7.5. Бюджетный федерализм (межбюджетные отношения)

В соответствии со ст. 6 БК РФ межбюджетные отношения - это взаимоотношения между публичноправовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Поясним, что статья 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относит: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Бюджетные правоотношения осуществляются на основе бюджетных полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) - это установленные Бюджетным кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.

Формирование межбюджетных отношений непосредственно связано с реформой местного самоуправления. Необходимость проведения реформы местного самоуправления была подтверждена в результате анализа полномочий уровней публичной власти. Основными целями проведения реформы являлись: приближение органов местного самоуправления к населению; создание условий для эффективного обеспечения граждан общественно значимыми услугами.

Перераспределение полномочий между уровнями публичной власти осуществлялось на основе следующих концептуальных установок: На федеральном уровне закрепляется большинство регулятивных и контрольных полномочий по предметам ведения РФ и субъектов РФ.

Реформирование распределения полномочий между уровнями публичной власти в отношении местного самоуправления в соответствии с поставленными целями приближения органов местного самоуправления к населению привело к необходимости принятия новой редакции федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от № 258-ФЗ).

Одним из основных положений закона является организация местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации на основе двух типов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов. Территориально муниципальный район состоит из городских и сельских муниципальных образований (городских и сельских поселений). Сфера полномочий по решению вопросов местного значения между муниципальным районом и входящими в его состав городскими и сельскими поселениями разграничивается на федеральном уровне. Муниципальный район выполняет функции межпоселенческого характера.

Положения федерального закона о двухтиповой (двухуровневой) территориальной организации местного самоуправления включают в себя следующие требования: местное самоуправление во всех субъектах Российской Федерации осуществляется на двух уровнях: первый уровень - городские и сельские поселения; второй уровень - муниципальные районы; все городские и сельские поселения административно и территориально входят в состав района; как исключение, городским поселениям может быть придан статус городского округа, полномочия которого составляют в совокупности полномочия городского поселения и муниципального района; городской округ административно не входит в состав района, хотя географически (территориально) и расположен в границах района, поскольку законом наделяется полномочиями как городского поселения, так и муниципального района; в городских поселениях не могут находиться другие муниципальные образования; об обязательности образования самостоятельных органов местного самоуправления муниципального района и административного центра муниципального района (о недопустимости исполнения полномочий муниципального района органами местного самоуправления городских и сельских поселений, являющихся административными центрами муниципальных районов - совмещения полномочий); недопустимость образования территории муниципального образования из отдельных, территориально не связанных друг с другом частей.

В статье второй закона № 131 даны понятия городского и сельского поселения. Так, сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В результате реформы, по данным Министерства регионального развития, общее число муниципальных образований в Российской Федерации составило 24 510, из них муниципальных районов - 1819, городских округов 520, городских поселений - 1823, сельских поселений - 20 112.

Существенное сокращение численности муниципальных образований произошло за счет объединения нескольких территориальных единиц и наделения их статусом одного муниципального образования. Объединение территориальных единиц произошло в основном на уровне сельских поселений преимущественно в субъектах Российской Федерации, имевших территориальную организацию местного самоуправления на районном уровне.

По новому закону в каждом муниципальном образовании, начиная с поселения, должны существовать представительные органы самоуправления то есть парламент, исполнительные органы - местная администрация и глава муниципалитета, который избирается или назначается на должность в соответствии с уставом муниципального образования. Кроме того, в каждом муниципальном образовании, даже с населением 1000 человек, должен быть свой контрольный орган и своя центрально-избирательная комиссия.

Реформа местного самоуправления подтвердила хроническую недостаточность финансового обеспечения местного уровня публичной власти. С 90-х годов неуклонно происходило сокращение доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации с 28% до 22%.

В то же время доля расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации не опускалась ниже 28%, в отдельные годы поднималась почти до 32%. Следует отметить, что в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство средства местных бюджетов составляют 70%, на образование - 67% (на дошкольное воспитание - 83%, начальное и общее среднее образование - 87%), на здравоохранение и физическую культуру - 55%, социальную политику - 49%, культуру и искусство - 45%. При этом и на федеральном, и на региональном уровнях, напротив, бюджетные доходы превышали расходы.

На федеральном уровне соотношение доходов и расходов составляло 51 и 49%, на региональном - 27 и 22%. Указанные тенденции привели к тому, что бюджет каждого второго города и района стал дефицитным.

Новый перечень вопросов местного значения, первоначально установленный Федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года, существенно сузил возможности местной власти по управлению финансовыми средствами, поскольку в результате реформы объем местных бюджетов сократился на одну треть при значительном сокращении собственных налоговых источников.

В бюджетное законодательство были введены новые институты «расходных обязательств» и «бюджетных обязательств» органов публичной власти.

Так, в соответствии со ст. 6 БК РФ расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.

