3.1. Стратегические цели и задачи реформирования межбюджетных отношений на современном этапе.

Главной целью реформирования межбюджетных отношений в РФ на современном этапе является формирование и развитие бюджетно­налоговой системы, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную бюджетно-налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между государственными органами управления разных уровней.

Реализация сформулированной цели должна обеспечить:

•экономическую эффективность - создание долгосрочных стимулов для органов власти субъектов и местного самоуправления проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благноприятный инвестиционный и предпринимательский климат, содействовать росту доходов населения и экономическому развитию соответствующих территорий, бюджетную ответственность - управление общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий для предоставления бюджетных (общественных) услуг, прозрачности и подотчетности бюджетно­налоговой политики, сбалансированности всех стадий бюджетного процесса. повышения законодательно установленной взаимной

ответственности органов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной политики.

•социальную справедливость - выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям,

•политическую консолидацию - достижение общественного согласия по вопросам распределения властных полномочий между субьектами территориального управления налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения органами власти субъектов и местного самоуправления своих функций, содействие развитию гражданского общества;

•территориальную интеграцию в целях обеспечения единства бюджетно-налоговой системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны.

В этой связи во-первых необходимо обеспечить реализацию прав и обязанностей органов власти субъектов и местного самоуправления принимать, в рамках федерального законодательства, самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, гарантирующих финансовую самостоятельность и способствующих повышению самодостаточности регионов и муниципальных образований, наращиванию и эффективному использованию их финансового потенциала.

Во-вторых, важно формировать и поддерживать экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение товаров, рабочей силы, инвестиций, доступ к рынкам капиталов) и политическую (демократические институты и гражданское

♦

общество) конкурентную среду, а также «жесткие» бюджетные ограничения, ставящие указанные органы власти в зависимость не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной политики.

Поскольку резкие различия в уровне социально-экономического развития регионов, их значительные социальные обязательства государства предполагают увеличение размеров финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета, что в кратко- и среднесрочной перспективе может потребовать централизации бюджетных ресурсов.

5) Формируемая система межбюджетных отношений должна базироваться на принципе равноправия, согласования интересов и взаимной ответственности ее участников.

Процесс реформирования межбюджетных отношений целесообразно осуществлять в три этапа с учетом развития финансового и ресурсного потенциала регионов и их территорий. Определение этих этапов и их классификация по их реализации представленна в таблице 10.

Таблица 10.

План действий по реализации реформы межбюджетных отношений

121

Таблица № 10 (продолжение)

Система мероприятий исходит из недопустимости применения для отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований особого порядка формирования доходов, финансирования на их территории расходов из вышестоящих бюджетов и/или предоставления финансовой помощи.

Следует подчеркнуть, что реформирование бюджетно-налоговых непосредственно зависит от уровня развития бюджетного федерализма, т.е. упорядочения бюджетного устройства субъектов Российсой Федерации, которое предполагает четкое разграничения полномочий «нефинансируемых

мандатов»; налоговых полномочий и закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней; формирования и развития объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;повышения качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.

Важное место в реформировании межбюджетных отношений отведено разграничению расходных полномочий. В настоящее время в бюджетно-налоговом законодательстве Российской Федерации широкая сфера расходов отнесена к сфере «совместного» финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются.

В результате органы власти субъектов и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе - за счет заимствований) безнадежную задолженность.

Представляется необходимым обеспечить региональные органы власти субъектов и местного самоуправления:

• реальными расходными полномочиями,

• четко разграничить, на основе количественного анализа и единых принципов, расходные полномочия между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным), сократив в максимально возможной

степени сферу совместных (пересекающихся) полномочий обеспечить самостоятельность органов власти субъектов и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов;

• сократить, а в перспективе - ликвидировать «нефинансируемые федеральные мандаты», предусмотрев полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств;

• законодательно определить порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и/или предоставлении источников финансирования передаваемых расходных обязательств.

Ддя этого необходимо в Бюджетный кодекс понятие «расходные полномочия»

- права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции, выделив

• нормативное правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе - определять требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов);

• обеспечение финансовыми средствами;

• финансирование (организацию, производство) общественных

услуг.

