Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения

Бюджетный федерализм - это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Он является сложным механизмом регулирования федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей.

Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

• единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

• сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно - налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

• высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

• активное участие членов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Когда говорят о бюджетном федерализме, то речь, в первую очередь, идет о распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализации. В идеале такая модель предполагает самостоятельность региональных и местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения деятельности государства.

Бюджетный федерализм может эффективно претворяться только при законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно включать три аспекта:

1) разграничение доходных (налоговых) полномочий;

2) разграничение расходных полномочий;

3) выравнивание бюджетов.

Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов Федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти.

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Таким образом, существует равенство расходных и доходных полномочий. Важным моментом для вертикального выравнивания является четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей.

Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней.

Более важной и сложной задачей является обеспечение вертикального выравнивания. Даже при равенстве совокупных доходов и расходов бюджетов разных уровней, как правило, сохраняются существенные различия в бюджетном положении отдельных территорий и регионов. Чаще всего это обусловлено не зависящими от местных властей факторами: уровнем экономического развития территории; хозяйственной специализацией; численностью и плотностью населения; природно-климатическими особенностями и др.

Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита.

Дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах на покрытие расчетных минимально необходимых текущих расходов без определения конкретных направлений расходов по их видам, при недостаточности у них собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов.

Субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах с указанием конкретной цели и на определенный срок. В случае неизрасходования ее в установленный срок или расходования не по назначению соответствующие средства субвенции подлежат возврату в бюджет, из которого они были получены. Если же субвенция выделяется с указанием и других условий, то она называется обусловленной субвенцией. Различают текущие и инвестиционные субвенции в зависимости от их целевого характера и условий предоставления.

К текущим относят субвенции, направленные на финансирование текущих расходов (расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию). К инвестиционным относятся субвенции, связанные с расширенным воспроизводством, финансированием инвестиционной и инновационной деятельности (капитальные вложения на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории и т. п.).

Бюджетный кредит - это сумма денежных средств, выделяемых бюджету другого уровня на возвратной и возмездной основах. Бюджетный кредит как форма выравнивания используется значительно реже, чем другие формы.

Важную роль в вертикальном выравнивании играют также собственные и регулирующие налоги и доходы.

Собственные доходы - это налоги или доходы, закрепленные за соответствующим бюджетом полностью или частично (в определенной доле или по разделенной налоговой ставке) на постоянной (долговременной без указания срока) основе в соответствии с действующим законодательством.

Регулирующие доходы - это доходы или налоги, по которым законодательными (представительными) органами власти вышестоящего территориального уровня, при утверждении бюджета на очередной финансовый год, устанавливаются на временной (не менее чем на год) и на долговременной с указанием срока (не менее трех лет) основе нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты нижестоящего уровня.

Выравнивание может осуществляться также за счет предоставления отдельным регионам особого экономического режима. В мировой практике существуют три основных подхода центра к требованиям регионов о предоставлении особого экономического режима.

Первый - индивидуально-договорный подход, когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых поступлений или других условиях. Этот подход распространен в некоторых странах, например в Китае.

Второй подход - это создание специальных бюджетных режимов, в рамках которых отдельным регионам предоставляются особые права в вопросах налогов и расходов. Официально такие режимы для отдельных территорий существуют лишь

в нескольких странах - на Филиппинах, в Австралии, Малайзии.

И третий подход - применение нормативно-расчетной формулы субсидий с целью частичного выравнивания бюджетных условий регионов. Его использует большинство стран для решения проблем вертикального и горизонтального выравнивания между регионами.

При этом используются два основных способа межбюджетного выравнивания:

1. Выравнивание региональных бюджетных доходов.

2. Выделение финансовой помощи для покрытия разницы между прогнозным объемом доходов и нормативным объемом расходов.

Часто первый способ называют доходным, а второй - расходно-доходным выравниванием.

Доходное выравнивание традиционно считается самым простым и наиболее прозрачным методом распределения средств федеральной финансовой помощи регионам. Он подразумевает предоставление ресурсов только в зависимости от дифференциации по регионам среднедушевых налоговых доходов (или всех среднедушевых доходов). Такое доходное выравнивание может базироваться на учете отклонения скорректированных отчетных или прогнозных доходов субъекта Федерации от некоторого уровня, например, среднего по стране.

