Теоретические положения федерализма в бюджетном процессе

Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила Россию федеративным государством. В это же время и, вероятно, вследствие данных конституционных положений, в нашей стране приобретают особую актуальность вопросы федерализма.

Поскольку современная история федерализма в России насчитывает чуть более десятка лет, то, вполне естественно, что на процесс становления и развития российского федеративного государства большое влияние оказали западные концепции, имеющие многовековую историю.

В частности, в России нашли применение многие положения одной из наиболее популярных в настоящее время теории кооперативного федерализма. В соответствие с ней важными моментами являются взаимодействие и сотрудничество федерации и ее субъектов при реализации закрепленных за ними конституционных полномочий. Достижение поставленных общих целей становится возможным благодаря применению механизмов вертикального и горизонтального сотрудничества. С этой целью могут создаваться, во-первых, региональные объединения субъектов федерации, которые сотрудничают и между собой, и вступают во взаимоотношения с федерацией в целом. Такие объединения не имеют, как правило, политического характера, а формируются на основе экономических или территориальных признаков. Примером таких объединений в РФ может служить разделение по федеральным округам.

Во-вторых, возможно создание вертикальных, федерально-региональных органов совещательного характера. Такие органы призваны выявлять и сглаживать противоречия между центром и периферией. В качестве такого

органа в России можно рассмотреть совещания Президента РФ с главами субъектов федерации.

Следующим важным моментом теории кооперативного федерализма является развитие социально-экономической инфраструктуры и приведение с общефедеральным стандартом уровня жизни в более бедных регионах.

Однако, несмотря на очевидную преемственность, российский федерализм имеет и национальные черты, которые обусловлены влиянием научной мысли в отношении концепции федерализма.

Так, существует мнение, согласно которому истоки российской федеративной государственности идут еще с начала образования Русского централизованного государства. Принципы федерализма отражались уже в правовых документах тех времен. Знаменитый русский историк Костомаров Н.И. считал, что удельно-вечевой порядок Киевской Руси с присущим ему стремлением отдельных областей и окраин к самостоятельности являлся прообразом федеративного государственного устройства, и автор придерживается этих же позиций [65]. Однако, есть и противоположные мнения. Например, такие исследователи, как Р.Г. Абдулатипов, С.М. Соловьев, П.Б. Струве считают Русь более унитарным, централизованным государством [1,150].

История СССР также демонстрирует различные взгляды на идеи федерализма. Так, большевистское движение первоначально отвергало федеративное устройство, считая его ослабляющим экономику фактором. Но, движение национализма и борьбы за суверенитет, возникшее повсеместно на территории царской России после революции 1917 года, предъявило свои требования и федерализм стал компромиссным решением, благодаря которому

удалось сохранить крупное государство единым. Конституция РСФСР от 10.07.1918 г. впервые определила федеративное устройство РСФСР. В качестве федерации рассматривался и Союз ССР, что закреплялось в Конституциях СССР 1924, 1936 и 1977 гг.

И уже на этом этапе очевидно существенное отличие российского федерализма от зарубежного. Федеративные отношения и в России, и в СССР были нацелены в первую очередь на решение национального вопроса, тогда как в зарубежной практике федеративное устройство является инструментом децентрализации власти.

В связи с этим, можно сказать, что фактически становление и развитие федерализма в России началось с принятия Конституции РФ 1993г. которая скорректировала положения Федеративного договора. Впоследствии были подписаны подобные договоры с республикой Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкарией. А с 1996г. этот процесс активизировался и приобрел уже массовый характер.

Современный российский федерализм уникален, обладает специфическими, национальными особенностями. В качестве наиболее ярких можно выделить следующие.

1. Российская Федерация состоит из 89 субъектов. Такое большое количество уникально и совершенно нетипично для мировой практики.

2. Конституция устанавливает равноправие всех своих субъектов, то есть по определению федерация является симметричной, хотя фактически очевидна ассиметрия статуса и возможностей разных субъектов. Одним из наиболее ярких подтверждений тому может послужить Республика Татарстан. Такое неравное положение прослеживается изначально уже из наличия разных видов субъектов. Так, в составе Российской Федерации есть республики, края,

области, автономные области и округа, два города федерального значения. Естественно, что такое разнообразие влечет за собой и существенные особенности экономического, демографического, географического характера.

Таким образом, можно отметить, что равноправие субъектов федерации наблюдается в основном только в области взаимоотношений региональных органов власти с федеральными органами государственной власти.

