4.2. Развитие бюджетного федерализма

Бюджетная реформа направлена прежде на развитие бюджетного

федерализма, в рамках которого предполагается обеспечить сбалансировать

27

финансовые интересы и полномочия различных уровней бюджетной

системы.

Для достижения этой цели постановлением Правительства Российской

Федерации утверждена Федеральная программа развития бюджетного

федерализма на период до 2005 года.

Целью программы определено формирование и развитие системы

бюджетного устройства, позволяющей органам государственной власти

субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления

проводить самостоятельную налоговую и бюджетную политику в рамках

законодательно установленного разграничения полномочий и

ответственности между органами власти различных уровней.

Создаваемая в соответствии с программой бюджетная система призвана

обеспечить:

1) создание долгосрочных стимулов проведения структурных реформ,

поддержания конкурентной среды, содействия росту доходов

населения и экономическое развитие территории;

2) бюджетную ответственность – управление общественными финансами

от имени населения и в интересах населения;

3) социальную справедливость – равной доступности гражданам к

общественным услугам и социальным гарантиям;

4) создание условий для органов государственной власти субъектов РФ и

органов местного самоуправления для выполнения возложенных на

них функций;

Разграничение расходных полномочий между бюджетами определено в

качестве первичной задачи.

Бюджетное законодательство не содержит четкого разграничения

расходов между бюджетами различных уровней, поэтому программа

предусматривает внесение в бюджетный кодекс понятия «расходные

полномочия» - права и обязанности органов власти соответствующих

уровней.

Чтобы это осуществить программа предполагает:

а) осуществить нормативное правовое регулирование бюджетных расходов:

объем, качество, доступность общественных услуг, натуральные и

финансовые нормативы, уровень и структуру расходов;

б) обеспечить органы государственной власти и органы местного

самоуправления финансовыми ресурсами;

в) производить финансирование общественных услуг.

В Бюджетном кодексе должно быть четко закреплено разграничение

расходных полномочий между уровнями на основе следующих критериев:

1) субсидиарности (максимальной близости власти к потребителю

расходов);

2) территориального соответствия;

3) территориальной дифференциации;

4) эффекта масштаба – концентрации расходов обеспечивает экономию

средств;

28

В распределении средств, программа предусматривает схему, состоящую

из трех видов полномочий:

1.Нормативное регулирование.

2.Обеспечение финансовыми ресурсами.

3. Организация предоставления услуг.

Согласно этой схеме нормативное регулирование может осуществляться,

например, федеральным и региональным уровнями, обеспечение

финансовыми средствами за счет регионального бюджета, организация

предоставления услуг может осуществляться региональным и местным

уровнями.

Все бюджетные услуги разделены на 4 группы:

1. Бюджетные услуги общего характера.

2. Бюджетные услуги населению.

3. Экономическая политика.

4. Прочие функции.

Приведем отдельные примеры из каждой группы, полностью распределение

функций приведено в приложении 1.

К бюджетным услугам общего характера относится учет

недвижимости для налогообложения, при этом: нормативное правовое

регулирование осуществляется федеральным, региональным и местным

уровнями, обеспечение финансовыми средствами осуществляется за счет

местных бюджетов, на местном же уровне организуется предоставление этой

услуги.

В качестве бюджетной услуги населению рассмотрим здравоохранение

общее. Нормативное регулирование осуществляется федеральным уровнем,

финансирование и организация предоставления услуг осуществляется

региональным + местным уровнями.

В области экономической политики рассмотрим местный

(внутригородской) транспорт. Нормативное регулирование осуществляют

все уровни, а финансирование и организации осуществляется

региональным + местным уровнями.

Предложенная схема распределения расходных полномочий не

позволяет определить, какие расходные полномочия будут сняты с местного

самоуправления.

В отношении разграничения основных доходных источников между

уровнями бюджета программа более конкретна (таблица 5).

Данные таблицы свидетельствуют, что для реализации программы

требуются определенные изменения в налоговом законодательстве. В

частности, налог на совокупный доход налоговым кодексом отнесен к

федеральным налогам, а в программе его предполагается сделать местным,

налог на недвижимость предполагается сделать местным, Налоговый кодекс

относит его к региональным. Налог с продаж с 2004 года должен быть

отменен.

Что касается соотношений, приведенных в таблице доходных

источников и расходных полномочий, то (по предварительной оценки ряда

29

Таблица 5

Общая схема разграничения основных налоговых полномочий и доходных

источников между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации к

2005 году.

экспертов) для значительного числа муниципальных образований,

предлагаемых налоговых доходов будет явно недостаточно, чтобы

обеспечить возлагаемые расходы. Следовательно, выравнивание, видимо,

будет осуществляться по-прежнему за счет дотаций из региональных

бюджетов.

Зачисление (% от общего

объема)

Налог

Статус

федеральный.

бюджет

Регион.

бюджеты

местные.

бюджеты

Таможенные пошлины

НДС

Налог на доходы

физических лиц

Налог на прибыль

Налог на наследование

Транспортный налог

Налог с продаж

Экологические платежи

Налог на игорный бизнес

Налог на недвижимость

(имущество, землю)

Налоги на совокупный

доход

Налог на рекламу

Ф

Ф

Ф

Ф

Ф

Р

Р

Р

Р

М

М

М

100

100

31

50

61

100

100

40

50

80

50

8

60

50

20

100

100

100

30