Альтернативным методом выравнивания может служить перераспределение ресурсов, основывающееся на оценке имеющейся налоговой базы (налогового потенциала), например, при оценке валового регионального продукта, или показателе доходов в регионе, опирающемся на данные сводного финансового баланса. В таком случае федеральная помощь выделяется для выравнивания регионального фискального потенциала. Может иметь место выравнивание доходов регионов в смысле обеспечения каждому из них некоторого минимального уровня доходов. При доходном выравнивании обычно рассчитываются специальные коэффициенты - индекс бюджетных расходов, смысл которого заключается в учете межрегиональной дифференциации стоимости оказания государственных услуг.

Принципиальным преимуществом применения на практике методики доходного выравнивания при распределении федеральной финансовой помощи является фактический отказ центральных органов власти от обязательств по финансированию региональных бюджетных расходов. При выравнивании доходных показателей федеральный центр несет ответственность только по обеспечению определенного уровня бюджетных доходов, предоставляя право региональным властям самостоятельно определять направления расходования средств и, следовательно, принимать на себя обязательства по их финансированию.

Второй возможный вариант распределения средств федерального центра регионам основывается на так называемом расходно-доходном выравнивании. В этом случае учитывается потребность региона в осуществлении бюджетных расходов, а главной проблемой становится определение обоснованных расходных потребностей региональных и местных органов власти.

Среди наиболее простых методов можно выделить выравнивание, учитывающее только численность населения отдельных регионов и его половозрастную структуру, а также выравнивание на основе различий между регионами по стоимости стандартной потребительской корзины или величины прожиточного минимума.

Существует также методика расходно-доходного выравнивания, основанная на обеспечении минимального уровня регионального дефицита. Она исходит из необходимости довести расчетный уровень дефицита (разрыва между расчетными доходами и расходными потребностями в прогнозном периоде) бюджетов регионов до одного и того же, минимально возможного уровня. Уровень выравнивания в этом случае может быть определен как отношение разрыва между доходами и расходами к расходам бюджета региона.

В качестве одного из вариантов расходно-доходного выравнивания можно рассматривать методику, основанную на сопоставлении нормативных расходов региона, рассчитанных на основе государственных стандартов с единым, нормативным уровнем их финансирования, выраженным, например, через долю налоговых поступлений в валовом региональном продукте.

По этой методике оценивается реальная бюджетная обеспеченность регионов на основе индексов бюджетных расходов и налоговых ресурсов. Трансферты из федерального центра распределяются таким образом, чтобы повысилась бюджетная обеспеченность регионов с удельным и (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами ниже среднего по стране уровня, гарантировав наименее развитым территориям минимальный уровень бюджетной обеспеченности. В этой методике учитываются такие показатели, как валовый региональный продукт (объем созданных на определенной территории товаров и услуг), валовые налоговые ресурсы (оценка потенциальных налоговых доходов консолидированного бюджета региона), индекс бюджетных расходов и др.

Существуют две основные модели бюджетного федерализма: децентрализованная и кооперативная.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:

1) региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятельности;

2) финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т. п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;

3) четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);

4) центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;

5) система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;

6) центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:

1) широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;

2) наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;

3) введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;

4) повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);

5) ограничение самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований. Как правило, внешними заимствованиями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти - внутренними заимствованиями;

6) наличие развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т. п.

Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. Широко используется при этом деление всех доходов на собственные и регулирующие.

Межбюджетные отношения - это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по поводу регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Цель межбюджетных отношений - создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих

территориях налогового потенциала.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

• распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

• разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

• равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

• выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

• равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

С одной стороны, система межбюджетных отношений во многом зависит от финансовых возможностей федеральной власти, а, с другой - является важным фактором экономического развития и, соответственно, влияет на наполняемость федерального бюджета.

Воздействуя на процессы формирования межбюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство корректирует установленные бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения и, таким образом, обеспечивает управление межбюджетными отношениями.

