Внутренний государственный финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации

Важную роль помимо контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации со стороны законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации играет также контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, или внутренний ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации.

При этом значимость подобного контроля заключается в его специфике, для которой характерно наиболее действенное использование формы предварительного контроля.

Анализ практики осуществления внутреннего ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации необходим также потому, что в работе соответствующих органов существуют определенные проблемы.

В этой связи данный вопрос целесообразно подробно исследовать, но для начала следует охарактеризовать его организационно-правовые основы.

Рассмотренные в предыдущем параграфе правовые аспекты внешнего ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации справедливы также для внутреннего контроля, за исключением отдельных нормативных правовых актов.

К числу указанных исключений можно отнести на федеральном уровне - Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ, а на региональном уровне - соответственно законы субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации и о контрольных полномочиях законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В то же время применительно к внутреннему ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации вопросы правового регулирования дополняются нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В большинстве регионов контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации осуществляют сам финансовый орган субъекта

Российской Федерации или специально созданный в системе исполнительной власти региона орган ГФК. При этом деятельность данных органов регулируется постановлениями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В качестве примера можно привести следующие нормативные правовые акты (для субъектов, в которых контроль за исполнением бюджета осуществляет финансовый орган): Постановление Правительства Астраханской области от 06.05.2010 № 199-П «Об утверждении Положения о Министерстве финансов Астраханской области», Постановление Администрации Волгоградской области от 28.11.2011 № 734-5 «Об утверждении Положения о Комитете бюджетно­финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области».

В субъектах Российской Федерации, в которых созданы самостоятельные контрольные органы и в которых финансовый орган одновременно наделен полномочиями по контролю за исполнением бюджета, правовые основы контроля дополняются еще постановлениями об утверждении положений о соответствующих контрольных органах. В зависимости от особенностей исполнительной власти в регионе данный орган может осуществлять свою деятельность в виде службы или управления.

Так, примером нормативных актов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в которых контрольные полномочия осуществляют как финансовый орган, так специально созданный контрольный орган, будут, во-первых, в Республике Калмыкия: Постановление Правительства Республики Калмыкия

от 29.12.2005 № 418 «Об утверждении Положения о Министерстве финансов Республики Калмыкия», Постановление Правительства Республики Калмыкия от 02.04.2008 № 119 «Об утверждении Положения о Республиканской службе финансово-бюджетного контроля».

Во-вторых, в Камчатском крае: Постановление Правительства Камчатского края от 19.12.2008 № 136-П «Об утверждении Положения о Министерстве финансов Камчатского края», Постановление Губернатора Камчатского края от 03.02.2009 № 24 «Об утверждении Положения о Главном контрольном управлении Губернатора и Правительства Камчатского края».

В-третьих, в Ростовской области: Постановление Правительства Ростовской области от 24.11.2011 № 43-ПП «Об утверждении Положения о Министерстве финансов Ростовской области», Постановление Правительства Ростовской области от 01.12.2011 № 185 «Об утверждении Положения об Управлении финансового контроля в Ростовской области».

В то же время перечень органов внутреннего ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, состоящий из финансовых органов и специальных контрольных органов, является неполным.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации к органам внутреннего ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации также относятся:

• главные распорядители средств бюджетов субъектов Российской Федерации, главные администраторы доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, главные администраторы источников финансирования дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации;

• Федеральное казначейство;

• Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

• подразделения внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Выделение Росфиннадзора в качестве органа внутреннего ГФК обусловлено тем, что в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации указанный орган обладает бюджетными полномочиями по проверке субъектов Российской Федерации - получателей межбюджетных трансфертов из

федерального бюджета, отнесенных к категории так называемых высокодотационных или «депрессивных» [2, ст. 130].

Отнесение Федерального казначейства в свою очередь связано с осуществлением им кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, в ходе которого реализуется предварительный контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации [2, ст. 168].

Эмпирической основой анализа осуществления внутреннего ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации послужила информация об указанных органах 83 субъектов Российской Федерации.

На региональном уровне сохраняется достаточно большое разнообразие организационных форм подобных органов.

В частности, контрольные органы субъектов Российской Федерации создаются как минимум в трех основных формах:

• в виде структурных подразделений финансовых органов субъектов Российской Федерации (отдел по контролю за использованием бюджетных средств Департамента финансов и бюджетной политики Белгородской области);

• как специальные органы, находящиеся в ведении финансовых органов субъектов Российской Федерации (Контрольно-ревизионный комитет Костромской области);

• как контрольные органы, подчиненные высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (Главное контрольное управление при Президенте Республики Саха (Якутия).

Из таблицы 11 видно, что общее количество органов внутреннего ГФК превышает количество субъектов Российской Федерации в 1,22 раза. При этом в большинстве федеральных округов данное среднее значение соответствует общей тенденции за исключением Северо-кавказского федерального округа.

