Методологические приемы формирования и использования финансовой помощи субъектам Российской Федерации.

В соответствии со ст. 133 БК финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации может осуществляться в следующих формах:

— предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

— предоставления субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;

— предоставления бюджетных кредитов;

— предоставления бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.

Дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Крупнейшим каналом федеральной финансовой помощи регионам на сегодняшний день являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (далее - ФФПР), образованного в 1994 году. Право на получение трансфертов из ФФПР ежегодно получают 70 — 80 субъектов Федерации из 89. Традиционно на протяжении последних лет ФФПР составлял 14% от общего размера налоговых доходов федерального бюджета за исключением доходов от таможенных пошлин. В 2001 году объем фонда снизился до 9% налоговых доходов (за счет увеличения налоговых доходов федерального бюджета в результате зачисления в него ранее закрепленных за регионами 15% поступлений НДС). Согласно законопроекту о федеральном бюджете на 2001 год его объем составляет 100353722 тыс.руб. (8,4 процента расходной части федерального бюджета или 53,77 процентов расходов федерального бюджета по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней»).

Вплоть до последнего времени ФФПР был также единственным относительно формализованным каналом федеральной финансовой помощи (с 2000 года помимо ФФПР в составе федерального бюджета появились другие фонды, предназначенные для финансовой помощи субъектам РФ).

временем видоизменялись. В материалах к проекту бюджета на 2001 год методика имеет следующий вид:

1 этап - определение валовых налоговых ресурсов каждого субъекта РФ. В отличие от ранее применявшихся ныне действующая методика предполагает отказ от использования данных о фактических доходах регионального бюджета прошлых лет. Это очень существенное позитивное изменение, так как при оценке налоговой базы регионов прямым счетом по методу «от достигнутого» субъекты Федерации были заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налоговой базы (в частности, путем перевода налоговых доходов в разного рода внебюджетные фонды, непринятия мер по сокращению недоимки по налоговым платежам) для обоснования потребности в федеральной финансовой помощи. Теперь для оценки уровня бюджетной обеспеченности региона используется относительный показатель - так называемые валовые налоговые ресурсы (ВНР), что позволяет учитывать налоговые усилия региональных властей. Удельные валовые налоговые ресурсы регионов представляют собой произведение прогнозируемого на 2001 год среднего уровня доходов субъектов РФ на душу населения на индекс налогового потенциала данного субъекта РФ.

Индекс налогового потенциала (ИНП) - количественная оценка возможностей экономики региона с учетом ее структуры и уровня развития генерировать налоговые доходы. ИНП рассчитывается на основе показателя валового регионального продукта.

2 этап - приведение удельных валовых налоговых ресурсов регионов в сопоставимый вид. В целях приведения удельных валовых налоговых ресурсов регионов в сопоставимый вид ВНП каждого региона делится на индекс бюджетных расходов (ИБР) - показатель, отражающий во

сколько раз больше или меньше средств по сравнению со среднероссийским уровнем нужно затратить для производства в данном регионе базового объема бюджетных услуг (с учетом районного коэффициента к зарплате, уровня цен, продолжительности отопительного сезона, структуры населения и других объективных факторов).

В этой связи необходимо отметить, что в последние два года в число факторов, увеличивающих расходные потребности субъектов Федерации, включены транспортная доступность и уровень тарифов на электроэнергию, что позволило добиться более объективного распределения средств, ранее выделявшихся целевым порядком на финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности (так называемый «северный завоз») и компенсацию повышенных тарифов на электроэнергию для территорий Дальнего Востока и Архангельской области.

3 этап - Распределение 80% общего объема ФФПР между субъектами РФ, для которых приведенные к сопоставимому виду удельные ВНР не превышают среднероссийского показателя, пропорционально отклонению удельных ВНР от среднего уровня.

