпатории и др.

Однако с распадом СССР эта работа была прекращена. В 1990-е годы некоторые элементы этой модели (объем территориальных бюджетных доходов, численность населения территории) были использованы при разработке механизма совершенствования межбюджетных отношений

С переходом на рыночные отношения экономисты, ориентированные на безоглядное внедрение зарубежных моделей в чежбюд- жетные отношения, стали предлагать модель «один налог — один бюджет». Это означало закрепление за каждым бюджетом своих налогов, отказ от регулирования территориальных бюджетов и, по сути, отказ от межбюджетных отношений и выдавалось за новацию, хотя это была старая «горизонтальная» модель, от которой вынуждены были отказаться почти все государства, так как она не позволяла проводить социально ориентированную политику и оставляла на произвол судьбы жителей регионов, не имеющих достаточного экономического потенциала.

Именно из-за этих причин модель «один налог — один бюджет», несмотря на усиленную пропаганду, не была внедрена в нашей стране в 1990-е годы и вряд ли будет внедрена в будущем.

В 1992—1993 гг в России работала организованная Всемирным банком реконструкции и развития группа иностранных специалистов Она занималась вопросами развития бюджетного федерализма в России По ее рекомендации в механизм межбюджетных отношений в 1994 г был введен новый элемент — трансферты. Для этого был создан Фонд финансовой поддержки регионов, формирующийся за счет средств федерального бюджета. Регионы, нуждающиеся в финансовой помощи, стали полу>іать средства из этого фонда в виде трансферта. Объем трансферта рассчитывается по формуле, учитывающей налоговый потенциал региона, т.е территориальные бюджетные доходы и численность населения региона

Дальнейшее совершенствование методов финансовой поддержки регионов шло по пути создания новых фондов.

В 2000 г. был создан Фонд региона «лого развития, который предназначен для аккумуляции инвестиционных ресурсов, направляемых в регионы Средства фонда выделяются для финансирования федеральных программ развития регионов. Источником формирования этого фонда в основном являются внебюджетные средства

В 2001 г в федеральном бюджете создается Фонд компенсаций Источником его формирования стал НДС и размере 15%, поступавший ранее в бюджет субъектов РФ Средства этого фонда в виде целевых субвенций направляются на финансирование федеральных мандатов (решений, принятых федеральными органами власти).

Цель фонда — обеспечение равного доступа всех граждан к социальным гарантиям государства.

Средств! Фонда компенсации направляются в регионы для реализации таких федеральных законов, как «О государственных пособиях граждан, имеющих детей», «О социальной защите инвалидов в РФ», «О реабилитации жертв политических репрессий», «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию» и лр.

Фонд софинаисирования социальных расходов созван в 2002 г. в составе федерального бюджета для частичного возмещения расходов территориальных бюджетов в связи с повышением первого разряда единой тарифной сетки работников бюджетных учреждений и предоставлением населению субсидий по оплате жилищно-коммуналь-

Фонд реформирования региональных финансов создан в 2002 г. для финансового оздоровлення, содействия реформированию бюджетной сферы, стимулирования экономических реформ в регионах Источником формирования фонда являются средства займа Международного банка реконструкции и развития и средства федерального бюджета

Средств! фонда в виде субсидий предоставляются отобранным на конкурсной основе регионам при условии осуществления ими реформ в бюджетной сфере

Экономические и ccifixajMiMC аспекты межбюджетных отношении.

Изучение истории вопроса о межбюджетных отношениях имеет не столько познавательное, сколько практическое значение.

От доли территориальных бюджетов в объеме централизованных общегосударственных финансовых ресурсов зависит размер средств, выделяемых государством на развитие и содержание отраслей, обеспечивающих потребности населения в жилищно-коммунальных и социально-культурных услугах, те обеспечивающих жизненно важные потребности жителей

Во всем мире на протяжении тысячелетий действовал и действует закон централизации финансов. Изучение развития территориальных финансов и вопроса о соотношении общегосударственных и территориальных финансов свидетельствует с наличии следующих закономерностей

1. С повышением концентрации финансовых ресурсов в центральном бюджете ухудшается состояние территориальных финансов.

