Российская практика.Тенденции в распределении финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета.

Финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации является одним из основных элементов системы межбюджетных отношений.

Проведенный автром диссертации анализ за восьмилетний период показал что общий объем перечисляемых в субъекты Федерации средств в течение рассматриваемых девяти лет колебался в достаточно широких пределах: от 1,37% ВВП в 1999 году до 3,4% ВВП - в 1994 году.При этом можно отметить, что значительные колебания объема финансовой помощи регионам были в основном обусловлены изменениями в объеме средств, направляемых по таким каналам, как "средства, перечисляемые в рамках взаимных расчетов", "субвенции" и остальные виды нерегулярной финансовой помощи.

В противоположность показателю совокупного объема финансовой помощи, колебания которого сложно объяснить экономическими причинами (скорее, они объясняются политической ситуацией в каждый период),

структура федеральной финансовой помощи демонстрирует более объяснимые тенденции.

После 1995 года наблюдается рост доли трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов в общем объеме финансовой помощи субъектам Федерации - это моэно объяснить введением данного вида финансовой помощи в 1994 году, когда общая сумма трансфертов была сравнительно невелика и составила ’ 10% (причина столь низкой доли трансфертов может быть той, что собственно финансирование трансфертов началось с середины 1994 года).

В 1995 году наблюдается значительный рост доли трансфертов из ФФПР в общем объеме выделенной из федерального бюджета финансовой помощи регионам (до 64%). По существу, 1995 год следует считать первым годом полноценного существования такого вида финансовой поддержки регионов, как трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, т.к. впервые в рамках бюджетного процесса, предусмотренного новой российской Конституцией, Министерством финансов был подготовлен расчет распределения трансфертов из ФФПР, которое впоследствии было утверждено Государственной Думой в составе закона о федеральном бюджете на 1995 год.

стоимость в федеральный бюджет с территории региона. Из анализа видно, что в 1995 году наблюдалась максимальное за весь период наблюдений значение доли трансфертов за счет федеральной доли налога на добавленную стоимость в общем объеме федеральной финансовой помощи регионам (17%).

В 1996-1997 годах можно видеть некоторое снижение доли трансфертов из ФФПР в общем объеме финансовой помощи. Такое снижение происходило по двум причин: в 1996 году произошел рост доли средств, выделенных субъектам Федерации в виде средств, переданных в рамках осуществления взаимных расчетов (до 35% всей финансовой помощи), а для 1997 года характерно финансирование региональных бюджетных расходов в виде выделенных из федерального бюджета бюджетных ссуд (около 25% всех переданных в регионы средств).

Ужесточение политики федеральных властей по отношению к выделению финансовой помощи в 1998 году привело к росту доли трансфертов из ФФПР в федеральной финансовой помощи. Следует отметить, что вместе с ростом доли трансфертов из ФФПР в структуре федеральной финансовой помощи наблюдалось снижение трансфертов, выделяемых в счет зачета федеральной доли НДС (как в абсолютных, так и в относительных значениях). Впоследствии, в 1999 и 2000 годах, сумма выделенных из федерального бюджета трансфертов стабилизировалась на уровне 0,98% ВВП, а их доля в структуре федеральной финансовой помощи составила, соответственно, 71% и 67%.

Таким образом, в отношении структуры финансовой помощи из федерального бюджета можно сделать следующие выводы. (Таблица 6) В течение 1992-2000 гг. основными источниками финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации со стороны федерального бюджета являлись:

- субвенции (средства, направляемые из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации целевым назначением), которые были основным видом

федеральной финансовой поддержки субъектов в 1992году (53%). Необходимо указать на рост доли субвенций в структуре финансовой помощи в 1999 год (до 14%), однако начиная с этого года в виде субвенций • распределялись средства на федеральную поддержку северного завоза (рассчитанные по методике, аналогичной методике распределения ФФПР), а также иные виды целевой финансовой помощи, входящей в состав трансферта из ФФПР;

средства, переданные субъектам Российской Федерации, в рамках осуществления взаимных расчетов (канал безвозмездной передачи регионам финансовых средств, распределяемых в ходе исполнения федерального бюджета, на цели текущей финансовой поддержки) - оставались одним из основных видов финансовой поддержки в 1992-1998 годах, однако наибольшая доля средств, выделяемая регионам по данному каналу характерна для 1993-1994 гг. (72% и 74% соответственно);

- трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов (основной вид нецелевой федеральной финансовой поддержки субъектов Федерации, распределяется на основании единой методики) - начиная с 1995 года являются основным каналом передачи финансовых средств субъектам Федерации, доля которых выросла с 10% до 70%.