3. Федеративное устройство России основано как на принципе национального, так и территориального деления государства. То есть, можно сказать, что сложившаяся исторически функция федерализма по разрешению национального вопроса актуальна и по сей день, что совершенно не характерно для зарубежных федераций.

4. Российский федерализм основывается не только на конституционных положениях, но и на договорных началах. Федеративный договор и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации оказали большое значение на развитие федеративных отношений. Однако, в качестве положительной тенденции можно рассматривать постепенный переход к законодательному разрешению вопросов, ранее регулируемых путем заключения договоров. В частности, был принят ряд нормативных актов, разграничивающих полномочия между органами власти различных уровней.

Бюджетный федерализм является частным случаем, составным элементом федерализма вообще, поэтому история развития бюджетного федерализма в России тесно связана с становлением и развитием федеративных отношений.

Было бы справедливо отнести фактическое возникновение бюджетного федерализма к моменту перехода России к рыночным реформам. Конечно, в СССР провозглашалось федеративное устройство и существовали бюджеты разных уровней. Бюджетная система РСФСР была частью централизованной бюджетной системы Советского Союза, которая в свою очередь представляла собой совокупность всех бюджетов страны, объединенных в государственном

бюджете СССР. Последний состоял из союзного бюджета, государственных бюджетов союзных республик, бюджета государственного социального страхования. Государственные бюджеты союзных республик, в свою очередь, включали республиканский бюджет союзной республики, государственные бюджеты автономных республик, входящих в состав союзной республики, местные бюджеты. В составе местных бюджетов выделялись три группы: бюджеты областей и краев, бюджеты городов республиканского подчинения, бюджеты районов (в республиках, не имеющих областного деления). При этом в состав бюджетов областей входили областные, краевые бюджеты (по аналогии со структурой государственных бюджетов союзных республик), бюджеты автономных областей (округов), бюджеты городов областного (краевого) подчинения, бюджеты районов. Бюджеты районов (в составе бюджетов областей), в свою очередь, охватывали районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, бюджеты городов районного подчинения, бюджеты городских поселков, сельские бюджеты.

Республики наделялись правом самостоятельного определения состава доходов и расходов своих бюджетов и установления бюджетного процесса. Однако, не следует забывать, что права эти носили во многом декларативный характер и на деле федеративные отношения носили лишь формальный характер, так как слишком явная прослеживалась зависимость нижестоящих бюджетов от вышестоящего, Государственного бюджета СССР. В частности, распределение доходов отражало специфику советской налоговой системы, которая не позволяла обсуждать вопросы распределения доходных полномочий между различными уровнями власти, т. к. большинство основных показателей подлежало утверждению вышестоящими властями.

Процесс принятия бюджетов административно-территориальных образований заключался в утверждении их расходных и доходных показателей органами государственной власти вышестоящего уровня, а сами региональные бюджеты впоследствии подлежали консолидации в единый государственный бюджет. В силу отсутствия каких-либо единых норм закрепления доходных

источников и расходных полномочий, для каждой административно­территориальной единицы существовали индивидуальные пропорции распределения налоговых и неналоговых доходов, за счет которых финансировались заранее согласованные расходы. Межбюджетное выравнивание осуществлялось также путем выделения из бюджета вышестоящего уровня дотаций на финансирование тех или иных расходных статей, причем объемы дотирования определялись в результате согласования потребностей в средствах на основании натуральных нормативов.

Но об определенной преемственности все же можно говорить, поскольку именно в советский период были установлены основные принципы бюджетного федерализма.

Современная российская модель бюджетного федерализма начала складываться в Российской Федерации, начиная с 1991 года. С введением принципов реального федерализма в сфере государственного устройства потребовались серьезные реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений внутри России. В конце 1991 года Верховным Советом РСФСР были приняты Законы “Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в РСФСР” и “Об основах налоговой системы РСФСР”, которые содержали основные принципы бюджетного федерализма. В последующие два года положения указанных законодательных актов получили развитие в Законах “О субвенциях республикам в составе РФ, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу” и “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”. В соответствии с этими законодательными актами бюджет РСФСР, республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, бюджета краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области и другие бюджеты стали рассматриваться как самостоятельные части бюджетной

системы, а также было предусмотрено ежегодное составление консолидированных бюджетов всех уровней. То есть, именно в этот период были заложены механизмы децентрализации и взаимодействия разных уровней бюджетной системы.