Естественно, что полного соответствия налогового потенциала и других бюджетных доходов потребностям региональных и местных органов власти достичь трудно, поэтому недостаток средств, как правило, приходится компенсировать за счет финансовых ресурсов вышестоящих бюджетов. Более того, ресурсы вышестоящих бюджетов могут и должны использоваться в целях воздействия на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти,

отражающих приоритеты более высоких уровней власти.

Организация межбюджетных отношений предполагает существование единых подходов к организации всех видов финансовой помощи. Она должна в максимальной степени способствовать реализации потенциала их совокупного целенаправленного воздействия на экономику региона. В то же время разработка механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам должна осуществляться таким образом, чтобы способствовать повышению заинтересованности государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике регионов.

Система межбюджетных отношений в России включает в себя не только взаимоотношения федерального и региональных бюджетов, но и отношения региональных и местных бюджетов, которые представляют собой межбюджетные отношения на субрегиональном уровне.

Местные бюджеты являются составной частью бюджетной системы Российской Федерации. Они представляют собой часть консолидированного бюджета РФ, сосредоточивают около 50 % бюджетных средств субъектов Федерации. Местные бюджеты аккумулируют финансовые средства, поступающие по различным каналам, на соответствующей территории для использования их органами местного самоуправления в соответствии со своими функциями и задачами. Местные бюджеты пополняются за счет не только местных налогов и сборов, но и части региональных и местных налогов и сборов, перераспределяемых в порядке бюджетного регулирования.

Объектом бюджетного выравнивания на субрегиональном уровне является бюджетная обеспеченность муниципальных образований. Бюджетная обеспеченность (налоговыми доходами) определяется как отношение расчетных налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены муниципальным образованием исходя из уровня его развития и структуры экономики (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по муниципальным образованиям того же типа с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает возможность формирования в составе региональных бюджетов дополнительных фондов для предоставления субсидий и дотаций в пределах 10 % от общего объема финансовой помощи местным бюджетам. Одним из таких инструментов дополнительной финансовой поддержки является Фонд реформирования муниципальных образований (ФРМО). Основная задача этого фонда - стимулировать повышение эффективности управления местными финансами по установленным субъектом РФ направлениям. В качестве таких направлений могут быть:

• совершенствование бюджета и бюджетного процесса;

• развитие налоговой и доходной базы местных бюджетов;

• совершенствование управления муниципальным долгом;

• повышение качества управления бюджетными расходами;

• повышение эффективности преобразований в жилищно-коммунальной сфере;

• повышение качества управления муниципальной собственностью.

Средства данного фонда распределяются среди муниципальных образований

на конкурсной основе, с учетом численности постоянного населения и пропорционально итоговым показателям оценки программ реформирования.

Из бюджета субъекта РФ местным бюджетам на срок до одного года могут также выделяться бюджетные кредиты. Они предоставляются, как правило, на обеспечение финансовыми ресурсами временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований в течение одного финансового года. При этом Бюджетным кодексом РФ предусмотрено, что если предоставленные местным бюджетам бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, погашается за счет дотаций местному бюджету из бюджета субъекта РФ в соответствующем финансовом году, а также за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в местный бюджет.

Бюджетное устройство ведущих зарубежных стран.

Для выполнения своих функций государственные органы на всех уровнях управления должны располагать соответствующей финансовой базой. С этой целью в каждой стране создается разветвленная сеть бюджетов, обеспечивающая аккумуляцию денежных ресурсов регионов для финансирования их хозяйства, социальной сферы, благоустройства каждой административно-территориальной единицы, содержания законодательной власти, аппарата управления и других мероприятий. В процессе формирования доходов и расходов отдельных видов бюджетов, их сбалансирования возникают определенные финансовые взаимоотношения, регламентируемые законодательством. Все эти элементы (организация и принципы построения бюджетной системы, бюджетного процесса, взаимоотношения между многочисленными видами бюджетов, соответственно и совокупность бюджетных прав) представляют собой бюджетное устройство.

В разных странах бюджетное устройство отличается своими особенностями, обусловленными государственным устройством, территориально

административным делением, уровнем развития экономики, ее структурными чертами. Известны две формы государственного управления: единое (унитарное) и федеративное. В унитарных государствах (Великобритания, Франция, Италия, Япония и др.) имеются два звена управления -- центральное и местное; в федеративных государствах (США, Канада, Германия, Швейцария и др.) -- три звена управления: центральное, членов федерации и местное.

