Бюджетный федерализм. Межбюджетные отношения

Межбюджетные отношения — это финансовые отношения меж­ду федеральными органами власти, органами власти субъектов Феде­рации и муниципальными образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджет­ного процесса.

Бюджетный федерализм — это такое устройство бюджетной си­стемы государства, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах за­крепленных за ним бюджетных полномочий. Форма автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти основана на четких, закрепленных законодательством нормах. Основными принципами бюджетного федерализма являются:

• равноправие всех субъектов Федерации в их финансовых отно­шениях с центром;

• разграничение сфер финансовой деятельности и ответственности между центром и субъектами Федерации;

• самостоятельность бюджетов различных уровней.

Термин «бюджетный федерализм» употребляется в мировой эко­номической литературе не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств, поскольку характеризует главным образом экономический аспект меж­бюджетных отношений.

Существуют две основные модели бюджетного федерализма — децентрализованная и кооперативная.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Ве­ликобритания, Япония) являются следующие:

1. Региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятельности.

2. Финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения.

3. Существует четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы.

4. Центральное правительство не контролирует бюджетную дея­тельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов.

5. Система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ.

6. Центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюд­жетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают сред­ства для погашения дефицита бюджета.

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:

1) широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;

2) наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;

3) введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;

4) повышенной ответственностью центра за состояние региональ­ных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);

5) ограничением самостоятельности региональных властей в во­просах внешних заимствований. Как правило, внешними заимствова­ниями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти — внутренними заимствованиями;

6) наличием развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.

Кооперативная модель, как правило, используется там, где суще­ствуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспе­ченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет до­таций, субсидий, субвенций.

Для Российской Федерации, с ее огромной территорией, географи­ческой протяженностью, федеративным характером государственного устройства, исторической и национальной спецификой отдельных ре­гионов, совершенствование модели бюджетного федерализма имеет важнейшее значение. Однако в этой области остается достаточно про­блем. Хотя по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия не уступает большинству федеративных государств, все же сохраняется высокая (даже по меркам унитарных государств) централизация нало­гово-бюджетных полномочий. Бюджеты субъектов РФ, и особенно местные бюджеты, перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты»). Необхо­димо социально и экономически обоснованное оказание финансовой помощи бюджетам других уровней. Конечная цель такой помощи — выравнивание бюджетной обеспеченности регионов.

Наличие межбюджетных отношений определяется и неодинако­вым экономическим развитием конкретных территорий. Одни из них имеют богатые природные ресурсы, другие обладают важным страте­гическим положением, определяющим их значение в государстве. При­родные ресурсы принадлежат всем гражданам. Это предопределяет необходимость перераспределения в интересах государства в целом ренты, которую приносят данные ресурсы.

Кроме того, в одних регионах промышленность исторически раз­вивалась быстрее, чем в других. В условиях экономического кризиса 1992—1998 гг., сопровождавшегося падением производства почти на 50 %, неравномерность развития конкретных регионов значительно усилилась. С каждым новым кризисным периодом (2008 г., 2014—2015 гг.) эта неравномерность продолжает увеличиваться.

На выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности субъ­ектам Федерации предоставляется финансовая помощь из федерально­го бюджета. Бюджетам муниципальных образований финансовая по­мощь оказывается из бюджетов субъектов Федерации.

Частью системы межбюджетных отношений являются межбюд­жетные трансферты. Они призваны выполнять следующие функции:

• возмещать бюджетам нижних уровней расходы на услуги обще­национального назначения, если данные расходы превышают другие поступления в эти бюджеты;

• способствовать устранению проблем, возникающих в связи с го­ризонтальными диспропорциями, в том числе решению социальных проблем, связанных с региональными экономическими спадами;

• служить для местных властей стимулом по активизации их дея­тельности в наращивании налогового потенциала.

Система межбюджетных трансфертов в федеративных государ­ствах, как правило, включает обусловленные и безусловные ассигно­вания.

Обусловленные трансферты предполагают, во-первых, наличие определенных условий их предоставления, а во-вторых, финансовую ответственность и отчетность получателей трансфертов. Эти транс­ферты направлены, как правило, на финансирование проектов дея­тельности, которые соответствуют национальным интересам государ­ства и которые без данных трансфертов не могут быть реализованы за счет средств собственных бюджетов. Примерами обусловленных трансфертов являются средства, выделяемые на дорожное строитель­ство, охрану окружающей среды и т.п. Обусловленные субсидии могут принимать самые разные формы и применяться к различным видам нижестоящих бюджетов.

