Межбюджетные отношения: экономические и социальные аспекты

Изучение истории вопроса о межбюджетных отношениях имеет не столько познавательное, сколько практическое значение. Кто не знает прошлого, тот не видит будущего. Эго относится к любому яв­лению, в том числе и к территориальным бюджетам.

От доли территориальных бюджетов в объеме централизованных общегосударственных финансовых ресурсов зависит размер средств, выделяемых государством на развитие и содержание отраслей, обес­печивающих потребности населения в жилищно-коммунальных и социально-культурных услугах, т.е. жизненно важные потребности жителей.

Во всем мире на протяжении тысячелетий действовал и дейст­вует закон централизации финансов. Изучение развития территори­альных финансов и вопроса о соотношении общегосударственных и территориальных финансов свидетельствует о наличии следующих закономерностей:

(1) с повышением концентрации финансовых ресурсов в цен­тральном бюджете ухудшается состояние территориальных финансов;

(2) уменьшение доли территориальных финансов влечет за со­бой ухудшение экономического и социального положения в регионах;

(3) снижение параметров экономического и социального разви­тия регионов ведет к ухудшению этих показателей в целом по стране.

Это позволило нам сформулировать следующий закон: «Чем вы­ше уровень концентрации средств в центральном бюджете, тем ниже Уровень экономического и социального развития государства».

В основе действия этого закона лежат следующие явления. Концентрируемые в центральном бюджете государства финансовые средства в основном направляются на обеспечение таких непроиз­водительных расходов, как содержание армии, аппарата управле­ния, т.е. меньшей части населения. На территориальные бюджеты

(бюджеты регионов, городов, сел) ложится нагрузка по содержанию социально-бытовой инфраструктуры (жилищно-коммунальное хо­зяйство, дороги, здравоохранение, образование и т.д.) — это расхо­ды, предназначенные для подавляющей части населения.

4 Финансы

Чем больше средств направляется в центральный бюджет, тем меньше остается возможностей в государстве для финансирования инфраструктуры. Но так как социально-бытовая инфраструктура призвана создавать условия для обеспечения населения необходи­мыми первоочередными услугами, то с увеличением доли цен­трального бюджета уменьшается доля средств, направляемых на жизнеобеспечение человека.

В.России доля территориальных бюджетов и средств, направ­ляемых на человека, всегда была мала по сравнению с европейски­ми странами. Если в нашей стране доля местных бюджетов в обще­государственных бюджетных средствах не превышала 27%, то в за­падноевропейских странах она колебалась от 30 до 50%. Тем самым предопределилось отставание в развитии инфраструктурных отрас­лей. Это имело свои исторические корни.

В центральной России полезных ископаемых мало. Природные условия суровы. Поэтому производительность сельскохозяйственных земель низкая. Созданный валовой продукт также был невелик. Кроме того, надо отметить, что при натуральном хозяйстве был сла­бо развит внутренний рынок. При этом в страну надо было ввозить из-за рубежа драгоценные металлы для чеканки российских денег, а для господствующего класса — предметы роскоши. Все это было причиной слабого развития финансовой базы государства. В стране постоянно ощущался большой недостаток финансовых средств.

В то же время Российское государство почти непрерывно вело войны, сначала оборонительные, а с XVI в. — в основном наступа­тельные. Расширение территорий требовало, с одной стороны, уве­личения армии как для защиты новых территорий от внешних вра­гов, так и для борьбы с сепаратизмом внутри страны, с другой — вызывало необходимость увеличения аппарата управления.

Таким образом, войны, содержание армии, чиновников и цар­ского двора вызывали постоянный рост государственных расходов. При слабой налогооблагаемой базе это приводило к значительному изъятию финансовых ресурсов, создаваемых в стране, в казну, т.е. в центральный бюджет.