- в отдельные периоды (1996 и 1997 годы) значительно возрастает доля непогашенных федеральных бюджетных ссуд субъектам Федерации (10% и 25%);

- в течение всего рассматриваемого периода наблюдался устойчивый рост доли дотаций в общем объеме финансовой помощи из федерального бюджета (средства, перечисляемые из федерального бюджета бюджетам закрытых-административно территориальных образований) - отчасти это объясняется изменением политики по отношению к бюджетам закрытых административно-территориальных образований - начиная с 1998 года происходит постепенное замещение средств, получаемых бюджетами ЗАТО от предоставления льгот-по федеральным и региональным налогам, прямыми дотациями из федерального бюджета.

Объем и структура финансовой помощи бюджетам субъектов федерации.

Анализ изменения основных показателей, характеризующих степень финансирования бюджетов субъектов Российской Федерации за счет федеральной финансовой помощи в 1992-2000 годах.

В Таблице 7 приведены доли бюджетных доходов субъектов Российской Федерации, формировавшихся в рассматриваемый период за счет поступлений из федерального бюджета, а также доля соответствующих бюджетных расходов, финансировавшихся за счет федеральной финансовой помощи. Из Таблицы (См. таблицу 7) видно, что в 1999-2000rr. зависимость региональных бюджетов в совокупности от федеральной финансовой помощи находится на самом низком с 1991 года уровне (доля поступлений из федерального бюджета в бюджетных доходах в целом по субъектам РФ в 1999-2000 гг. не превышает 9,6%). При этом зависимость региональных бюджетов от федеральной финансовой поддержки, находясь на сравнительно низком уровне в 1992 году, к 1994 году увеличилась практически в два раза, когда доля федеральных средств в доходах и расходах бюджетов субъектов РФ достигла 19%-20%. Впоследствии, в 1995 году наблюдалось достаточно резкое снижение рассматриваемых показателей (до 12,8% региональных бюджетных доходов/расходов), которое было обусловлено введением в действие механизма трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов. Однако затем, в 1996 и 1997 годах, одновременно с увеличением объема распределяемых между субъектами Федерации непогашенных бюджетных ссуд, наблюдался рост доли федеральной финансовой помощи в доходных и расходных показателях регионов. Последовавшее в 1998 году ужесточение политики федерального центра в отношениях с региональными бюджетами и начало нового этапа реформы межбюджетных отношений привели к снижению зависимости бюджетов

субъектов Федерации в целом от федеральной финансовой помощи. Следует также отметить, что отсутствие изменений в доле федеральной финансовой поддержки в региональных бюджетных доходах в 2000 году при увеличении абсолютных объемов средств федерального бюджета, распределяемых между субъектами Федерации, объясняется также ростом собственных доходов региональных бюджетов.

При анализе распределения финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета следует обратить особое внимание на задачи распределения данных финансовых ресурсов, а также на степень, в которой система федеральной финансовой поддержки справляется с возложенными на нее задачами. Так, одной из основных задач финансирования региональных расходов из федерального бюджета является снижение степени межрегиональной дифференциации бюджетной обеспеченности, т.е. способности регионов к производству общественных благ, которую можно представить в виде доходов региональных бюджетов в расчете на душу населения. При выполнении системой распределения финансовых, ресурсов своих задач дисперсия региональных бюджетных доходов на душу населения, рассчитанная до и после получения финансовой помощи, должна сокращаться, что означает сокращение степени межрегиональной дифференциации с помощью распределения федеральных финансовых средств.

Таблица7.

Доля ФЕДЕРАЛЬНОЙ ФИНАНСОВОЙ ПОМОЩИ В ДОХОДАХ И РАСХОДАХ БЮДЖЕТОВ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 1992-2000 ГГ.

Полученные автором диссертации данные показывают, что дисперсия показателя «Итого доходы» региональных бюджетов на душу населения, рассчитанная по состоянию до и после получения федеральной финансовой помощи, возрастает при получении федеральных средств. При этом региональные бюджетные доходы с учетом получения федеральных средств превышают аналогичную величину без учета федеральной, помощи на 10%-140% в различные периоды. Похожий результат, хотя и с меньшими значениями описанного превышения, был получен при рассмотрении только одного вида федеральной финансовой помощи - трансфертов из Фонда финансовой поддержки реї ионов.