В результате реформирования бюджетной системы, по оценкам Конгресса муниципальных образований РФ, местные бюджеты потеряли в качестве доходных источников, гарантированных ранее федеральными законами: 50% налога на имущество юридических лиц, 2% налога на прибыль, акцизы, с 50 до 40% снизилась доля налога на доходы физических лиц, закрепляемая за местным самоуправлением.

По разным типам муниципальных образований не будет хватать от 40 до 60% необходимых финансовых

средств.

Межбюджетные трансферты (ст. 6 БК РФ) - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии со статьей 129 БК РФ существуют следующие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации; субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации; иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации; межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Субвенции - межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

Субсидии - межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Условия предоставления межбюджетных трансфертов              (ст.              130              БК РФ): Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не имеют права заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не имеют права: устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; превышать установленные Правительством Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и (или) содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, осуществляются следующие дополнительные меры: подписание соглашений с Министерством финансов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации; организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта Российской Федерации и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в органах Федерального казначейства; представление финансовым органом субъекта Российской Федерации в Министерство финансов Российской Федерации в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации проекта бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период); проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации Счетной палатой Российской Федерации или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора; иные меры, установленные федеральными законами. При несоблюдении органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном им порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим бюджетам субъектов Российской Федерации.

Особое место в системе межбюджетных трансфертов занимают финансовые фонды (ст. 129 - 133, 135140, 142 -142.3 БК РФ).

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

В соответствии с действующим бюджетным законодательством, данный фонд образуют дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год определяется как средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения указанных дотаций по субъектам Российской Федерации, не входящим в число 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.

Индекс налогового потенциала (ИНП) - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта Российской Федерации.

Индекс налогового потенциала применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.

Величина добавленной стоимости по субъектам Российской Федерации и в среднем по Российской Федерации рассчитывается по данным Федеральной службы государственной статистики за 3 года до последнего отчетного года, при этом из нее исключается добавленная стоимость страхования и сельскохозяйственной продукции, производимой населением.

Индекс бюджетных расходов - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий.

Индекс бюджетных расходов применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.

Федеральный фонд софинансирования отдельных видов социальных расходов формируется в целях финансирования субъектами Российской Федерации в полном объеме расходов, отнесенных к приоритетным расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.

Совокупность субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов.

В составе Фонда предусматриваются субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации: на обеспечение мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий; на обеспечение мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла; на выплату ежемесячного пособия на ребенка.

Распределение средств Федерального фонда софинансирования отдельных видов социальных расходов по оказанию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан и выплате детских пособий (кроме предоставления гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг) производится исходя из численности соответствующих категорий граждан с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации после распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов является правопреемником действовавшего в 2002-2004 гг. Фонда реформирования региональных финансов.

Субсидии из Фонда предоставляются субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе, двумя частями в течение двух лет по итогам выполнения этапов реализации программ реформирования региональных и муниципальных финансов.

Использование средств Фонда направлено на реализацию программ реформирования региональных и муниципальных финансов, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, реализацию социально значимых мероприятий и проектов.

В 2006 году в составе федерального бюджета был образован Федеральный фонд регионального развития с целью повышения уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, в том числе путем улучшения обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой.

Предоставление средств Фонда осуществляется на условиях софинансирования с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и потребности в получении соответствующей финансовой помощи.

Федеральный фонд компенсаций образуется в целях финансового обеспечения полномочий Российской Федерации, делегируемых для исполнения органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.

Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

В состав Федерального фонда компенсаций включены субвенции: на обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор России (СССР)»; на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан; на регистрацию актов гражданского состояния; на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты; на реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов; на реализацию полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты; на выплату единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью; на осуществление полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия; на осуществление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по подготовке проведения Всероссийской переписи населения 2010 года и др.

Распределение средств Федерального фонда компенсаций производится с учетом нормативов финансовых затрат на выполнение соответствующих полномочий и численности отдельных категорий граждан.

Контрольные вопросы Какое определение бюджета дается в Бюджетном              кодексе              РФ? Охарактеризуйте сущность и функции бюджета              государства. Дайте определение доходов бюджета. Охарактеризуйте их структуру. Дайте определение налога и сбора. Какие элементы налогообложения отражены в Налоговом кодексе

РФ? Дайте определение расходов бюджета. В чем заключается сущность бюджетного финансирования? Дайте определение дефицита и профицита бюджета.              Что              представляет              собой              ненефтега

зовый дефицит федерального бюджета? Каковы ограничения дефицитов федерального, регионального и местного бюджетов. Назовите источники финансирования дефицитов бюджетов разных уровней бюджетной системы. Охарактеризуйте особенности формирования использования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Дайте определение бюджетной системы. Какие бюджеты входят в ее состав? Охарактеризуйте принципы функционирования бюджетной системы. В чем заключается сущность межбюджетных отношений в РФ с точки зрения реформы местного самоуправления? Какие финансовые фонды формируются в процессе данных отношений?