Распределение доходов между уровнями бюджетной системы.

Нами уже неоднократно подчеркивалась важность соответствия доходных источников расходным обязательствам бюджета. Рациональное распределение источников бюджетных доходов зависит, в первую очередь, от эффективного распределения налоговых доходов.

Ежегодная практика изменения нормативов расщепления налоговых доходов, отмены одних налогов и введения других не только не способствовала четкому распределению налоговых полномочий между бюджетами, но и ограничивала возможности региональных и местных властей планировать свои доходы в условиях крайней неопределенности и нестабильности налоговых поступлений. Данное положение отражено в таблице 1.3.

Очевидно, что существует весьма неблагоприятная тенденция увеличения доли финансовой помощи из вышестоящего бюджета и снижения доли налоговых доходов. Особенно опасной выглядит такая ситуация, если вспомнить, что расходные обязательства бюджетов постоянно повышаются.

Разрешение этой проблемы возможно двумя путями: во-первых, путем закрепления нормативов распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы на долгосрочной основе; во-вторых, путем максимального расширения полномочий органов власти, бюджеты которых получают закрепленные доходы. Реализованы эти меры могут быть посредством проведения налоговой и бюджетной политики.

Налоговая система состоит из трех уровней, что полностью соответствовало до недавнего времени трехуровневой бюджетной системе. Предполагалось, что в распоряжении каждого уровня власти находятся определенные виды налогов. Фактически же процесс распределения налогов имел смешанный характер. Так, налог, находясь в ведении, например, регионального бюджета, в действительности распределялся между бюджетами разных уровней.

Межбюджетные трансферты и региональные финансы в 2000-2003гг.

При этом распределение налогов было возможно не только со стороны вышестоящих бюджетов в пользу нижестоящих, но и в обратном порядке. Конечно, такая схема распределения налоговых доходов во-первых, значительно усложняет и запутывает налоговую систему, а во-вторых, нарушаются права местных органов власти в части распоряжения налогами, которые им принадлежат в соответствии с Налоговым Кодексом.

Так, ряд федеральных налогов распределялся в определенных пропорциях между бюджетными уровнями. Например, налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц (до 2001 г.

Кроме вышеуказанных налогов и сборов, в бюджеты субъектов Федерации поступают региональные налоги и сборы, такие как налог на имущество предприятий, дорожный налог, налог с продаж, налог на игорный бизнес, региональные лицензионные сборы, дорожный налог.

К местным налогам относились земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование и дарение, местные лицензионные сборы.

Структура налоговых доходов региональных и местных бюджетов, представленная в таблице 1.4. свидетельствует об очень высокой степени зависимости этих бюджетов от федерального уровня. Это связано с тем, что основу налоговых доходов региональных и местных бюджетов составляют отчисления от федеральных налогов. В 20001 г. два федеральных налога (налог на прибыль предприятий и налог на доходы физических лиц) составили в доходах субфедеральных бюджетов 60% всех налоговых доходов.

Оба вышеупомянутых налога относились к категории регулирующих, то есть нормативы отчислений по ним устанавливались ежегодно. Так о какой же финансовой самостоятельности субфедеральных бюджетов можно говорить, если до 60% бюджетных средств не могут быть спрогнозированы органами власти этих уровней даже на среднесрочную перспективу?

Таблица 1.4.

Структура налоговых доходов субфедеральных бюджетов на 1 января 2002г., (%)*

*Источник: данные Министерства Финансов РФ

Можно отметить, что лишь незначительная доля, не более 15% от общего объема налоговых доходов региональных и местных бюджетов, формировалась за счет налогов, находящихся в ведении этих уровней бюджетной системы. Однако даже и эти налоги ограничивались федеральным законодательством по уровням ставок и по нормативам расщепления.

Таким образом, процесс распределения налогов по уровням бюджетов представляет собой сложный и наболевший вопрос, решению которого посвящены многие моменты проводимой стране бюджетной реформы.

Рассмотрим подробнее, какие изменения должны произойти в отношении доходов бюджетов.

Во-первых, меняется смысл понятия «собственные доходы» бюджета. В соответствии с новой редакцией Бюджетного Кодекса под «собственными доходами» понимается совокупность налоговых, неналоговых доходов в их традиционном понимании и безвозмездной финансовой помощи из других бюджетов (ст.47 БК РФ). Понятия «регулирующие» и «закрепленные» налоги вовсе упраздняются, хотя по своей сути налоговые доходы все же можно рассматривать как относящиеся к той или иной категории. Так, по смыслу статей Бюджетного Кодекса можно сделать вывод о том, что закрепленные доходные источники - это налоговые доходы, находящиеся в ведении бюджета данного уровня в соответствии с Налоговым Кодексом, а регулирующие - те, что передаются бюджету из бюджетов других уровней по нормативам отчислений.

Во-вторых, налоговое законодательство вносит изменения в налоговую систему. Перечни региональных и местных налогов сужаются, что, естественно приводит к сокращению объема налоговых доходов, собираемых на подведомственной территории. Количество региональных налогов уменьшается с семи до трех, а местных - с пяти до двух. Так, в соответствии с новой редакцией НК РФ ст.14 к региональным налогам относит: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес и транспортный налог. За местными бюджетами закрепляются следующие налоговые доходы: земельный налог и налог на имущество физических лиц.

Бюджетный Кодекс детализирует процесс распределения налогов и сборов и устанавливает нормативы зачисления конкретных видов налогов и сборов в бюджеты определенного уровня (ст.ст.50, 51, 56, 57, 61, 62).

В-третьих, в соответствии с бюджетным законодательством меняется не только бюджетная система, но и порядок распределения местных налогов. Как известно, начиная с2005г. в России бюджетная система фактически преображается из трехуровневой в четырехуровневую. Существовавший ранее

третий уровень - уровень бюджетов муниципальных образований - расщепляется на два подуровня: первый - подуровень бюджетов муниципальных районов, бюджетов городских округов и бюджетов городов федерального значения; второй - подуровень бюджетов городских и сельских поселений (ст.10 БК РФ).

В связи с этим местные налоги, установленные Налоговым Кодексом, зачисляются не полностью в бюджеты муниципальных районов и городских округов, а распределяются в соответствии со ст.ст. 61 и 62 Бюджетного Кодекса между бюджетами двух вновь образованных подуровней.

В-четвертых, как уже неоднократно указывалось, для осуществления принципа самостоятельности бюджетов необходимо соответствие доходной базы бюджета его расходным обязательствам. При этом важно и то, что доходы бюджета должны по большей части находиться в ведении органов власти этого уровня бюджетов и могли быть спрогнозированы хотя бы в среднесрочной перспективе. То есть, органы власти должны быть в состоянии профинансировать взятые расходные обязательства силами собственного бюджета.

Для реализации на практике этих требований предполагается ввести долгосрочное планирование и прогнозирование, а также законодательство стремится четче определить полномочия органов власти по формированию доходов бюджетов и перераспределению собственных доходов между уровнями бюджетной системы. Этому вопросу посвящены ст.ст. 53, 58, 59, 63 и 64 Бюджетного Кодекса.

Подводя итог, можно сказать, что процесс распределения доходов бюджетов осуществлялся в разрез с принципами бюджетного федерализма и на сегодняшний день Россия находится только в начале пути построения межбюджетных отношений федеративного характера.