• обеспечению финансовыми средствами социальных выплат и льгот отдельным категориям граждан, установленных федеральными законами, в основном за счет средств федерального бюджета при их возможном финансировании (возмещении) из бюджетов субъектов Российской Федерации за счет выделяемых на эти цели из федерального бюджета субвенций и субсидий;

• передачи расходных полномочий по начальному профессиональному, а также части среднего профессионального и высшего образования (за

исключением учебных заведений федерального или межрегионального значения) органам власти субъектов Российской Федерации:

• завершению перевода финансовых обязательств по профессиональным (ведомственным) льготам учреждениям и организациям, находящимся в ведении федеральных органов власти, в федеральный бюджет;

существеннию сокращение расходов региональных и особенно местных бюджетов на субсидирование жилищно-коммунального хозяйства (далее именуется ЖКХ). При этом общий объем средств на ЖКХ может возрасти за счет платежей населения, в том числе - с возможным предоставлением из федерального бюджета целевой финансовой помощи регионам на выплату адресных жилищных пособий малообеспеченным слоям населения.

Важно также соблюдение законодательного запрета на принятие нормативных правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы без предоставления источников финансирования.

Разграничение налоговых полномочий и доходных источников важное направление межбюджетных отношений. В настоящее время основная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Собственные налоги покрывают менее 15 процентов расходных потребностей региональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера, при этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограничены.

Принцип расщепления налоговых поступлений обеспечивает выравнивание вертикальных дисбалансов и позволяет сократить дотационность нижестоящих бюджетов. Однако он имеет ряд существенных

недостатков: отсутствие на региональном и местном уровне взаимосвязи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и уровнем налогообложения, заинтересованности органов власти субъектов и местного самоуправления в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, размывание ответственности за состояние бюджетной сферы.

Исходя из этого, целью данного направления реализации реформирования является существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе - региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов. Для достижения этой цели необходимо: (Приложение № 1)

• расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;

• законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;

• сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100 процентов поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;

• отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты;

• обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние «оффшорные» зоны, ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.

Разграничение налогов (налоговых полномочий) и доходных источников между органами власти разных уровней должно базироваться на следующих принципах:

а) стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов;

б) собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий;

в) налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы и муниципальные образования;

г) разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами и муниципальными образованиями) бюджетное выравнивание;

д) каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа или уровня муниципального образования) отчислений от налогов, поступления от которых подлежат разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня;

е) часть доходов от регулирующих налогов может/должна распределяться методу местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности И Т.Д.), учитывающих региональные и местные особенности.

В качестве критериев оценки разделения конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней следует учитывать:

1) стабильность: чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;

2) экономическую эффективность: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;

3) территориальную мобильность налоговой базы: чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог;

4) равномерность размещения налоговой базы: чем выше

неравномерность размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводится соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);

5) социальную справедливость: налоги, носящие

перераспределительный характер, должны быть в основном закреплены за федеральным уровнем власти;

6) бюджетную ответственность: сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие услуги.

Предполагается, что в период модернизации наиболее существенными изменениями в разграничении налоговых полномочии и доходных источников между уровнями бюджетной системы должны стать:

а) законодательное закрепление на долгосрочной основе 100 процентов поступлений по налогу на доходы физических лиц за консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации;

б) законодательное закрепление на долгосрочной основе не менее 70 процентов поступлений федерального налога на прибыль за консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации;

в) зачисление в бюджеты субъектов Российской Федерации 100 процентов платежей за пользование общераспространенными природными ресурсами с возможным последующим их преобразованием в региональные налоги;

г) повышение централизации платежей за пользование неравномерно размещенными природными ресурсами;

д) корректировка пропорций и механизма расщепления поступлений налога с продаж между региональными и местными бюджетами;

е) отмена налога на пользователей автодорог и введение регионального транспортного налога;

ж) замена регионального налога на имущество предприятий, местного налога на имущество физических лиц и земельного налога местным налогом на недвижимость;

з) закрепление 100 процентов поступлений (за исключением платежей в государственные внебюджетные фонды) по налогам на совокупный доход

(єдиному налогу на вмененный доход, єдиному налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единому сельскохозяйственному налогу) за местными бюджетами с расширением полномочий органов власти местного самоуправления по данным налоговым режимам.

В концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах были заложены основы новой системы оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации. В то же время анализ реализации данной концепции убеждает в необходимости ее дальнейшего развития.

Система финансовой помощи бюджетам других уровней, на взгляд автора, должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов, доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики, развитие и эффективное использование налогового потенциала, повышении эффективности бюджетных расходов. Исходя из этого, она должна соответствовать определенным требованиям:

1) разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и «стимулирующую»;

2) выделение в составе текущей, помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;

3) распределение финансовой помощи должно проводиться по единой методике на основе формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и

объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов либо заранее установленных условий и процедур конкурсного отбора;

4) в расчетах бюджетной обеспеченности не должны использоваться отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах и фактически поступивших (начисленных) налоговых доходах. Для этого необходимы объективная и прозрачная оценка относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг и методы сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики;

5) методики и процедуры распределения финансовой помощи должны быть установлены федеральными законами и принимаемыми на их основе нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

6) жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего объема финансовой помощи конкретным регионам и муниципальным образованиям законом о соответствующем бюджете (в абсолютных цифрах), ограничение на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами и муниципальными образованиями законом о бюджете;

7) максимально возможная стабильность (предсказуемость) объема и принципов распределения финансовой помощи, позволяющая субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям самостоятельно прогнозировать для себя основной объем, получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу и создающая стимулы для увеличения собственных доходов;

8) установление на федеральном уровне общих принципов и требований к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В соответствии с этими требованиями финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации будет предоставляться через 5 фондов; Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций. Фонд софинансирования социальных расходов. Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.

Основные положения методики распределения средств ФФПР целесообразно будет закрепить в бюджетном законодательстве, одновременно будут созданы механизмы, обеспечивающие стабильность в распределении этих средств. При важно обеспечить объективность и прозрачность расчетов на основе отчетных данные Госкомстата России, других федеральных министерств и ведомств (без применения процедур их согласования с субъектами Российской Федерации, ведущих к усилению субъективизма и

«

нарушению равноправия субъектов Российской Федерации). При распределении средств ФФПР важно учитывать факторы, ведущие к удорожанию бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации, имеющих на своей территории районы с ограниченными сроками завоза продукции. В то же время в составе средств фонда необходимо отдельно выделяться целевые средства на поставку продукции в данные районы и для компенсации тарифов на электроэнергию.

Фонд компенсаций, созданный в 2001 г. предполагается использовать для предоставления субъектам Российской Федерации целевой финансовой помощи (субвенций и субсидий) на реализацию федеральных законов, как правило, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. При этом обязательства региональных и местных бюджетов по социальным ' выплатам и льготам, установленные федеральными законами, но не обеспеченные средствами Фонда компенсаций,

должны быть сокращены с одновременным расширением прав субъектов Российской Федерации самостоятельно регулировать, в предусмотренных федеральным законодательством случаях, состав и уровень принимаемых к финансированию расходов в размере не менее выделенной из Фонда компенсаций субвенции (субсидии). Распределение субвенций фонда будет проводиться между всеми без исключения субъектами Российской Федерации, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом, в необходимых случаях, коэффициентов удорожания бюджетных услуг).

Фонд софинансирования социальных расходов (далее именуется ФССР) необходимо создать для стимулирования субъектов Российской Федерации поддерживать на определенном уровне предоставление (финансирование) основных общественных услуг. Средства (субсидии) ФССР должны распределяться между всеми без исключения субъектами Российской Федерации для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально значимых расходов (прежде всего, на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальнуто помощь населению) при соблюдении определенных условий. Первоначально

*

субвенции могут быть ограничены выделением бюджетом субъекта Российской Федерации его доли в финансировании нормативного уровня соответствующих расходов, либо поддержанием определенного уровня финансирования. В дальнейшем,' по мере развития механизмов функционирования ФССР, выделение субсидий (в пределах их максимального размера) может быть также обусловлено проведением в регионе структурных реформ и повышением эффективности соответствующих бюджетных расходов.

