Уровни бюджетной системы и налоговые полномочия

Важнейшим вопросом при выборе направлений налогового реформирования является вопрос о способности предлагаемой налоговой системы обеспечить доходы всех уровней бюджетной системы: федерального, региональных и местного — гарантированными налоговыми источниками.

Перераспределение бюджетных полномочий, которое стало краеугольным камнем реформы местного самоуправления, было обусловлено избыточными обязательствами бюджетной системы в целом. По данным Минфина России, объем расходных обязательств консолидированного бюджета Российской Федерации в условиях действовавшего в 2003 г. федерального законодательства составлял 6,5 трлн руб. (49,8% ВВП), в то время как финансовые ресурсы для их выполнения в условиях 2003 г. составляли 4,5 трлн руб. (34,5% ВВП).

Принятие поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы, корреспондирующих нормам федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», должно было обеспечить органам власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления возможность проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику.

Распределение налоговых полномочий между уровнями государственной власти и управления происходит по следующим основным элементам:

- установление и введение налога;

- определение объекта налогообложения, категории налогоплательщиков, налоговой базы, порядка исчисления налогов и налогового периода;

- установление налоговой ставки;

- установление налоговых льгот (освобождений);

- распределение налоговых доходов между бюджетами различного уровня;

- определение порядка и условий исполнения налогового обязательства и зачисление налоговых доходов в бюджет;

- администрирование налогов.

На практике же принятые поправки в законодательные акты привели к тому, что только в 2005 г. новые налоговые законы уменьшили доходы бюджетов субъектов Российской Федерации на 54,3 млрд руб., а передаваемые им расходные обязательства в результате перераспределения полномочий увеличились на 304,6 млрд руб.

На долю федеральных налогов и сборов, закрепляемую за бюджетами субъектов федерации и местными бюджетами, в 2005 г. приходилось 77,9% налоговых доходов этих бюджетов. Состав собственных налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации также изменяется в сторону снижения значения региональных и местных налогов (табл. 11).

Но проблема не только в перераспределении налогов, но и в отсутствии у региональных и местных органов власти реального права управлять самостоятельно налоговыми механизмами закрепленных за ними налогов. По существу все эти налоговые механизмы законодательно прописаны в федеральном законе — Налоговом кодексе Российской Федерации, более того, по многим региональным налогам установлены федеральные льготы.

Региональные и особенно местные власти не обладают достаточными налоговыми полномочиями, их финансовые органы лишены ряда важных функций (сбор налогов, казначейское ис-

Таблица 11

Расчет налоговых доходов бюджетов разных уровней в условиях 2005 г. с учетом реформы федеративных отношений и местного самоуправления, млрд руб.

полнение, контрольно-ревизионная работа).

Такой подход «разделения налоговых доходов» имеет ряд существенных недостатков.

Во-первых, он не обеспечивает ключевого условия для повышения эффективности бюджетной системы — взаимосвязи между уровнем налогообложения, выбираемым, в конечном счете, населением регионов и муниципалитетов, и количеством/качеством получаемых бюджетных услуг.

Во-вторых, получая основную часть доходов от федеральных налогов, субнациональные власти фактически распоряжаются «чужими» деньгами, как всегда в таких случаях — недостаточно ответственно.

В-третьих, в условиях, когда нормативы отчислений от «закрепленных» налогов могут быть изменены, субнациональные власти лишены долгосрочных стимулов для поддержания благоприятного инвестиционного климата, наращивания (и отражения в отчетности) собственной налоговой базы.

В-четвертых, возникает неявная конкуренция с федеральными властями за одну и ту же налоговую базу.

В-пятых, не имея «легальных» полномочий для проведения налоговой политики, субнациональные власти начинают прибегать к «полулегальным» рычагам воздействия на налогоплательщиков.

В-шестых, если бы население платило налоги по ставкам, установленным региональными и местными властями, подотчетность и прозрачность последних значительно возросла бы.

Поэтому совершенствование управления доходными полномочиями должно осуществляться посредством постепенного отказа от разделения налогов на «собственные» и «закрепленные», а также от самого понятия «нормативы отчислений от федеральных (региональных) налогов».

Подавляющее большинство налогов и поступлений по ним в бюджет соответствующего уровня должны быть только собственными. Поступления по федеральным налогам полностью, без какого бы то ни было «расщепления», должны поступать в федеральный бюджет, региональные налоги — только в региональные бюджеты, местные налоги — только в бюджеты муниципальных образований.

Однако для того, чтобы такое представление о распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы могло быть реально претворено в жизнь, необходимо прежде всего теоретически определить и законодательно закрепить структуру налоговых полномочий.

Основополагающим элементом налоговых полномочий органов власти различного уровня являются полномочия по установлению и введению налогов.

Органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обладают лишь правом вводить региональные и местные налоги. Устанавливать они могут только отдельные элементы налогового механизма (размеры ставок по этим налогам, порядок и сроки уплаты налога; предоставление налоговых льгот в пределах прав, определенных налоговым законодательством Российской Федерации, формы отчетности).

Региональные и местные налоги и сборы устанавливаются Налоговым кодексом Российской Федерации, а законами субъектов Российской Федерации (нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления) только вводятся в действие.

Российское законодательство предусматривает распределение некоторой части полномочий по установлению налоговых ставок и налоговых льгот.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют право устанавливать налоговые ставки и предоставлять налоговые льготы по некоторым федеральным налогам в пределах, определенных федеральным законодательством. Право предоставления льгот по налогам и сборам органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления ограничено запретом на установление льгот, имеющих индивидуальный характер. В качестве примера распределения полномочий по установлению ставок налогов и налоговых льгот можно привести налог на прибыль организаций, поскольку этот налог является основным источником налоговых доходов региональных бюджетов, в отношении которых региональные власти располагают существенным объемом налоговых полномочий.

К ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится распределение доходов от региональных налогов и сборов между бюджетом субъекта Российской

Федерации и местными бюджетами, а также определение порядка направления в бюджет субъекта Российской Федерации доходов от налогов и сборов субъекта Российской Федерации.

За органами местного самоуправления закреплены полномочия по определению порядка направления в местные бюджеты местных налогов и сборов.

Такая система не может обеспечить региональные и местные бюджеты ресурсами, необходимыми для самостоятельного выполнения их функций, и побуждает их постоянно требовать ресурсы от центра. В целом, речь идет не только о формальных нарушениях принципов федерализма, но о принципиальной неэффективности создаваемой налогово-бюджетной системы.

Все существенные полномочия в сфере налогового администрирования сосредоточены на уровне федеральных властей.

С одной стороны, данное положение нельзя не признать благоприятным, т. к. в условиях слабого контроля за исполнением и низких возможностей по обеспечению исполнения федерального законодательства передача на субнациональные уровни власти и управления полномочий по налоговому администрированию могла бы привести к негативным последствиям для предпринимательской деятельности.

С другой стороны, тот факт, что субнациональные власти не располагают полномочиями в области налогового администрирования и, что важнее, не несут расходов по администрированию налогов и платежей, приводит к ситуации, когда органы власти субъектов федерации и органы местного самоуправления принимают решения по изменению правил налогообложения без учета возможного роста издержек на налоговое администрирование.

4.3.