2. Уменьшение доли территориальных финансов влечет за собой ухудшение экономического и социального положения в регионах.

3. Снижение параметров экономического и социального развития регионов ведет к ухудшению этих показателей в целом по стране

Это позволило нам сформулировать следующий закон’ чем выше уровень концентрации средств в центральном бюджете, тем ниже уровень экономического и социального развития государства.

В основе действия этого закона лежат следующие явления

Концентрируемые в центральном бюджете государства финансовые средства в основном направляются на обеспечение таких непроизводительных расходов, как содержание армии, аппарата управления, т е меньшей части населения На территориальные бюджеты (бюджеты регионов, городов, сел) ложится нагрузка по содержанию социально-бытовой инфраструктуры (жилищно-коммунального хозяйства, дорог, здравоохранения, образования и т.д.), т.е. это расходы, предназначенные для подавляющей части населения.

Чем больше средств направляется в центральный бюджет, тем меньше остается возможностей в государстве для финансирования инфраструктуры. Но так как социально-бытовая инфраструктура предназначена для обеспечения населения необходимыми первоочередными услугами, то с увеличением доли центрального бюджета уменьшается доля средств, направляемых на жизнеобеспечение человека

В России доля территориальных бюджетов и средств, направляемых на человека, всегда была мала по сравнению с европейскими странами

Если в кашей стране доля местных бюджетов в общегосударственных бюджетных средствах не превышала 20%, то в западноевропейских странах она колебалась от 30 до 50% Тем самым предопределилось отставание в развитии инфраструктурных отраслей. Это имело свои исторические корни.

В центральной России полезных ископаемых мало. Природные условия суровы. Поэтому производительность сельскохозяйственных земель низкая. Созданный валовой продукт также был невелик. Кроме того, при натуральном хозяйстве был слабо развит внутренний рынок. При этом в страну надо было ввозить из-за рубежа драгоценные металлы для чеканки российских денег и предметы роскоши Все это было причиной слабого развития финансовой базы государства В стране постоянно ощущался большой недостаток финансовых средств.

В то же время российское государство почти непрерывно вело войны, сначала оборонительные, а с XVI в. в основном наступательные. Расширение территорий требовало, с одной стороны, увеличения армии как для зашиты новых территорий от внешних врагов, так и для борьбы с сепаратизмом внутри страны, с другой стороны, вызывало необходимость увеличения аппарата управления

Таким образом, войны, содержание армии, чиновников и царского двора вызывали постоянный рост государственных расходов. При слабой налогооблагаемой базе это приводило к значительному изъятию финансовых ресурсов, создаваемых в стране, в казну, те. в центральный бюджет. На территориальные бюджеты оставалась значительно меньшая часть финансовых ресурсов. Доля местных бюджетов в І9ІЗ г составляла лишь примерно 15% всех средств, поступающих в бюджетную систему страны^[10].

В условиях, когда средства центрального бюджета направлялись на финансирование армии, чиновничества, двора, а средства территориальных бюджетов были незначительны, в нашей стране в отличие от других стран это привело к тому, что не были построены большие общественные объекты, не было создано развитое коммунальное хозяйство (водопровод, канал из шия. дороги и др.). Такое положение наблюдалось на протяжении всей истории России

Финансовые противоречия между центром и территориями были постоянны

Уже с IX в. известен финансовый конфликт между центром и регионами. Князь Игорь, собрав дань с древлян, вернулся в их землю, чтобы получить дополнительную сумму Возмущенные этим древляне восстали и убили князя