Таблица 11 - Информация о количестве органов внутреннего ГФК субъектов

Российской Федерации в разрезе федеральных округов

Горизонтальный анализ показывает следующую ситуацию: наибольшее количество органов внутреннего ГФК образовано в субъектах Российской Федерации Центрального (21,78 %), Приволжского (14, 86 %), Северо-западного и Сибирского (13,86 %) федеральных округов соответственно.

Превышение количества органов внутреннего ГФК над количеством субъектов Российской Федерации связано с образованием в регионах наряду с финансовыми органами (за которыми сохранены отдельные контрольные полномочия) самостоятельных контрольных органов, обладающих правами юридических лиц и являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Данные таблицы 12 показывают, что в среднем по Российской Федерации количество подобных регионов составляет 20 %, или 17 субъектов Российской Федерации. По относительному показателю удельного веса субъектов Российской Федерации по федеральным округам, в которых осуществляют свою деятельность 2 и более органа внутреннего ГФК, наибольший показатель наблюдается в

Южном (50 %), Центральном (22 %), Северо-западном (18 %) федеральных округах.

Причинами, объясняющими наличие двух и более органов внутреннего ГФК в субъектах Российской Федерации, являются следующие. Во-первых, образование самостоятельного контрольного органа, осуществляющего последующий контроль, и осуществление финансовым органом субъекта Российской Федерации предварительного контроля. Во-вторых, наличие самостоятельного органа внутреннего ГФК и финансового органа субъекта Российской Федерации, полномочия которых являются практически идентичными.

Таблица 12 - Сведения о субъектах Российской Федерации, в которых осуществляют свою деятельность два и более органа внутреннего государственного финансового контроля

Источник: составлено автором.

Как показывает практика, функционирование двух и более органов внутреннего ГФК в субъектах Российской Федерации в большинстве случаев приводит к разграничению контрольных полномочий между ними с учетом временных форм контроля, или наоборот к дублированию закрепленных за ними полномочий.

Как показал анализ, разделение полномочий происходит только по временным формам контроля или же путем закрепления за конкретным органом отдельных полномочий (например, выделение самостоятельного органа по контролю за закупками товаров, работ, услуг для государственных нужд).

В этой связи наличие в субъектах Российской Федерации двух и более органов внутреннего ГФК является нецелесообразным, поскольку приводит к значительному увеличению расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на обеспечение выполнения ими своих функций и соответственно снижению финансовой устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации.

С другой стороны, наличие самостоятельного органа внутреннего ГФК, независимого по отношению к финансовому органу субъекта Российской Федерации, предусмотрено рядом международных документов (например, Лимской и Мексиканской декларациями), что напрямую связано с обеспечением принципа организационной, функциональной и финансовой независимости контроля.

На наш взгляд, наиболее оптимальным вариантом функционирования органов ГФК для не дотационного субъекта Российской Федерации будет наличие органа внутреннего ГФК, независимого от финансового органа, с закреплением за последним полномочий по методологическому обеспечению внутреннего ГФК.

В случае менее устойчивых в финансовом положении субъектов Российской Федерации целесообразно создание и функционирование структурного подразделения в финансовом органе субъекта Российской Федерации, за которым будут закреплены полномочия по внутреннему ГФК.

Таким образом, вопрос осуществления внутреннего ГФК является в определенной мере дискуссионным, так как на него оказывают влияние достаточно много внутренних и внешних факторов.

Анализ информации о субъектах Российской Федерации, где существуют самостоятельные органы внутреннего ГФК, не являющиеся финансовыми органами субъекта Российской Федерации, представлен в таблице 13.

Таблица 13 - Информация об органах внутреннего ГФК, не являющихся финансовыми органами субъектов Российской Федерации

Продолжение таблицы 13

Источник: составлено автором.

Данный анализ показал, что только в 32,53 % субъектов Российской Федерации существуют подобные контрольные органы. Наибольшее количество органов внутреннего ГФК в разрезе федеральных округов создано в Сибирском (50%), Южном (50 %) и Дальневосточном (44,44 %) федеральных округах.

Весьма познавательной и в то же время дополняющей рассмотренный ранее аспект является информация о субъектах Российской Федерации, в которых внутренний контроль осуществляют структурные подразделения финансовых органов субъектов Российской Федерации.

Информация о структурных подразделениях финансовых органов субъектов Российской Федерации, осуществляющих внутренний ГФК, представленная в таблице 14, показала, что в настоящее время их количество значительно превышает количество самостоятельных контрольных органов.

Подобные органы продолжают существовать в 62,65 % субъектов

Российской Федерации. В разрезе федеральных округов наибольшее количество

подобных органов образовано в Северо-кавказском (100 %),

Приволжском (92,86%), Центральном (61,11 %) и Северо-западном (54,54 %) федеральных округах.