Главное место в бюджетном устройстве занимает бюджетная система, представляющая собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность всех видов бюджетов страны. Бюджетные системы разных стран отличаются своей структурой, количеством отдельных видов бюджетов, т.к. во многом зависят от их государственного устройства и ее территориального деления. Особенно это касается структуры государственного бюджета, имеющего свои национальные особенности в каждой стране. Например, в США федеральный бюджет состоит из двух частей: собственно правительственный бюджет (или федеральные фонды) и доверительные (траст) фонды.

На основе анализа бюджетной системы Европейского Союза определено место бюджетной политики в экономическом устройстве Евросоюза.

Бюджетная система Европейского Союза представляет собой совокупность всех бюджетов Евросоюза, включая экономические отношения институтов ЕС и стран-членов по координации основных направлений бюджетной политики.

Бюджетная система Евросоюза является двухуровневой.

Первый уровень - это общий бюджет Европейского Союза и бюджетная политика Евросоюза.

Бюджет Союза - централизованный фонд денежных средств для покрытия расходов ЕС; совокупность экономических отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов Евросоюза для осуществления общих задач и выполнения функций соответствующих органов власти.

Бюджет Евросоюза строится на таких принципах, как:

- принцип единства и точности бюджета, означающий, что доходы и расходы Союза должны быть объединены в общий бюджетный документ;

- принцип ежегодности - бюджет Европейского Союза разрабатывается на один финансовый год, с 1 января по 31 декабря;

- принцип равновесия, подразумевающий сбалансированность доходов и расходов общего бюджета Союза, при этом для покрытия бюджетного дефицита запрещены заимствования;

- принцип расчетной единицы, означающий, что евро является расчетной единицей для составления и исполнения бюджета Союза;

- принцип универсальности, согласно которому все поступающие средства образуют общий фонд ЕС, из которого происходит финансирование конкретных бюджетных мероприятий;

- принцип спецификации, в соответствии с которым расходы ЕС распределяются по конкретным разделам, главам, статьям и пунктам, в связи с чем каждое ассигнование направлено на конкретный пункт расходов;

- принцип эффективного финансового управления, подразумевающий, что бюджет ЕС будет реализовываться в соответствии с принципами экономии, эффективности и результативности;

- принцип прозрачности - бюджет и все поправки к нему публикуются в официальных изданиях.

Бюджетная политика на уровне Европейского Союза - это комплекс мер институтов ЕС по формированию и исполнению бюджета Союза, а также регулированию бюджетной стратегии государств-членов Евросоюза.

Второй уровень бюджетной системы ЕС - бюджеты двадцати семи государств-членов Европейского Союза, которые представляют собой фонд денежных средств

для решения общенациональных задач, а также бюджетная политика стран-членов Евросоюза.

Бюджеты государств-членов Евросоюза строятся на принципах, схожих с принципами построения бюджета Союза, за исключением принципа равновесия. Г осударственные бюджеты государств-членов ЕС могут быть несбалансированными (возможен бюджетный дефицит или профицит), для покрытия бюджетного дефицита возможны заимствования, в то время как в бюджете Евросоюза заимствования, равно как и бюджетный дефицит, не предусмотрены.

Бюджетная политика стран-членов Европейского Союза понимается как совокупность мероприятий правительств государств-членов ЕС по созданию оптимальных условий для реализации государством своих функций через бюджет в контексте проводимой финансовой политики государства.

На уровне национальных государств бюджетная политика обладает значительной автономией от Европейского Союза: бюджетные власти стран ЕС могут самостоятельно выбирать направление бюджетной политики и распоряжаться бюджетными средствами. Однако бюджетная политика стран-членов Евросоюза ограничена требованиями уровня государственного долга и бюджетного дефицита.

