Эволюция методики формирования ФФПР*

В 2000г. вновь производятся изменения. За базу расчета доходов бюджетов начинают применять прогнозные данные вместо отчетных. В связи с этим вводится новое понятие валовых налоговых ресурсов региона (ВНР), под которым понимается оценка потенциальных налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации.

Также все средства фонда были разделены на две части в соотношении 80 : 20. 80% ФФПР распределялись между субъектами Российской Федерации, уровень приведенных к сопоставимому виду с учетом ИБР среднедушевых валовых налоговых доходов не превышал аналогичного среднего по субъектам Российской Федерации показателя. Размер трансферта определялся исходя из величины отклонения приведенных валовых налоговых доходов от среднего по России уровня. Оставшиеся 20 % распределялись таким образом, чтобы довести приведенные среднедушевые валовые налоговые доходы до одного и того же, максимально возможного при заданном объеме Фонда финансовой поддержки, уровня.

Последнее важное новшество заключалось в том, что трансферты начинают рассчитывать и утверждать в абсолютных суммах. Это изменение преследовало цель улучшения качества бюджетного планирования и должно было вернуть трансферты в общий для всех расходных статей порядок исполнения бюджета.

В 2001г. вводится еще один принципиально новый показатель - индекс налогового потенциала (ИНП), отражающий относительную (по сравнению со средним по РФ уровнем) количественную оценку возможностей региона по сбору налоговых доходов в консолидированный бюджет субъекта РФ.

Усовершенствованная методика распределения трансфертов все же имеет и недостатки. Так, недостаточно определенна база, на основе которой производят расчет ИНП, а также предлагается использовать при расчете не отчетные, а прогнозные данные.

С начала 2000-х годов финансовая помощь из федерального бюджета в Российской Федерации предоставляется через пять основных фондов: фонд

финансовой поддержки субъектов РФ; фонд компенсаций; фонд софинансирования социальных расходов; фонд регионального развития и фонд реформирования региональных финансов.

1. Фонд финансовой поддержки субъектов РФ. В среднесрочной перспективе фонд финансовой поддержки субъектов РФ (далее ФФПР) сохранит свое значение в качестве основного с точки зрения методологии и формирования исходных данных инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ по текущим расходам. Основные положения внедренной в 1999 - 2001 гг. методики распределения средств ФФПР закреплены в бюджетном законодательстве. При этом будет продолжена работа по повышению объективности и прозрачности расчетов на основе отчетных данных Госкомстата России, других федеральных министерств и ведомств (без применения процедур их согласования с субъектами Российской Федерации, ведущих к усилению субъективизма и нарушению равноправия субъектов РФ). Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации является крупнейшим каналом федеральной финансовой помощи регионам, что подтверждается данными, приведенными в табл. 1.6.

Таблица 1.6.

Показатели фонда финансовой поддержки субъектов РФ

Продолжение табл.

2. Фонд компенсаций. Созданный в 2001 г. фонд компенсаций (далее ФК) должен использоваться для предоставления субъектам РФ целевой финансовой помощи (субвенций и субсидий) на реализацию федеральных законов, как правило, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. При этом обязательства региональных и местных бюджетов по социальным выплатам и льготам, установленные федеральными законами, но не обеспеченные средствами ФК, должны быть сокращены с одновременным расширением прав субъектов РФ самостоятельно регулировать, в предусмотренных федеральным законодательством случаях, состав и уровень принимаемых к финансированию расходов в размере не менее выделенной из ФК субвенции (субсидии).

Распределение субвенций фонда проводится между всеми без исключения субъектами РФ, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом, в необходимых случаях, коэффициентов удорожания бюджетных услуг).

3. Фонд софинансирования социальных расходов. Фонд софинансирования социальных расходов (далее ФССР) создан для стимулирования субъектов Российской Федерации поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг. Средства (субсидии) ФССР распределяются между всеми без исключения субъектами РФ для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально значимых расходов (прежде всего, на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению) при соблюдении определенных условий. Первоначально они ограничены выделением бюджетом субъекта РФ его доли в

финансировании нормативного уровня соответствующих расходов либо поддержанием определенного уровня финансирования.