C целью оценки выравнивающего эффекта федеральной финансовой помощи с точки зрения бюджетной обеспеченности необходимо изменение дисперсии ряда региональных бюджетных доходов в расчете на душу населения, скорректированных как на межрегиональный индекс прожиточного минимума (величину, рассчитываемую как отношение среднедушевого прожиточного минимума к средней по Российской Федерации величине), так и на индекс удорожания бюджетных расходов, связанных с изменением стоимости производства общественных благ либо потребности в них (рассчитанного аналогично индексу прожиточного минимума).

Таблица8.

Изменение дисперсии доходов бюджетов субъектов Федерации на душу

НАСЕЛЕНИЯ ПРИ ВЫДЕЛЕНИИ РЕГИОНАМ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ФИНАНСОВОЙ ПОМОЩИ

Данные показывают (см. таблицу 8), что с 1995 года распределение федеральной финансовой помощи действительно уменьшает межрегиональную дисперсию бюджетных доходов на душу населения,

рассчитанную с учетом потребности в финансировании производства общественных благ. При этом данное уменьшение дисперсии наблюдается независимо от способа учета потребности в осуществлении бюджетных расходов.

Анализ межрегиональной структуры распределения федеральной финансовой помощи следует отметить, что такое распределение происходило крайне неравномерно. Несмотря на то, что получателями федеральных финансовых средств являлись почти все российские регионы, около 50% ресурсов направлялось в ограниченное число субъектов Федерации, количество которых в зависимости от года составляло от 13 (в 1992 году) до 23 (в 1997 и 1998 годах). Среди регионов, которые получали наибольшую долю федеральной финансовой помощи в течение 5 и более лет в различные годы, следует выделить : Хабаровский край, Алтайский край, Краснодарский край, Приморский край, Республика Дагестан, Ставропольский край, г.Москва, Республика Бурятия, Республика Саха (Якутия), Кемеровская, Московская, Ростовская, Сахалинская, Амурская, Камчатская, Магаданская, Мурманская области. Следует заметить, что приведенные субъекты Федерации не обязательно являются высокодотационными, т е. находящимися в сильной зависимости от федеральной финансовой поддержки, т.к. доля получаемых средств в бюджетных доходах указанных регионов может быть ниже, чем в регионах с высокой зависимостью от федеральных субсидий.

Анализируя состав регионов с высокой степенью зависимости от федеральной финансовой помощи так называемые «высокодотационные» субъекты Федерации можно отметить что чаще в число

«высокодотационных» регионов попадали такие субъекты Федерации, как Агинский-Бурятский АО, Республика Северная Осетия, Республика Тыва, Тамбовская область, Эвенкийский АО, Ингушская Республика, Кабардино­

Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Коми-Пермяцкий АО, Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Дагестан, Еврейская АО, Корякский АО, Республика Калмыкия, Камчатская область, Чукотский АО, Алтайский край. При этом в число регионов, которые получают наибольшие по абсолютному значению объемы федеральных средств, входят лишь три «высокодотационных» субъекта Федерации.

Обобщение итогов анализа совокупного объема федеральной финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации можно сделать следующие выводы:

1. На протяжении существования Российской Федерации в качестве независимого государства значительные колебания испытывали как объемы федеральной финансовой поддержки регионов, так и структура передаваемых бюджетам субъектов Федерации финансовых ресурсов. В последние годы объем финансовой помощи, передаваемой по рассматриваемым каналам, не превышал 1,8% ВВП, а в структуре финансовой поддержки основное место занимают средства, распределяемые в виде трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов.

2. Зависимость региональных бюджетов от федеральных средств в течение рассматриваемого периода также подвергалась серьезным изменениям. Однако в последние годы, частично за счет сокращения общего объема федеральной финансовой поддержки регионов, частично - в результате увеличения собственных доходов консолидированного бюджета субъектов Федерации, доля федеральной финансовой помощи в региональных бюджетных доходах не превышает 10%.

3. Распределяемая между субъектами Федерации финансовая помощь имеет определенный выравнивающий эффект - в частности, получение регионами федеральных средств, начиная с 1995 года, приводит к

устойчивому сокращению дисперсии среднедушевых региональных бюджетных доходов, скорректированных с учетом потребности в производстве региональных общественных благ.

4. Итоговые данные показывают, что распределение финансовой помощи между регионами осуществляется крайне неравномерно (как в расчете на душу населения, так и в абсолютных объемах сумм направляемых в регионы финансовой помощи), что, однако, объясняется как неравномерным размещением населения и производства на территории страны, так и высокой степенью межрегиональной дифференциации потребности в федеральной финансовой помощи. Примерно у 20 субъектов Федерации доходная часть бюджетов в преобладающей степени формируется за счет федеральных средств. Таким регионам можно дать определение «высокодотационных» субъектов Федерации.