Влияние бюджетного федерализма на построение регионального бюджета

Как указывалось выше, бюджетный федерализм - один из важных аспектов федеративного устройства государства. Действительно, сложно представить сильную, устойчивую федерацию без наличия согласованных бюджетных отношений.

Однако, говоря о важности бюджетного федерализма, о путях его реформирования, необходимо определить само понятие «бюджетный федерализм». На сегодняшний день разработана достаточно обширная нормативно-правовая база в бюджетной сфере, но однозначного определения этого понятия нет ни в одном из них. Впервые термин «бюджетный федерализм» встречается в Положении и Министерстве финансов РФ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998г. В п.5 Положения говорится, что одной из основных задач Министерства финансов РФ является развития бюджетного федерализма, но при этом смысл понятия не раскрывается.

Вероятно, причина употребления данного термина скрыта в его теоретической неразработанности. Попытаемся раскрыть сущность понятия «бюджетный федерализм».

Поскольку бюджетный федерализм - это лишь частный случай федерализма вообще, то ему присуще и многие черты федерализма. Во-первых, бюджетный федерализм, так же как и федерализм представляет собой систему взаимоотношений между Центром и регионами по поводу разграничения полномочий, однако в более узкой, бюджетной, сфере. Во-вторых, принципы бюджетного федерализма вытекают из принципов федерализма и проявляются в отношении бюджета. В-третьих, несмотря на разграничение полномочий

между различными уровнями, основной задачей остается сочетание интересов Центра и регионов и преследование целей общегосударственного развития.

Также можно отметить, что отсутствие четкой концепции федерализма в нашей стране влечет за собой и размытость понятия «бюджетного федерализма».

взаимоотношений, возникающих между различными уровнями бюджетной системы (Смирнягин Л.В.) [144], третьи - распределение доходов и расходов по уровням бюджетной системы (Крылов Г.А.) [67], а в энциклопедическом словаре «Федерализм» под бюджетным федерализмом понимается многоуровневая бюджетная система. В экономической литературе встречаются следующие определения: «Бюджетный федерализм - системно организованная совокупность денежных потоков по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов» (Любимцев Ю.И.) [75] или «бюджетный федерализм это разграничение предметов ведения и полномочий РФ и субъектов РФ, заложенные в Конституции РФ» (Коцоев А.Г.) [66]. И это лишь наиболее популярные и далеко не единственные определения рассматриваемого термина.

В приведенных выше трактовках бюджетного федерализма прослеживаются общие черты. Исследователи подразумевают под этим понятием либо бюджетную систему, либо бюджетное устройство. По мнению автора, не совсем корректно отождествлять термин бюджетного федерализма с терминами бюджетной системы и бюджетного устройства по следующим причинам. Такие классики научной финансовой мысли, как Химичева Н.И., Ровинский Е.А. единодушно считают, что бюджетная система - это основной, первостепенный элемент бюджетного устройства [158, 170].

Бюджетный Кодекс как в старой, так и в новой редакции оперирует понятиями бюджетного устройства и федерализма, на также не дает их четкого

определения. Бюджетному устройству посвящен раздел 1 части 2 Кодекса. Он освещает такие вопросы, как бюджетная система, бюджетная классификация и принципы бюджетной системы РФ.

Центральным звеном и в этом источнике является бюджетная система, а принципы ее построения практически перешли в Бюджетный Кодекс из предшествующего ему Закона РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса».

Претерпело изменения и определение бюджетной системы, которое дает Бюджетный Кодекс. Так, ст.6 Кодекса говорит о том, что бюджетная система РФ - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. До недавнего времени бюджетная система состояла из трех уровней (ст.10 БК): федерального, регионального и местного. Поправки, внесенные в Бюджетный Кодекс ФЗ №120 от20 августа 2004г. предполагают преобразование этой системы в фактически четырехуровневую бюджетную систему. Изменяется местный уровень, который теперь состоит из двух подуровней: первый - бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения

Москвы и Санкт-Петербурга; второй - бюджеты городских и сельских поселений.

Несколько особое положение занимают внебюджетные фонды, которые также включаются в бюджетную систему. Появились они в 1991 г. и существуют как самостоятельный и равноправный элемент финансовой системы РФ, хотя по сути своей, по назначению внебюджетные фонды в многом схожи с бюджетами. Они тоже аккумулируют денежные средства посредством метода налогообложения; тоже направлены на решение социально значимых задач во вверенной им сфере; и тоже обеспечивают финансирование задач и функций государства.

Тесная связь внебюджетных фондов с бюджетом проявляется еще и в том, что изначально фонды были выделены из бюджета и впоследствии некоторые фонды снова включены в состав бюджета. Например, в 1991-1993гг. были переданы бюджетам средства Федерального дорожного фонда РФ и Федерального экологического фонда РФ, а позднее и Федерального фонда занятости РФ. Таким образом, можно сказать, что внебюджетные фонды только формально выделяются в отдельное звено финансовой системы, на деле же они выполняют сходные с бюджетными задачи и являются неотъемлемой частью бюджетной системы, что и нашло свое отражение определении бюджетной системы, данным Бюджетным Кодексом.