В результате распределения первой части ФФПР бюджетная обеспеченность регионов по отношению друг к другу не меняется: те регионы, у которых ВНР изначально был выше, и после выравнивания будут более обеспечены по сравнению с низкодоходными регионами. Таким образом, методика распределения первой (основной) части ФФПР стимулирует региональные власти к развитию собственной налоговой базы.

4 этап - Распределение оставшихся 20% ФФПР между наименее обеспеченными (после распределения первой части трансферта) регионами

путем доведения их доходов до одного и того же гарантированного при заданном объеме ФФПР минимума.

Таким образом, цель распределения данной части ФФПР - поддержание единого по России минимального уровня бюджетной обеспеченности для предоставления населению всех регионов некоторого гарантированного набора бюджетных услуг.

В заключение определяется итоговая доля субъекта Федерации в Фонде финансовой поддержки путем суммирования первой и второй частей трансферта.

Несмотря на то, что методика оказания финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности за последние годы была усовершенствована, она по-прежнему имеет серьезные недостатки.

обеспеченности, этот порядок должен определяться федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Что касается перспективы принятия федерального закона о порядке предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности - то она значительно осложняется нормами ст. 135 Бюджетного кодекса, которые ставят принятие подобного закона в зависимость от предварительного утверждения закона о минимальных государственных социальных стандартах и Постановлений Правительства о нормативах финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативах минимальной бюджетной обеспеченности. Согласно указанной статье БК финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты.

C точки зрения автора, идея использования минимальных государственных социальных стандартов в целях расчета федеральной финансовой помощи регионам неудачна. В соответствии со ст. 6 БК под минимальными государственными социальными стандартами понимаются «государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории РФ». Причем перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом. В отличие от

социальных стандартов нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг (в расчете на единицу услуг) утверждаются Правительством и используются при расчете объема финансирования конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению с учетом установленного ему задания на предоставление услуг . Иными словами, если соблюдение минимальных социальных стандартов на территории всех субъектов РФ является целью бюджетного регулирования, то соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг является средством такого регулирования.

Особенностью финансовой помощи из ФФПР является ее нецелевой характер. По своему экономическому содержанию трансферты из ФФПР являются дотациями, которые используются по усмотрению региональных властей. В первые годы существования Фонда эту его особенность следовало признать недостатком, так как предоставление дотационным субъектам РФ неограниченной свободы в определении направлений расходования финансовой помощи сочеталось с отсутствием хотя бы минимального набора требований, к дотационным субъектам Федерации. Причем через ФФПР распределялись и средства по существу целевого характера - необходимые для реализации на местах федерального социального законодательства. Это зачастую приводило к направлению указанных средств на экономически и социально не оправданные расходы (в частности, субсидии жилищно-коммунальному хозяйству) на фоне роста задолженности региональных бюджетов по финансированию социальных пособий.

В последние два года были предприняты меры по устранению указанных недостатков. Во-первых, федеральное правительство получило

возможность отслеживать целевое использование средств, передаваемых в региональные бюджеты на реализацию федеральных социальных мандатов, путем их выделения из ФФПР и обособления в специальном Фонде компенсаций).

Во-вторых, в Бюджетном кодексе были закреплены общие условия предоставления финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Так, в соответствии со ст. 134 БК финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта Российской Федерации предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации через Федеральное казначейство Российской Федерации. Кроме того, регион - получатель финансовой помощи не имеет права:

— ставить региональных государственных служащих в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению со служащими федеральных учреждений;

— предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 процента расходов бюджета субъекта Российской Федерации;

— предоставлять государственные гарантии субъекта Российской Федерации в размере, превышающем 5 процентов расходов бюджета субъекта Российской Федерации.