При проведении бюджетной политики Евросоюз не выполняет всех функций, которые заложены в основах государственного устройства. На уровне Европейского Союза не предусмотрено проведение общей фискальной политики, она остается в руках государств-членов интеграционного объединения. На уровне Евросоюза устанавливаются бюджетные ограничения по уровню государственного долга (не должен превышать 60% ВВП страны) и бюджетного дефицита (не ниже 3% ВВП государства). Бюджетные ограничения зафиксированы в Маастрихтском договоре 1992 года и Пакте стабильности и экономического роста 1997 года. Таким образом, на уровне ЕС решаются лишь некоторые задачи бюджетирования, а бюджетная политика Европейского Союза занимает незначительную роль в экономическом устройстве Евросоюза и не выполняет функции макроэкономического регулирования на пространстве государств-членов Евросоюза.

Существующая система бюджетных ограничений с теоретической точки зрения является рациональной. При этом заявленные требования по уровню государственного долга и бюджетного дефицита выполняются странами-членами Евросоюза не всегда. Проведенный в диссертационном исследовании анализ показал, что к числу стран, соблюдающих требования бюджетных ограничений по уровню государственного долга и бюджетному дефициту в период с 1997 по 2009 годы, можно отнести

лишь Люксембург и Финляндию. Остальные четырнадцать стран зоны евро нарушают преимущественно оба критерия.

Итак, для обеспечения эффективного функционирования Европейского Союза, особенно для стран-участниц Экономического и валютного союза, которые ввели единую валюту и проводят совместную валютную политику, регулирование бюджетной политики на коммунитарном уровне было бы целесообразно.

По размеру, структуре, экономическим и правовым основам бюджет Европейского Союза отличается от национального бюджета.

Кроме того, бюджетное устройство Европейского Союза предполагает разработку финансовых планов на период не менее пяти лет с целью утверждения расходов бюджета Союза на многолетнюю перспективу. В государственных бюджетах механизм многолетнего финансового планирования сравнительно недавно стал применяться в финансовом менеджменте. Так, например, в Германии механизм стал применяться в начале XXI века и предполагает разработку финансового плана государства на 4 года. Испания и Словения данный механизм финансового планирования не используют. В этой связи опыт применения финансового планирования бюджета Европейского Союза с 1988 года является полезным

как для национальных бюджетов, так и для бюджетов других интеграционных

объединений.

Состав расходов бюджета ЕС также отличается от бюджетов европейских государств.

Основные статьи финансирования из бюджета Союза в соответствии с Многолетним финансовым рамочным планом на 2007 - 2013 годы отражены на рисунке № 1.

Рисунок № 1.

Основные направления финансирования из бюджета Союза (в % от общего бюджета Союза)

В Евросоюзе предусмотрены следующие статьи расходов бюджета ЕС:

- расходы на устойчивое развитие (конкурентоспособность и сплочение

регионов в целях достижения экономического роста и полной занятости);

- расходы на устойчивое использование и охрану природных ресурсов (расходы на сельскохозяйственную и морскую политику, экологию);

- расходы на создание пространства свободы, безопасности и

справедливости;

- расходы на внешнеполитическую деятельность (19% средств

приходится

на финансирование программ и проектов в области сотрудничества с Россией);

- административные расходы;

- компенсационные расходы.

Национальные бюджеты государств-членов Европейского Союза предусматривают схожие статьи расходов, при этом распределение финансирования отличается от бюджета Союза, что отражено на рисунке № 2.

Рисунок № 2. Сравнительный анализ бюджета ЕС с бюджетами Германии, Испании и Словении по основным направлениям финансирования (в % от общего объема финансирования)

Таким образом, существуют следующие различия в финансировании из бюджета Союза с бюджетами рассматриваемых европейских государств:

- расходы на стимулирование развития экономики и регионов являются превалирующими в бюджете Союза (76% бюджетных средств), в то время как в Германии на данную статью приходится 10% бюджетных средств, в Испании 7,6% средств, в Словении 11% средств. Это объясняется целями Евросоюза по улучшению экономического положения государств-членов Европейского Союза и отдельных регионов;

- расходы на социальное обеспечение в ЕС ограничены по размеру и составляют порядка 1% бюджета, в то время как социальные расходы социально ориентированных европейских государств Германии, Словении и Испании составляют 46%, 49,8% и 56,7% бюджетов соответственно. Это свидетельствует о том,

что социальная политика практически не регулируется на коммунитарном уровне;

- расходы на внутреннюю безопасность, оборону и международную деятельность в Евросоюзе составляют всего 0,6%, в то время как в Германии - 12%, в Испании - 6,3%, в Словении - 6,8% бюджета;

- расходы на исследования, науку, образование, культуру, а также на финансовую и административную деятельность в бюджетах Европейского Союза и стран-членов Евросоюза сопоставимы.