Финансовую помощь субъектам* Российской Федерации на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру целесообразно сосредоточить в рамках Фонда регионального развития. Общими принцами распределения субсидий Фонда регионального развития должны быть:

• целевая поддержка капитальных вложений в общественную инфраструктуру;

• софинансирование капитальных вложений из бюджетов субъектов Российской Федерации;

• соблюдение субъектами Российской Федерации федеральных требований федерального законодательства к организации инвестиционного процесса.

Существующие в настоящее время,иные формы финансовой поддержки региональных бюджетов и межбюджетных расчетов предполагается реорганизовать следующим образом: .

• средства на дорожное хозяйство в зависимости от их экономического содержания должны быть разделены на две части :

а) капитальные вложения на развитие и реконструкцию дорожной сети федерального и межрегионального значения;

б) средства на развитие и реконструкцию дорожных сетей регионального и местного значения;

• разработать и утвердить трехлетнюю программу завершения процесса передачи жилья и объектов социальной сферы предприятиями в муниципальную собственность (после 2004 года расчеты с бюджетами субъектов Российской Федерации по данному основанию производиться не будут);

• неотложная финансовая помощь субъектам Российской Федерации (финансирование и возмещение расходов на ликвидацию последствий

стихийных бедствий, других чрезвычайных ситуаций) должна оказываться из резервного фонда 'Правительства Российской Федерации при предоставлении соответствующей территории особого статуса («зоны бедствия», «чрезвычайной ситуации» и др.);

необходимо упорядочить перечисление средств бюджетам других уровней в порядке взаимных расчетов;

• финансовая помощь закрытым административно-территориальным образованиям должна рассчитываться на основе единой методики и объективных критериев оценки бюджетной обеспеченности;

• необходимо ввести формализованную процедуру и критерии предоставления субъектам Российской Федерации бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов;

• пролонгация (реструктуризация) просроченной задолженности субъекта

' »

Российской Федерации перед федеральным бюджетом, иных долговых обязательств может проводиться в исключительных случаях при условии получения субъектом Российское Федерации, в соответствии C законодательно установленными критериями процедурой, статуса «региона, находящегося в финансовом кризисе» (с временным ограничением налогово­бюджетных полномочий региональных администраций).

Аналогичные формы могут использоваться, на основе общих принципов и методических подходов, для организации финансовой поддержки местных бюджетов из бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом федеральным законодательством могут быть установлены дополнительные механизмы для более эффективного выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в случае экстремально высокой неравномерности в размещении налогового потенциала.

135

В условиях постепенно формирующейся конкурентной среды процесс разграничения расходных полномочий, ликвидации «нефинансируемых мандатов», расширения налоговых полномочий должен быть подкреплен и ускорен механизмом федерального регулирования управления региональными и местными бюджетами.

Этот механизм должен быть основан на регуляторах трех уровней:

1) обязательных для исполнения минимальных требований, установленных в федеральном законодательстве;

2) рекомендуемых нормативов и параметров, соблюдение которых будет учитываться при предоставлении целевой обусловленной финансовой помощи (субсидий) из федерального бюджета; ?

3) дополнительных, более высоких стандартах управления общественными финансами, добровольно принимаемыми и выполняемыми органами власти субъектов и местного самоуправления.

Обязательные федеральные требования следует ограничить стандартами и процедурами, необходимыми и достаточными для обеспечения единства бюджетной системы и базовых принципов организации бюджетного процесса на всех ее уровнях. Полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления по самостоятельному определению состава и типов бюджетных учреждений, структуры занятости в бюджетной сфере, уровня заработной платы, других бюджетных расходов регионального и местного характера должны быть существенно расширены.

Следует отметить, что реализация программы предлагаемых мер, с одной стороны, не приводит к существенным потерям бюджетной системы, а C

»

другой - направлена на повышение эффективности системы налогов и сборов, а также системы межбюджетных отношений в России.