Таким образом, дотации из ФФПР сохраняют нецелевой характер, однако Федерация препятствует их использованию на цели, заведомо не совместимые с федеральными представлениями о расходных приоритетах. Тем не менее, перечисленные условия предоставления федеральной финансовой помощи оказываются явно недостаточными с точки зрения

возможности их использования в качестве инструмента реализации федеральной экономической и финансовой политики. На наш взгляд, в числе обязательных требований ко всем регионам - получателям дотаций из ФФПР следует закрепить безусловное соблюдение норм федерального бюджетного законодательства (в том числе, требований по обслуживанию и погашению долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность перед работниками бюджетной сферы). Для преодоления хронической дотационной зависимости высокодотационных регионов (получающих из федерального бюджета 50 и более процентов своих доходов) следует закрепить особые условия предоставления финансовой помощи, включая требование исполнения разработанного с участием федеральных властей плана оздоровления регионального бюджета.

Фонд регионального развития. Еще одним крупным каналом федеральной финансовой помощи является Фонд регионального развития (далее - ФРР), идея создания которого впервые была закреплена в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах. Согласно Концепции в рамках ФРР осуществляется консолидация ране.е разрозненных капитальных расходов федерального бюджета (в том числе - по реализации федеральных и региональных целевых программ, проектов отраслевого финансирования и пр. ), которые направлены на создание на всей территории Российской Федерации социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством гарантий. Для распределения средств из ФРР должно определяться минимальное количество объектов социальной инфраструктуры, которые должны существовать на территории каждого субъекта Российской Федерации для реализации на его территории

предусмотренных федеральным законодательством государственных услуг. На следующей стадии должен определяться общий объем ФРР, подлежащий распределению между субъектами РФ, у которых социальная инфраструктура недостаточно развита. Особенностью ФРР согласно концепции является то, что его средства выделяются только в форме субсидий -- то есть на условиях долевого финансирования целевых расходов. Доля финансирования проекта со стороны субъекта Федерации, получающего субсидии из ФРР, должна составлять не менее 50 процентов. На наш взгляд, это условие о софинансировании может применяться при осуществлении выравнивания экономического потенциала (в рамках Бюджета развития), но для социального выравнивая оно является слишком жестким, так как депрессивные регионы зачастую испытывают дефицит бюджета текущих расходов и вряд ли способны аккумулировать ресурсы для осуществления капвложений.

Согласно законопроекту о федеральном бюджете на 2001 год объем ФРР составляет 33 350 00 тыс. руб. (0,28 процентов расходной части федерального бюджета или 1,78 процентов расходов федерального бюджета по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней»), ФРР представляет собой совокупность ассигнований по всем Федеральным целевым программам развития регионов. В бюджете 2001 года в ФРР сосредоточены ассигнования по 41 такой программе.

Несмотря на существенный объем средств ФРР, порядок и условия их распределения законодательно не регламентируются и отданы на усмотрение Правительству РФ. Более того, даже у Правительства отсутствует единая политика распределения средств ФРР, так как объединенные в Фонде программы развития регионов были утверждены Постановлениями Правительства в разные годы с разными целями и скорее в результате

давления конкретных региональных лобби, нежели вследствие сознательной федеральной стратегии.

О том, насколько далека действующая методика формирования ФРР от описанной в Концепции говорят, в частности, такие факты. Согласно Концепции через ФРР могут финансироваться исключительно капиталовложения на выравнивание социальной инфраструктуры на всей территории Российской Федерации, тогда как инвестиционная поддержка производственного развития регионов должна осуществляться преимущественно на возвратной основе в рамках Бюджета развития РФ. Однако из 41 утвержденной в составе фонда программы регионального развития в названиях 10 термин «социальное развитие» вообще не упоминается. В 2001 году из ФРР предполагается, в частности, финансировать несколько региональных экологических программ, программу «Сохранение и развитие исторического центра г. Санкт- Петербурга», программу обеспечения сейсмостойкости объектов народного хозяйства Камчатской области, программу социально- экономического развития города-курорта Сочи ипр. Доля федерального финансирования по различным ФЦП совершенно различна. Среди реципиентов помощи из ФРР присутствуют регионы, уровень социальной инфраструктуры которых не только не ниже, но значительно выше среднероссийского уровня, например, город Санкт-Петербург, Калининградская область, Челябинская область и Республика Саха (Якутия).