Следующим составляющим элементом бюджетного устройства являются принципы бюджетной системы. Действующий Кодекс принимает многие ранее закрепленные принципы - единства, полноты, реальности или достоверности, гласности и самостоятельности. Появились и новые принципы. Так, ст.28 БК РФ вводит принципы разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ, сбалансированности бюджетов, эффективности и экономности бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Для точного определения термина «бюджетный федерализм» следует исходить из того, что определяющими его будут два понятия: федерализм и бюджет.

О тесной связи в развитии федерализма и бюджетного федерализма и о том, что бюджетный федерализм - частный случай проявления федерализма, уже говорилось в пункте 1 этой главы. Теперь же рассмотрим более подробно основные аспекты федерализма с тем, чтобы точнее определить бюджетный федерализм.

К сожалению, в России нет однозначного законодательного определения федерализма. Мнения по этому поводу очень разнообразны, а зачастую термин «федерализм» используют просто как синоним федерации. Конечно, эти понятия очень близки, но не тождественны. Некоторые исследователи понимают под федерализмом принцип управления государством. На наш взгляд, это слишком узкий подход, хотя бы потому, что и у самого федерализма есть ряд принципов, на которых он базируется, следовательно, он сам не может быть лишь отдельно взятым принципом.

Другие авторы описывают федерализм через характеристики его отдельных сторон. Так, Атаманчук В.Г. считает, что федерализм - это и конституционный принцип разделения государственной власти, и составная часть механизма общественного самоуправления, и гарантия прав и свобод человека и гражданина. Конечно, это все верно, но все же не дает четкого определения федерализма [6].

Также по-разному понимается и сфера распространения действия федерализма. В широком смысле этого слова считается, что федерализм охватывает всю федерацию в целом, включая все уровни вплоть до уровня местного самоуправления. В соответствии с другим мнением федерализм рассматривает лишь взаимоотношения федерального и регионального уровней и не распространяется на уровень местного самоуправления. Этот более узкий подход подкрепляется и Конституцией РФ, которая рассматривает в качестве государственных два уровня - федеральный и субъектный, а в главе 3 «Федеративное устройство» определяется статус и полномочия опять же только этих уровней. То есть, местное самоуправления и органы местного самоуправления никак не связаны с федеративными отношениями, а являются отдельным звеном, которому посвящена глава 8 КРФ - «Местное

самоуправление». Органы местного самоуправления согласно ст.12 Конституции не входят в систему органов государственной власти, хотя и осуществляют государственные полномочия и взаимодействую с государственными органами.

По нашему мнению, будет более точно рассматривать федерализм именно в широком смысле, особенно в связи с бюджетным федерализмом. Действительно, Бюджетный Кодекс говорит и взаимосвязанности всех бюджетов, органы власти различных уровней тесно сотрудничают между собой, реализуя бюджетный полномочия, причем исходят при этом из общих принципов взаимодействия, закрепленных законодательно. Это свидетельствует о том, что местный уровень нельзя вычленить из федеративных отношений и рассматривать как абсолютно самостоятельный и независимый.

Принципы, на которых базируется федерализм, также оказывают большое влияние на формирование принципов бюджетного федерализма.

Традиционно выделяют следующие принципы федерализма, характерные для большинства федеративных государств:

1. Верховенство федерального закон, закрепляемое конституционно;

2. Отсутствие у субъектов права свободного выхода из состава федерации;

3. Равенство субъектов по отношению к центру;

4. Отсутствие договорных отношений с субъектами. Разграничение полномочий осуществляется на основании закона;

5. Формирование федерации по территориальному принципу;

6. Сочетание общегосударственных и региональных интересов, приоритет федеральных интересов по отношению к региональным.

Однако, не все из перечисленных принципов соответствуют российскому федерализму в силу его уникальности. Так, в России существуют наравне с законом и договорные отношения с субъектами. Также построение федерации основано как по территориальному, так и по национальному признаку.

Своеобразно проявляется принцип равенства субъектов. Провозглашение этого принципа подразумевает наличие симметричной федерации, где каждый субъект обладает равными исходными возможностями. Российское законодательство устанавливает именно такой федеративный тип, однако на практике можно констатировать существование ассиметричной модели федерации. Это подтверждается многими фактами. Так, в реальности в РФ выделяются разные виды субъектов: республики, края, области, города федерального значения и автономные области и округа, то есть существуют определенные отличия в статусе субъектов. Республики принимают свои Конституции и имеют свое гражданство, а остальные субъекты - принимают Уставы и гражданство у них отсутствует.