В условиях, когда средства центрального бюджета направлялись на финансирование армии, чиновничества, двора, а средства территори­альных бюджетов были незначительны, в России в отличие от других стран это привело к тому, что не было построено больших обществен­ных объектов (храмов, библиотек и тд.), не создано развитое комму­нальное хозяйство (водопровод, канализация, дороги и др.). Такое по­ложение наблюдалось на протяжении всей истории России.

Финансовые противоречия между центром и территориями бы­ли постоянны. Уже с IX в. известен финансовый конфликт между центром и регионами. Князь Игорь, собрав дань с древлян, вернул­ся в их землю, чтобы получить дополнительную сумму. Возмущен­ные древляне восстали и убили князя.

Негативно сказалась на истории России в XVI в. политика Ива­на Грозного. Разделение территории страны на земщину, куда во­шли экономически слабые регионы, и опричнину; перевод развития земских территорий за счет своих налогов; сосредоточение за счет богатых земель опричнины в государевой казне (центральном бюд­жете) большей части финансовых ресурсов государства и использо­вание этих средств на многолетнюю Ливонскую войну привели к разорению страны. Это закончилось обнищанием населения и Смутным временем, сопровождавшимся бунтами, иностранной ин­тервенцией. Лишь по счастливой случайности Русское централизо­ванное государство вновь не распалось на уделы, но в экономиче­ском и социальном развитии оно было отброшено в глубь веков и еще более отстало от западноевропейских стран.

В XIX в. беспрецедентная централизация власти и финансовых ресурсов в центре при Николае I привели к ослаблению государст­ва, поражению в Крымское войне. И наоборот, проведенные Алек­сандром II реформы, в том числе и земская, организация органов местного самоуправления — земств, передача им части общегосу­дарственных финансовых ресурсов стали основой для ускорения темпов развития России в конце XIX — начале XX в.

Однако вступление на престол Николая II, его нежелание про­водить демократические реформы, централизация финансовых ре­сурсов для проведения военных авантюр на Дальнем Востоке, под­готовки к войне и втягивание России в Первую мировую войну ра­зорили ее, привели к двум революциям и практически к развалу государства.

В первые десятилетия советской власти отмечалось стремление к развитию социально-бытовой инфраструктуры. Помимо политиче­ских, идеологических подходов были практические причины увели­чения ресурсов на инфраструктуру. Для преодоления технической отсталости, создания промышленного потенциала надо было разви- 4 ^,

вать индустрию, строить новые предприятия, города, создавать ком­муникации, развивать образовательные учреждения, выпускающие специалистов, формировать сеть медицинских учреждений и т.д.

Источником средств для развития социально-бытовой инфра­структуры стали территориальные бюджеты, доля которых в государ­ственном бюджете возросла и в 1925 г. составила 26% всех средств, поступивших в бюджетную систему¹. Это позволило советской вла­сти развивать социально-бытовую инфраструктуру, резко повысив обеспеченность населения услугами ее предприятий и учреждений.

К сожалению, в последней четверти XX в. с милитаризацией экономики, усилением для этого централизации средств в союзном бюджете доля местных бюджетов в общегосударственных финансо­вых ресурсах снизилась до 16%². Это привело к экономическому ис­тощению регионов, отставанию в развитии социально-бытовой ин­фраструктуры, недовольству населения, сепаратизму, развалу СССР.

И в настоящее время доля территориальных бюджетов в общего­сударственных финансовых ресурсах недостаточна. Она ниже, чем доля федерального бюджета. Она также ниже, чем в экономически развитых странах, где доля территориальных бюджетов выше, чем доля центрального бюджета. Отсюда и причина слабого состояния нашей социальной инфраструктуры и отставания России в обеспе­ченности населения ее услугами по сравнению со многими странами.

В 1998 г. был принят важный документ, регулирующий меж­бюджетные отношения в России: «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 30 ию­ля 1998 г. № 862. Основу этой Концепции составляли следующие мероприятия:

• существенное сокращение объемов финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки регионов, при этом число регионов, получающих средства, уменьшается незначительно;

• ликвидация субвенций всем городам Российской Федерации;

• определение расходов региональных бюджетов на норма­тивной основе;

• постепенный переход к оказанию финансовой помощи ин­вестиционного характера на принципах софинансирования;

• введение особого финансового режима для регионов, особо нуждающихся в финансовой поддержке.