В дальнейшем, по мере развития механизмов функционирования ФССР, выделение субсидий (в пределах их максимального размера) может быть также обусловлено проведением в регионе структурных реформ и повышением эффективности соответствующих бюджетных расходов.

4. Фонд регионального развития. Общими принципами распределения субсидий фонда регионального развития являются: целевая поддержка капитальных вложений в общественную инфраструктуру; софинансирование капитальных вложений из бюджетов субъектов РФ; соблюдение субъектами РФ федеральных требований федерального законодательства к организации инвестиционного процесса.

Из ФРР финансируются следующие федеральные целевые программы:

1) «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2002-2010 годы и до 2015 года)»;

2) «Социально-экономическое развитие Курильских островов

Сахалинской области (1994-2005 годы)»;

3) «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до 2010 года»;

4) «Развитие Калининградской области на период до 2010 года»;

5) «Юг России»;

6) «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года»;

7) «Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 г».

В то же время порядок и условия распределения средств фонда регионального развития законодательно не регламентируются и требуют доработки. Лишь при формировании проекта федерального бюджета на 2004 год была использована формализованная методика распределения средств фонда в части, касающейся первой из указанных программ.

5. Фонд реформирования региональных финансов. Фонд реформирования региональных финансов (заменяющий с 2002г. фонд развития региональных финансов) формируется в 2001 - 2004 гг. за счет средств займа

Международного банка реконструкции и развития (МБРР). Средства данного фонда ежегодно должны предоставляться отобранным на конкурсной основе субъектам РФ при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.

Формы финансовой помощи представлены в табл. 1.7.

Начиная с 2005 года можно выделить новый этап в развитии межбюджетных отношений.

Основные подходы к формированию финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований на 2005 год и на среднесрочную перспективу разработаны в соответствии с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации, Программой развития бюджетного федерализма в Рос­сийской Федерации на период до 2005 года, основными параметрами прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2005 год и на период до 2007 года.

Кроме того, внесены изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Целью данных изменений является приведение федерального законодательства в соответствие с законодательством о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Таблица 1.7.

Формы финансовой помощи из федерального бюджета

субъектам Российской Федерации

Результатом реализации поправок в законодательство станет существенное расширение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюджетов, поскольку и объем, и порядок осуществления выплат будет определяться региональными и муниципальными нормативными правовыми актами. Обновилась и бюджетная классификация, необходимая для осуществления намеченных реформ.

С 2005 года в соответствии с новой редакцией БК РФ средства финансовой помощи и бюджетных компенсаций из федерального бюджета будут предоставляться в рамках нового раздела расходов "Межбюджетные трансферты». Основу раздела, как и в предшествующие годы, составляют федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, фонд регионального развития, фонд реформирования региональных и муниципальных финансов и фонд компенсаций.

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) сформирован в 2005г. в объеме 189 875 735 тыс.руб. исходя из объема ФФПР, утвержденного Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2004 год", увеличенного на уровень роста потребительских цен в 2005г. в размере 8%.

В соответствии с новым бюджетным законодательством средства ФФПР будут предоставляться только в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, без дополнительного выделения из общего объема финансовой помощи фонда средств на обеспечение завоза продукции в районы Крайнего Севера, приравненные к ним местности, и субвенций на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области. При этом разработан порядок перечисления средств ФФПР с учетом сезонной потребности территориальных бюджетов в финансировании приоритетных расходов.

Как и в предшествующие годы, распределение ФФПР должно осуществляться на основе сопоставления налогового потенциала регионов с

учетом различий в стоимости предоставления населению бюджетных услуг по субъектам Российской Федерации.

В 2005г. предусматривалось повышение эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности при сохранении стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к развитию собственной налоговой базы. Изменение порядка распределения средств ФФПР позволит повысить доходы наименее обеспеченных субъектов РФ, сохранив при этом стимулы к по­вышению уровня собственных доходов, поскольку даже после применения выравнивающих механизмов, субъект РФ, имевший до получения финансовой помощи более высокий уровень доходов в расчете на одного жителя с учетом удорожающих факторов, сохранит свое преимущество.

Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов является правопреемником для действовавшего в 2002-2004 гг. фонда реформирования региональных финансов.

В новом порядке функционирования фонда предусмотрено расширение количества участников до 8 субъектов РФ с 2005г., а с 2006г. включаются в число получателей средств фонда 8 муниципальных образований.

Средства фонда будут распределяться между отобранными на конкурсной основе субъектами РФ, осуществляющими реализацию программ реформирования региональных финансов, и направляться на реализацию указанных программ, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, иные социальные расходы.

Фонд регионального развития сохранит основные принципы формирования и распределения, используемые в предшествующие годы. Вместе с тем, в целях обеспечения основной задачи Фонда - сокращения разли­чий в уровне социально-экономического развития регионов - будет усовершенствована методика распределения средств в рамках Федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально - экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года), предусматривающая выделение средств на условиях софинансирования.

Важным моментом является и то, что в новой редакции Бюджетного Кодекса закрепляются единые принципы и механизмы предоставления трансфертов бюджетам других уровней из федерального, региональных и местных бюджетов. В качестве основополагающих принципов можно выделить следующие:

- межбюджетные трансферты предоставляются лишь при условии соблюдения их получателями бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах;

- бюджетные кредиты предоставляются только при условии отсутствия просроченной задолженности у бюджета - получателя кредита перед бюджетом, предоставляющим кредит;

- при несоблюдении органами государственной власти или местно самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов орган, осуществляющий исполнение бюджета, вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из федерального или регионального фонда компенсаций).

Схема оказания финансовой помощи муниципальным районам и городским округам строилась по аналогии со схемой предоставления финансовой помощи субъектам Федерации. Однако, есть и отличительные особенности. Так, дотации на выравнивание уровней бюджетной обеспеченности муниципальных образований планируется предоставлять из трех фондов. Два из них сформированы на региональном уровне (фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и фонд финансовой поддержки поселений), а третий - фонд финансовой поддержки поселений районного уровня. Нормативно процесс оказания финансовой помощи местным бюджетам регламентируется «Методическими рекомендациями по регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации», утвержденными Приказом Минфина России от 27 августа 2004г. №243.

Законодательство предусматривает возможность формирования в составе расходов бюджета субъекта РФ фонда муниципального развития и фонда софинансирования социальных расходов, которые по своим целям аналогичны соответствующим федеральным фондам. Существует возможность формирования и иных фондов финансовой помощи местным бюджетам.

При определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности местных бюджетов показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов не допускается. Применение этой нормы позволит повысить объективность распределения средств финансовой помощи и уменьшить иждивенческое существование муниципальных образований.

Еще одна особенность - введение ограничения объемов трансфертов из фондов для конкретного муниципального образования исходя из соотношения бюджетной обеспеченности муниципалитета и средних по региону показателей. Таким образом, местный бюджет, получающий дотации, не должен оказаться в лучшем положении, чем тот, который их не получает.

Вводится также новое понятие «отрицательных трансфертов», под которыми понимаются обратные изъятие средств у «слишком обеспеченных» муниципальных образований и включение их в фонд для передачи нуждающимся муниципалитетам. Изыматься «отрицательные трансферты» должны у муниципальных образований, уровень бюджетной обеспеченности которых в расчете на одного жителя в два и более раз превышает средний уровень по данному субъекту Российской Федерации.

Кроме того, предусмотрены субвенции из регионального фонда компенсаций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Эти субвенции распределяются между всеми муниципальными образованиями пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, влияющих на их стоимость.

Таким образом, на законодательном уровне было реализовано положение Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005г., которым рекомендуется распространить опыт оказания финансовой помощи через специализированные федеральные фонды на местный уровень.

Введение в действие новой системы межбюджетных отношений предусматривает относительно длительный переходный период. Основные же изменения должны произойти в 2005-2006г.г. Процесс реализации реформы на примере Удмуртской Республики более подробно рассмотрен во второй главе исследования.

2.