Кроме того, уровень эффективности расходов по федеральным целевым программам вообще (как региональным, так и федеральным) в настоящее время является крайне низким. Это связано, во-первых, с тем, что расходы по этим программам представляются вне рамок бюджетной

классификации, а следовательно, крайне непрозрачны. Во-вторых, бюджетное законодательство не предусматривает возможности ведения лицевых счетов в Федеральном казначействе для организаций негосударственной формы собственности, на которых обычно возлагается реализация предусмотренных программами инвестиционных проектов. Таким образом, отсутствует возможность контроля за соблюдением целевого назначения выделяемых из бюджета ассигнований. Хотя теоретически в случае срыва инвестиционного проекта по вине подрядчика можно привлечь к ответственности его должностных лиц, это не гарантирует возможности взыскания израсходованных нецелевым образом бюджетных средств.

В связи с вышеизложенным представляется необходимым существенно изменить порядок формирования и расходования ФРР, и в частности:

— закрепить в законе принципы и условия распределения ФРР;

— провести инвентаризацию действующих программ регионального развития, обеспечив перевод на возвратные принципы финансирования (через Бюджет развития, предназначенный для поддержки на конкурсной основе коммерческих инвестиционных проектов) программ, не отвечающих целям ФРР, обеспечить всем субъектам РФ равный доступ к средствам ФРР, унифицировать (условия предоставления федеральной помощи из указанного фонда;

— законодательно закрепить механизм, обеспечивающий целевое расходование средств, выделяемых по ФЦП, в том числе по ФЦП, финансируемым через Фонд регионального развития.

Фонд развития региональных финансов (ФРРФ). Как и Фонд регионального развития, Фонд развития региональных финансов начал

формироваться в составе федерального бюджета, начиная с 2000 года. На 2001 год объем его средств запланирован в сумме 6000 00 тыс. руб. (0,32 процентов расходов по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней»).

Закон о бюджете определяет лишь общие цели ФРРФ («активизация процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов Российской Федерации, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирование экономических реформ»), делегируя право конкретизации порядка расходования его средств Правительству Российской Федерации, которое должно в этом вопросе руководствоваться соглашением с Международным банком реконструкции и развития о займе на соответствующие цели. В настоящее время единственным нормативным документом Правительства, затрагивающим вопрос расходования ФРРФ, является Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-200 і годах.

В соответствии с Концепцией двумя основными направлениями расходования средств ФРРФ являются:

1. Предоставление кредитов регионам, успешно осуществляющим меры по финансовому оздоровлению (отказ от неденежных форм исполнения бюджетов, переход на казначейскую систему, внедрение систем управления государственным и муниципальным долгом, реструктуризация задолженности предприятий и бюджетных обязательств, использование конкурсного распределения государственного и муниципального заказа, ликвидация внебюджетных фондов, не предусмотренных федеральным законодательством ит.д. ) и активно проводящим экономические реформы (сокращение дотирования жилищно- коммунального хозяйства и других отраслей экономики, снижение

перекрестного субсидирования тарифов, установление стабильной и транспарентной системы взаимоотношений между бюджетом субъекта Российской Федерации и бюджетами муниципальных образований ит.д. ).

Концепция не говорит прямо о целевой направленности таких кредитов, но, учитывая заявленную задачу кредитования - «скорейшее достижение бездотационными и низкодотационными регионами финансовой самостоятельности и повышение кредитоспособности» - очевидно, речь идет о технических кредитах на интенсификацию рыночных реформ. В этом смысле ФРРФ является своеобразным противовесом Фонду регионального развития, ориентированному на инвестиционную поддержку отсталых субъектов РФ.

2. Осуществление технической помощи органам власти субъектов РФ в проведении бюджетных реформ.

В рамках этого направления предполагается оказывать методическую помощь региональным и местным властям по управлению финансами, совершенствованию налогового и бюджетного законодательства, проводить обучение и подготовку кадров региональных и местных финансовых органов.