Безусловные трансферты представляют собой денежные ассиг­нования для бюджетов-получателей и используются последними по собственному усмотрению. Эти трансферты, как правило, направлены на выравнивание уровней жизни населения, на выполнение государством обязательств перед своими гражданами, закрепленных в Конституции РФ. В Российской Федерации ввиду большого неравенства между нало­говым потенциалом субъектов Федерации и потребностью в расходах по обеспечению минимальных социальных стандартов объективно суще­ствует необходимость в наличии выравнивающих трансфертов.

Бюджетным кодексом РФ (гл. 16, ст. 129) предусмотрены следу­ющие виды межбюджетных трансфертов:

1. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъек­тов Российской Федерации.

2. Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации.

3. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации.

4. Иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Россий­ской Федерации.

5. Межбюджетные трансферты бюджетам государственных вне­бюджетных фондов.

Дотации предоставляются на безвозмездной и безвозвратной ос­нове без установления направлений или условий их использования.

Субвенции выделяются на определенный срок на конкретные це­ли; в отличие от дотаций они подлежат возврату в случае нецелевого использования или использования не в установленные ранее сроки.

Субсидии отличаются такими свойствами, как безвозмездная пе­редача средств (возможен возврат неиспользованных средств), целевой характер, софинансирование (предоставляются на условиях долевого финансирования).

Необходимо отметить, что существующий механизм бюджетного выравнивания в Российской Федерации сложен, нестабилен и непро­зрачен. Он не обеспечивает достижения своей главной цели — вырав­нивания бюджетных фондов регионов. Многие проблемы в системе межбюджетных отношений остались нерешенными. Для того чтобы в процессе перехода к новой системе межбюджетных отношений разде­ление ответственности за осуществление расходов было эффективным, необходимо учитывать ряд принципов:

1) государственные услуги, положительный эффект которых проявляется в местном масштабе, должны обеспечиваться местными властями;

2) услуги, оказываемые на благо нескольких территориальных образований, должны предоставляться на уровне области (субъекта Федерации);

3) услуги, положительный эффект которых проявляется в масшта­бах всей страны, должны предоставляться федеральными властями.

Именно эти принципы необходимо иметь в виду при рассмотрении вопросов оказания централизованной помощи отдельным регионам (субъектам Федерации). Соответствующий анализ позволяет также определять наиболее целесообразную в каждом случае форму помощи (дотации, субсидии или субвенции).

Кроме того, необходимо, чтобы финансовая помощь бюджетам других уровней соответствовала следующим критериям:

1. Разделение финансовой помощи на текущую и инвестицион­ную, а также выравнивающую и стимулирующую.

2. Выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки.

3. Распределение финансовой помощи по единой методике на ос­нове объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов.

4. Утверждение методики распределения финансовой помощи фе­деральными законами.

5. Максимально возможная стабильность объемов распределения финансовой помощи, позволяющая субъектам Федерации самостоя­тельно прогнозировать размеры финансовой поддержки на среднесроч­ную перспективу.

6. Установление на федеральном уровне общих принципов вырав­нивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Также Бюджетным кодексом РФ предусмотрены бюджетные кре­диты. Бюджетный кредит (ст. 6 БК РФ) — это денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государ­ственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

В соответствии с российским бюджетным законодательством бюджетный кредит юридическому лицу, не являющемуся государ­ственным или унитарным предприятием, предоставляется на основании договора, заключенного согласно гражданскому законодательству Рос­сийской Федерации, лишь при условии представления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита. При этом способами обеспечения бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее

100 % предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязатель­ства должно иметь высокую степень ликвидности. Обязательным усло­вием предоставления бюджетного кредита является проведение пред­варительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом. Уполномоченные органы имеют право на проверку получате­ля бюджетного кредита в любое время действия кредита, а также про­водят проверку целевого использования бюджетного кредита. При не­способности заемщика обеспечить исполнение обязательств бюджет­ный кредит не предоставляется. Возврат предоставленных юридиче­ским лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет. Государственным или муници­пальным унитарным предприятиям бюджетные кредиты (процентные и беспроцентные) предоставляются на условиях и в пределах лимитов, предусмотренных соответствующими бюджетами. Цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, конкретные условия и порядок их предоставления, а также лимиты предоставления на срок в пределах бюджетного года и на срок, выходящий за его пределы, уста­навливаются при утверждении соответствующего бюджета на очеред­ной финансовый год. Органы, исполняющие бюджет, ведут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов по их получателям.

3.6.