О наличие асимметрии говорит и факт нахождения одних субъектов в пределах других. Также подкрепляется она и возможностью взаимного делегирования полномочий Федерации и ее субъектов на договорной основе, что влечет за собой фактическое неравенство. И уж конечно нельзя оставить без внимания многочисленные объективные особенности в положении субъектов - национальные, природные, демографические, экономические и т.д. Такое фактическое отсутствие равенства признается бюджетным

законодательством и, поскольку федерализм стремится к равному положению всех составляющих, то Бюджетный Кодекс, например, выдвигает требование о выравнивании уровня бюджетной обеспеченности всех бюджетов одного вида.

Таким образом, раскрывая принцип равенства субъектов, необходимо подчеркнуть, что речь идет не об их равенстве между собой, а о равноправии при взаимоотношениях регионов с федерацией. Это означает следующее: во- первых, должны развиваться отношения с федеральным центром; во-вторых, должен быть выработан единый и действенный правовой механизм регулирования политических и экономических отношений; в-третьих, должны быть созданы условия для выравнивания уровней и возможностей развития.

Огромное влияние оказывает на становление бюджетного федерализма такой конституционный принцип федерализма, как разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами. Конституция РФ в ст.ст. 71-72

устанавливает предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения РФ и ее субъектов, ст. 73 закрепляет за регионами «всю полноту государственной власти» по вопросам, не входящим в компетенцию федерации и в пределы совместного ведения.

Вопрос о четком разграничении полномочий органов власти различных уровней бюджетной системы очень актуален для бюджетного федерализма, поскольку от степени согласованности компетенции во многом зависит и острота проблем межбюджетного характера.

Подводя итоги, можно определить федерализм как систему отношений в государстве с федеративным устройством между различными уровнями по поводу разграничения предметом ведения и полномочий между ними с целью сочетания интересов разных уровней на основе равноправия.

Бюджетный федерализм можно определить аналогично, но с той разницей, что отношения возникают в бюджетной сфере, то есть это отношения по поводу бюджета. Бюджетный Кодекс в ст.6 приводит следующее определение бюджета: «Бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и

функций государства и местного самоуправления». Нацеленность бюджета на финансирование нужд местного уровня еще раз подтверждает необходимость понимания федерализма, и особенно бюджетного федерализма в широком смысле слова. Другими словами, бюджетный федерализм охватывает абсолютно все уровни бюджетной системы.

В определении бюджета по Кодексу также говорится о том, что это форма. Мы полагаем, что речь здесь идет не о форме в ее материальном проявлении, т. е. не о денежном фонде, а о правовой стороне, то есть бюджет имеет форму финансово-планового акта, утверждаемого в установленном законом порядке.

Подводя итоги, бюджет можно определить как основной финансовый план образования и расходования фонда денежных средств государства или его административно-территориальных образований, предназначенный для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Таким образом, исходя из основополагающих понятий федерализма и бюджета, можно вывести определение бюджетного федерализма: бюджетный федерализм - это система бюджетных отношений между различными уровнями бюджетной системы, позволяющая в условиях равноправия бюджетов одного уровня и их самостоятельности сочетать интересы федерации с интересами ее членов и обеспечивать их финансовыми ресурсами.

Еще раз вспомним, что бюджетный Кодекс не приводит определения бюджетного федерализма, но все же этому вопросу посвящена Глава 16 «Межбюджетные трансферты», которая в предыдущей редакции Бюджетного Кодекса именовалась «Межбюджетные отношения». Надо сказать, что изменилось не только название, но и содержание. Новая редакция Кодекса раскрывает понятие межбюджетных отношений не в данной Главе, а в ст.6 следующим образом: «Межбюджетные отношения - взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления

по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». Как видно из приведенного определения, суть межбюджетных отношений очень близка к сути бюджетного федерализма. И то, и другое представляет собой отношения по поводу бюджета. Вероятно, поэтому, некоторые авторы отождествляют понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм». По нашему мнению, такой подход не совсем точен, так как межбюджетные отношения - только одна из сторон бюджетного федерализма, а помимо нее есть еще и принципы, на которых основываются эти отношения [26].

Как уже говорилось, принципы федерализма распространяют свое влияние на бюджетный федерализм и являются основой для формирования принципов бюджетного федерализма. Действующая редакция не устанавливает непосредственно эти принципы, но, тем не менее они заимствуются из предыдущей редакции и межбюджетные отношения все равно строятся на их основе. Так, Бюджетный Кодекс (старая редакция) в ст. 129 выделял следующие принципы:

1. Распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

2. Разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;

3. Равенство бюджетных прав субъектов РФ;

4. Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

5. Равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом.

Несомненно, что многие из этих принципов актуальны и сегодня.

Подводя итоги этого пункта данного исследования, хотелось бы отметить следующее. В последнее время в России часто поднимается вопрос об усилении федеративных отношений, и, как следствие, бюджетных. Для разрешения этой

проблемы видится единственно возможный путь - создание в стране таких условий, чтобы субъектам было выгодно вхождение и участие в составе федерации. Достичь этого можно с помощью совершенствования межбюджетных отношений и развития бюджетного федерализма.

1.3.