В Концепции были сформулированы задачи создания сбаланси­рованной системы взаимных прав и ответственности федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов мест­ного самоуправления.

Согласно Концепции реформа межбюджетных отношений долж­на обеспечивать: (I) повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы страны; (2) выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федераль­ным законодательством социальных гарантий, финансирование ко­торых должно осуществляться из бюджетов всех уровней.

Для осуществления поставленных в Концепции задач намеча­лись следующие направления их решения:

• разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней;

• разграничение налоговых источников между уровнями бюд­жетной системы РФ;

• выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ для реализации текущих расходов их бюджетов за счет средств Фонда финансовой поддержки;

• консолидация расходов федерального бюджета, предназна­ченных для финансирования капитальных вложений в субъ­ектах РФ в Федеральном фонде регионального развития.

В Концепции предполагалось осуществить постепенный переход на нормативную основу Дэедоления бюджетных потребностей при оказании помощи на текущие расходы их федерального бюджета. При этом нормативы должны базироваться на минимальных госу­дарственных стандартах и социальных нормативах с учетом реальных возможностей консолидированного бюджета Российской Федерации по их финансированию в данном финансовом году. Дифференциа­ция нормативов по регионам должна производиться по единой мето­дике с учетом объективно обусловленных географических, природно- климатических и социально-экономических особенностей.

По мнению Правительства РФ, утвердившего Концепцию, она должна обеспечить переход к формированию новой системы меж­бюджетных отношений, основанной на сбалансированном разгра­ничении доходных и расходных бюджетных полномочий по разным уровням управления.

Огромная значимость бюджета в народном хозяйстве предопределяла особое внимание советских ученых к проблемам развития бюджетной сис­темы. В числе наиболее крупных монографий по вопросам государственно­го бюджета СССР следует назвать:

Г.Г. Соловьев. Государственные бюджеты (1928)

В.П. Дьяченко. Советские финансы в первой фазе развития социалисти­ческого государства (1947)

К.Н. Плотников. Бюджет социалистического государства (1948)

Очерки истории бюджета Советского государства (1954)

B. В. Лавров. Бюджет страны социализма (1950)

Н.Я- Ровинсшй. Государственный бюджет СССР (1951)

А.В. Бачурин. Экономическое содержание бюджета при социализме

(1957)

C. А. Ситарян. Чистый доход и бюджет (1967)

A. Г. Зверев. Роль бюджета в распределении общественного продукта и национального дохода (1967)

Я.Г. Либерман. Государственный бюджет и социалистическое воспроиз­водство (1968)

Д.А. Ашхвердян. Финансово-кредитная система СССР (1982)

Т.К. Шеховцев. Бюджет социалистического государства (1983)

B. М. Родионова. Государственный бюджет и его роль в сбалансирован­ном развитии экономики (1985)

Проблемам теории и практики развития территориальных бюджетов посвящены следующие монографии:

C. А. Копияровскип. Бюджет и местные финансы (1926)

В.Н. Твердохлебов. Местные финансы (192S)

СМ. Лепский. Местный бюджет и местные нужды (1929)

H. А. Ширкевич. Местные бюджеты СССР (1965), Местные бюджеты (1991)

Г. Б. Поляк. Бюджет Москвы (1968), Бюджет города (1978), Финансы местных советов (1991), Территориальные финансы (2003)

Б.И. Фшимонов. Укрепление доходной базы местных бюджетов (1973)

Я.Б. Лесин. Пути повышения устойчивости доходной базы местных

бюджетов (1976)

М.В. Васильева. Местные бюджеты в современных условиях (1987)

СП. Солянникова. Бюджеты территорий (1993)

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