Период 1992-1993гг. многие авторы определяют как период «стихийной» децентрализации. В условиях значительного снижения налоговых поступлений, федеральные органы власти начали процесс передачи части расходных полномочий федерального бюджета на региональный уровень, в то же время регионы не получили практически никаких прав по самостоятельной мобилизации доходов в бюджет. Федеральные власти, вместе с тем, сохранили за собой право дифференцированно регулировать отчисления в региональные бюджеты от основных федеральных налогов, определяющих размер налоговых доходов бюджетной системы страны. Финансовая помощь региональным бюджетам в 1992-1993 годах осуществлялась в форме дотаций в случае, если доходов от собственных и регулирующих налогов оказывалось недостаточно для покрытия минимально необходимого бюджета, размер которого определялся в результате согласований между федеральными и региональными властями.

С конца 1993 - начала 1994 гг., после принятия новой Российской Конституции, начался новый этап в развитии межбюджетных отношений. Была конституционно закреплена трехуровневая бюджетная система, Закреплены бюджетные и налоговые полномочия РФ и ее субъектов.

Реформа межбюджетных отношений 1994 г. ставила своей основной целью формализацию вопросов распределения доходов между федеральным и региональным бюджетами и предоставления финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня, и, можно сказать, что в значительной степени эта цель была достигнута. Так, в результате проведения реформы во-первых, был образован фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). Средства этого фонда должны были распределяться между субъектами федерации по единой методике, учитывающей налоговый потенциал и расходные потребности

региона. Во-вторых, предпринята попытка установления единых нормативов распределения налоговых поступлений между центром и регионами. В законе о федеральном бюджете появились единые нормативы распределения налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами по основным федеральным налогам.

Следующий этап можно охарактеризовать как застойный период. Каких-то значимых изменений не происходило, однако явно наметился кризис межбюджетных отношений и региональных финансов. Попытки изменения ситуации не привели к успеху. Так, в 1998 году проваливается разработка основных направлений реформирования межбюджетных отношений, одобренных трехсторонней рабочей группой по совершенствованию межбюджетных отношений и принятых Правительством в конце июля 1998 года в виде Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах (постановление от 30 июля 1998 г. №862). Этот документ предполагал следующие основные направления реформы межбюджетных отношений: разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней, разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы РФ, совершенствование методики формирования и распределения федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, а также инвестиционная поддержка развития территорий.

И, наконец, последний, современный этап развития бюджетного федерализма, который можно назвать этапом активных реформ. Положено начало формирования новой системы межбюджетных отношений. Основой этой системы являются уже упоминаемые выше концепции «конкурентного» и «кооперативного» федерализма. На вооружение в качестве примера взята канадская модель, которая привлекает своей приверженностью разделению и самостоятельности властей всех уровней. В тоже время сложившаяся у нас система межбюджетных отношений тяготеет к германской модели, с ориентацией на совместные (пересекающиеся) полномочия и ответственность

и, как следствие, сложные процедуры согласования основных финансовых решений. Законодательной основой для проведения бюджетной реформы явились следующие акты: внесение поправок в Бюджетный и Налоговый Кодексы РФ; ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»; ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; принятые правительственные программы развития бюджетного федерализма в РФ. Они определили оптимальные для среднесрочной перспективы характеристики российского бюджетного федерализма. Так, расщепление основных налогов и выравнивание будут сближать его с «кооперативной» моделью, а самостоятельность в основных расходах и неприятие «мандатов» - с «конкурентной».

В целом, можно отметить, что приоритетами настоящей бюджетной реформы являются еще большая децентрализация власти; повышение уровня самостоятельности нижестоящих бюджетов, что особенно заметно на местном уровне; а также обеспечение равных возможностей всех субъектов по предоставлению государственных гарантий, услуг, то есть обеспечение закрепленной в Конституции социальной справедливости.

Новая система межбюджетных отношений предусматривает переход к законодательному регулированию отношений, отказу от предоставления «необеспеченных мандатов», формированию фактически четырехуровневой бюджетной системы, к четкому разграничению полномочий, долгосрочному планированию и к выравниванию по формуле.

Таким образом, бюджетный федерализм в России отражает общее демократическое направление развития государства и конечной целью преследует создание экономически выгодной для всех участников федерации системы межбюджетных отношений.

Подводя итоги, отметим, что в развитии бюджетного федерализма в России явно прослеживается этапность и можно выделить два этапа:

1 этап - декларативное существование бюджетного федерализма в РСФСР и СССР;

2 этап - становление и развитие реального бюджетного федерализма в России. В свою очередь, второй этап разбивается на несколько периодов, представленных в табл. 1.1.

Таблица 1.1.

Периоды развития бюджетного федерализма в Российской Федерации

1.2.