Негативно сказалась на истории России в XVI в. политика Ивана Грозного. Разделение территории страны на земщину, куда вошли экономически слабые регионы, и опричнину, перевод развития земских территорий за счет своих налогов, сосредоточение за счет богатых земель опричнины в государевой казне (центральном бюджете) большей части финансовых ресурсов государства и использование этих средств на многолетнюю Ливонскую войну привели к разорению страны. Это закончилось обнищанием населения и Смутным временем, сопровождавшимся бунтами, иностранной интервенцией Лишь по счастливой случайности русское централизованное государство вновь не распалось на уделы, но в экономическом и социальном развитии оно было отброшено в глубь веков и еще более отстало от западноевропейских стран

В XIX в. беспрецедентная централизация власти и финансовых ресурсов при Николае I привела к ослаблению государства, поражению в Крымское войне. И наоборот, проведенные Александром II реформы, в том числе земская реформа, организация органов местного самоуправления — земств, передача им части общегосударственных финансовых ресурсов стали основой для ускорения темпов развития России в конце XIX — начале XX в.

Однако вступление на престол Николая II, его нежелание проводить демократические реформы, централизация финансовых ресурсов для проведения военных действий на Дальнем Востоке, для подготовки к войне и втягивание России в Первую мировую войну разорили ее, привели к двум революциям и практически к развалу государства

В первые десятилетия советской власти было стремление к развитию социально-бытовой инфраструктуры. Помимо политических, идеологических подходов были практические причины увеличения ресурсов на инфраструктуру Для преодоления технической отсталости, создания промышленного потенциала надо было развивать индустрию, строить новые предприятия, города, создавать коммуникации, развивать образовательные учреждения, выпускающие специалистов, формировать сеть медицинских учреждений и т.д.

Источником средств для развития социально-бытовой инфраструктуры стали территориальные бюджеты, доля которых в государственном бюджете возросла и в 1925 г. составила 26% всех средств, поступивших в бюджетную систему¹

Это позволило советской власти развивать социально-бытовую инфраструктуру, резко повысив обеспеченность населения услугами ее предприятий и учреждений

К сожалению, в последней четверти XX в. с милитаризацией экономики, усилением для этого централизации средств в союзном бюджете доля местных бюджетов в общегосударственных финансовых ресурсах снизилась до 16%^{[11] [12]. Это привело к экономическому истощению регионов, отставанию в развитии социально-бытовой инфраструктуры, недовольству населения, сепаратизму, развалу СССР.}

И в настоящее время доля территориальных бюджетов в общегосударственных финансовых ресурсах недостаточна. Она ниже, чем доля федерального бюджета. Она также ниже, чем в экономически развитых странах, где доля территориальных бюджетов выше, чем доля центрального бюджета С этим связана и причина слабого состояния нашей социальной инфраструктуры и отставания нашей страны в обеспеченности населения ее услугами по сравнению со многими странами

В 1998 г был принят важный документ, регулирующий межбюджетные отношения в России, — «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 го- дах», утвержденная постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862. В основе этой концепции лежали следующие меры:

• существенное сокращение объемов финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки регионов, при этом число регионов, получающих средства, уменьшается незначительно;

• ликвидация субвенций всем городам Российской Федерации;

• определение расходов региональных бюджетов на нормативной основе;

• постепенный переход к оказанию финансовой помощи инвестиционного характера на принципах софинансирования,

• введение особого финансового режима для регионов, особо нуждающихся в финансовой поддержке.

В Концепции были сформулированы задачи создания сбалансированной системы взаимных прав и ответственности федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления.

Согласно Концепции реформа межбюлжетных отношений должна обеспечивать.

• повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы страны,

• выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней.

Для осуществления поставленных в Концепции задач были намечены следующие направления их решения:

• разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней;

• разграничение налоговых источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

• выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ для реализации текущих расходов их бюджетов за счет средств Фонда финансовой поддержки;

• консолидация расходов федерального бюджета, предназначенных для финансирования капитальных вложений в субъектах РФ, в Федеральном фонде регионального развития.