Итак, исследовав систему формирования расходной части бюджета Союза, следует отметить, что на коммунитарном уровне финансируются преимущественно расходы на развитие экономического развития регионов стран-членов Евросоюза, в то время как финансирование других общественных секторов экономики, таких, как образование, финансирование исследовательской деятельности и прочее, явно недостаточно, поэтому осуществляется странами-членами Европейского Союза по большей мере самостоятельно. Так, например, если из бюджета ЕС покрывается 71,8% расходов на сельское хозяйство, то на образование - только 0,1% потребности, исследование и развитие - 6,3% потребности, оказание помощи общественному сектору - 14,3% потребности.

В результате в настоящее время бюджет Евросоюза представляет собой инструмент перераспределения средств стран-членов ЕС с целью финансирования проведения коммунитарной политики. На уровне Европейского Союза происходит финансирование преимущественно тех экономических сфер, которые направлены на внутренне развитие объединения (устойчивое развитие регионов и экономический рост, сельское хозяйство и развитие сельскохозяйственных регионов, гражданство, свобода, безопасность и правосудие).

Имеются также различия бюджета Евросоюза с бюджетами государств-членов Европейского Союза по источникам поступления бюджетных средств.

Так, если в европейских государствах основным источником доходов бюджета являются налоги (в бюджетах Германии, Испании и Словении налоговые поступления составляют от 80 до 90% бюджетных средств), то в структуре системы «собственных ресурсов» налоговые поступления составляют порядка 23% средств бюджета Союза.

Существующий механизм поступления средств в бюджет Европейского Союза назван «система собственных ресурсов» и предусматривает поступление средств в союзный бюджет по трем основным направлениям:

1. Поступления от так называемых «традиционных собственных ресурсов», которые в настоящее время обеспечивают порядка 12% поступлений в союзный бюджет и складываются из:

- таможенных сборов - сборы, взимаемые с товаров, привозимых в Евросоюз извне. Сборы платятся в пункте поступления, а дальше беспрепятственно могут перевозиться до пункта назначения (это и стало основной причиной взимания сборов

в пользу бюджета Союза, так как страна, в которую пребывает товар и где платятся сборы, не обязательно является пунктом продажи товара);

- доходов от сельскохозяйственной деятельности - это доходы от торговли сельскохозяйственными товарами со странами, не являющимися членами Евросоюза. Данный вид сборов был введен в 1962 году в связи с тем, что сельское хозяйство стало одной из основных опор развития европейской интеграции;

- взимания налога на сахар - это сбор за производство и хранение сахара в Европейском Союзе сверх установленной квоты и является преимущественно налогом, взимаемых со стран-членов ЕС, нежели со стран извне интеграционного объединения.

2. Взимание НДС. Данный вид сборов был введен в 1980 году, когда европейскому объединению потребовались дополнительные финансовые ресурсы для реализации совместных направлений политики. НДС обеспечивает до 11% поступлений в бюджет Европейского Союза.

Таким образом, налоговые взносы в бюджет Союза складываются из доходов от «традиционных собственных ресурсов» и НДС. Порядка 80% средств бюджета Европейского Союза составляют неналоговые поступления в виде взносов стран- членов Европейского Союза.

Структура бюджетов государств-членов Европейского Союза предусматривает такие налоги, как подоходный налог на физических лиц (более 1/3 всех поступлений в бюджет), налог на корпорации (порядка 20% доходов бюджета), налог на добавленную стоимость (15% бюджета), а также промысловый, поземельный, автомобильный налоги, налог на имущество, таможенные пошлины, акцизы и прочие. Налоги составляют 80-90% бюджетных средств.

Итак, структура поступлений средств в бюджет Союза имеет значительные различия с национальными бюджетами рассматриваемых стран.