В Концепции предполагалось осуществить постепенный переход на нормативную основу определения бюджетных потребностей при оказании помощи на текущие расходы из федерального бюджета При этом нормативы должны были базироваться на минимальных государственных стандартах и социальных нормативах с учетом реальных возможностей консолидированного бюджета Российской

Федерации по их финансированию в данном финансовом году. Дифференциации нормативов по регионам должна была проводиться по единой методике с учетом объективно обусловленных географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей.

Огромная значимость бюджета в национальной экономике предопределяла особое внимание российских ученых к проблемам развития бюджетной системы Вопросам государственного бюджета в разные годы посвящены следующие работы.

Сиювьее Г.Г. Государственные бюджета. 1928 Дьяченко В П. Советские финансы в первой фазе развития социалистического государства 1947

Пятников К Н Бюджет социалистического государства. 1948. Очерки истории бюджета Советского государства 1954 Ровинский Н.Н Государственный бюджет СССР 1951 Лавров В В. Бюджет страны социализма 1950 Бачурин А.В Экономическое содержание бюджета при социализме 1957

Ситарян С.А. Чистый доход и бюджет. 1967 Зверев А Г Роль бюджета в распределении общественного продукта и национального дохода 1967

Либерти ЯГ Государственный бюджет и социалистическое воспроизводство 1968

Аюхвердян ДА Финансово-кредитная система СССР 1982.

Шековцьв Г К Бюджет социалистического государства 1983 Родионова В.М. Государственный бюджет и его роль в сбалансированном развитии экономики 1985

Проблемам теории и практики развития территориальных бюджетов посвящены следующие монографии:

Клнщюеекий С А Бюджет и местные финансы 1926 Твердохжбов В.Н Местные финансы. 1928.

Ленский С.М. Местный бюджет и местные нужды 1929.

Ширкевич Н.А. Местные бюджеты СССР (1965). Местные бюджеты 1991.

Поляк Г Б Бюджет Москвы 1968; Бюджет города 1978, Финансы местных советов. 1991. Территориальные финансы. 2003.

Филимонов Б.И Укрепление доходной базы местных бюджетов 1973 Лесин Я Б Пути повышения устойчивости доходной базы местных бюджетов. 1976

Васильева М.В. Местные бюджеты в современных условиях. 1987.

Соїянникова С.П. Бюджеты территорий. І993.

Сумароков 8.Н. Государственные финансы в современной экономике. І998.

Прокофьев С.Е. Российское казначейство в бюджетном процессе. 2002.

Христенко В. Мсжбюджстные отношения и управление региональными финансами. 2002

Горегляд В П Бюджет как финансовый регулятор экономического развития. 2002

Сенчагов В.К Формирование национальной финансовой стратегии России. 2004-

Упокоев А.В. Проблемы государственной бюджетной политики. 2004.

Лавров А.М. Бюджетная реформа в России. 200S

Романов А Н., Поляк Г.Б., Тон Вэй. Межбюджетные отношения в России и Китае 2007

Афанасьев М., Кривогов И. Модернизация государственных финансов. 2007

Романов А.И., По/як Г.Б., Тон Вэй. Бюджетные реформы в России и Китае. 2009.

Контрольные вопросы

I. Охарактеризуйте бюджетное устройство и бюджетную систему Российской Федерации.

2 Перечислите основные принципы функционирования бюджетной системы РФ.

3. В чем заключается единство бюджетной системы?

4 Дайте характеристику проводимой реформы бюджетной сферы.

5 Охарактеризуйте государственный бюджет как механизм, позволяющий проводить государству экономическую и социальную политику.

6 Как иы понимаете термины «бюджетное устройство» и «бюджетная система»?

7. Охарактеризуйте консолидированный бюджет РФ

8. Дайте характеристику федерального бюджета РФ.

9. Дайте характеристику региональных и местных бюджетов.

10 Что такое финансово-бюджетный федерализм’

11 В чем заключается экономическая сущность внебюджетных отношений?

12 В каком соотношении распределяются налоги между звеньями бюджетной системы’

13. Охарактеризуйте модели распределения доходов между бюджетами.

14. Каковы последствия действия закона концентрации средств в центральном бюджете?