Изучение структуры, экономических и правовых основ бюджетного устройства Европейского Союза показало, что бюджет ЕС является уникальным и не имеет аналогов в мире: по основным характеристикам он не сопоставим с национальными бюджетами европейских государств и обеспечивает

финансирование коммунитарной политики Евросоюза.

Глобальный экономический кризис XXI века, начавшийся в сегменте ипотечного кредитования Соединенных Штатов Америки в 2007 году, стал довольно серьезным испытанием для экономической системы Европейского Союза в целом.

Европейский Союз стал первым интеграционным объединением стран с рыночной экономикой, обладающих различным экономическим развитием, в рамках которого создан общий бюджет для реализации коммунитарных задач.

Бюджет ЕС всегда являлся одним из инструментов достижения задач интеграционного развития Евросоюза: с одной стороны, с помощью него финансировались совместные программы государств-членов Европейского Союза, а с другой стороны, бюджет Союза стал средством вовлечения европейских стран в участии в развитии интеграционных процессов в рамках ЕС.

При этом бюджет Европейского Союза всегда был ограничен в размере, так как аккумулирует порядка 1% ВНП стран-членов ЕС, и по основным экономическим

и правовым характеристикам не сопоставим с бюджетами государств-членов Евросоюза. В соответствии с принципами устройства бюджетной системы Европейского Союза государства-члены ЕС имеют независимые национальные бюджеты и проводят самостоятельную бюджетную политику, на которую накладываются два ограничения по соблюдению уровня государственного долга и дефицита бюджета, контролируемых институтами Евросоюза. Все это приводит к тому, что бюджетная политика Европейского Союза занимает незначительную роль в экономическом устройстве Евросоюза и не выполняет функции макроэкономического регулирования на европейском пространстве.

Общий бюджет Европейского Союза претерпел значительные изменения в ходе интеграционного развития ЕС: из механизма, обеспечивающего финансирование практически только административной деятельности европейских интеграционных объединений, он превратился в инструмент финансирования наиболее значимых направлений совместной политики стран-членов Евросоюза.

В настоящее время бюджет Союза направлен на финансирование совместных программ и проектов, а также реализацию совместных задач в области внутренней и внешней политики.

Основной статьей финансирования являются расходы на устойчивое развитие государств-членов Европейского Союза, включающие мероприятия в области повышения конкурентоспособности, развития регионов, проведение исследовательской деятельности, улучшения инфраструктуры. При этом до 2011 года на протяжении полувека расходы на развитие рынка сельскохозяйственной продукции и сельскохозяйственных регионов являлись основной статьей финансирования бюджета ЕС. В бюджете 2011 года указанные расходы стали второй по размеру статьей финансирования после расходов на устойчивое развитие и составили 41% от общего размера бюджета Евросоюза. При этом расходы на сельское хозяйство все еще достаточно высоки, учитывая небольшие перспективы отрасли в области занятости населения и обеспечения экономического роста.

Учитывая изложенные факторы, а также текущий глобальный финансовоэкономический кризис, изучено несколько основных путей формирования оптимальной структуры бюджета Европейского Союза. Автором проводится анализ возможности создания бюджетного правительства ЕС, реформирования положений Пакта стабильности и экономического роста, пересмотра структуры расходов бюджета Союза и системы поступления бюджетных средств, в результате чего делается вывод, что самым оптимальным с точки зрения развития интеграции Европейского Союза в области бюджетного взаимодействия могло бы стать создание в рамках ЕС системы бюджетного федерализма.

Опыт Европейского Союза в области формирования и использования общего бюджета может быть использован интеграционными объединениями в рамках Содружества независимых государств при достижении определенного этапа интеграционного развития. Особенно целесообразно стало бы использование следующего опыта Евросоюза:

- использование механизма многолетнего финансового рамочного планирования, применяемого странами-членами ЕС с 1988 года. Подобный механизм способствует среднесрочному планированию расходов интеграционного объединения и является одним из основных индикаторов степени и глубины развития интеграции;

- создание системы собственных ресурсов по примеру системы собственных ресурсов бюджета Европейского Союза позволило бы обеспечить бюджет интеграционных объединений на пространстве СНГ финансовыми ресурсами, независимыми от прямых перечислений стран-членов объединений