Таблица 14 - Информация о структурных подразделениях финансовых органов субъектов Российской Федерации, осуществляющих внутренний

государственный финансовый контроль

Источник: составлено автором.

Установленный факт свидетельствует о практической реализации второго из предложенных ранее способов осуществления внутреннего ГФК.

На наш взгляд, применение подобного варианта, с одной стороны, способствует аккумулированию в бюджете средств, образовавшихся в связи с экономией на содержание самостоятельных органов внутреннего ГФК, которые можно использовать на иные законодательно предусмотренные цели. С другой стороны, структурное подразделение не способно обеспечить достаточно высокое качество контроля в силу ограниченности трудовых ресурсов, условной независимости и физической неспособности большего охвата объектов проверки.

Наиболее важным и дополняющим вопрос осуществления внутреннего ГФК является анализ контрольных органов в разрезе форм предварительного и последующего контроля, представленный в таблице 15.

Таблица 15 - Информация об органах внутреннего государственного финансового

контроля субъектов Российской Федерации в разрезе временных форм контроля

Источник: составлено автором.

Необходимо также пояснить, что поскольку форма оперативного контроля в настоящее время действующим бюджетным законодательством Российской Федерации не предусмотрена, анализ проведен в отношении предварительного контроля, осуществляемого в процессе исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации.

По результатам анализа информации в разрезе временных форм контроля был выявлен ряд особенностей.

Предварительный контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации реализуют 14 органов внутреннего ГФК. В разрезе федеральных округов наибольшее количество органов внутреннего ГФК, осуществляющих данный контроль, находятся в Дальневосточном (28,6 %) и Южном (21,4 %) федеральных округах.

Последующий контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляют 50 органов внутреннего ГФК. В разрезе федеральных округов наибольшее количество подобных органов сосредоточено в Сибирском (24 %) и Центральном (22 %) федеральных округах.

Все формы контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляют 37 органов внутреннего ГФК субъектов Российской Федерации. В разрезе федеральных округов наибольшее количество расположено в Центральном (24,3 %), Приволжском (16,2 %), Северо-западном (13,5 %) и Дальневосточном (13,5 %) федеральных округах.

Более подробно информация в разрезе отдельно взятых органов внутреннего ГФК представлена в приложении А.

Одной из существенных проблем органов внутреннего ГФК является непрозрачность их деятельности. Так, большинство подобных органов не публикуют информацию хотя бы как минимум о результатах своей контрольно­ревизионной деятельности за трехлетний период. Кроме того, встречаются случаи, когда у данных органов и вовсе отсутствует официальный сайт, что отражено в таблице 16.

В целях однозначного понимания представленных данных таблицы 16 необходимо отметить, что под прозрачностью деятельности подразумевается наличие на официальных сайтах и доступность сведений о контрольно­ревизионной деятельности органов внутреннего ГФК в разрезе соответствующих годов. Большинство официальных сайтов упомянутых органов содержат только сведения об органе исполнительной власти, осуществляющем государственную функцию по контролю за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, а также информацию о правовых основах деятельности, его организационной структуре и другие.

Таблица 16 - Информация о прозрачности результатов деятельности органов внутреннего государственного финансового контроля в разрезе федеральных

округов

Источник: составлено автором.

С учетом приведенных фактов о невозможности полного анализа практического материала обо всех органах внутреннего ГФК целесообразно исследовать специфику осуществления внутреннего государственного финансового контроля отдельными органами за период с 2011 по 2013 годы.

Данный анализ позволит оценить преимущества и недостатки осуществления внутреннего ГФК как специально образованными органами исполнительной власти, так и структурными подразделениями финансовых органов субъектов Российской Федерации.

В целях его проведения, а также оценки осуществления внутреннего ГФК органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации следует рассмотреть итоги работы специально созданных органов субъектов Российской

Федерации (Контрольно-ревизионная инспекция администрации Владимирской области, Служба государственного финансового контроля Иркутской области).

На основе представленных данных таблицы 17 можно выявить тенденцию к сохранению количества контрольных мероприятий на соответствующем уровне, установленным органом внутреннего ГФК субъекта Российской Федерации.

Таблица 17 - Информация о контрольных мероприятиях, проведенных специально созданными органами внутреннего ГФК субъектов Российской Федерации в 2011-2013 годах

Источник: составлено автором на основе данных Контрольно-ревизионной

инспекции администрации Владимирской области [170] и Службы государственного финансового контроля Иркутской области [175].

Данные таблицы подтверждают, что в большинстве случаев количество контрольных мероприятий, выполняемых органами внутреннего ГФК субъектов Российской Федерации, находится в прямо пропорциональной зависимости от объема аккумулируемых в бюджете субъекта Российской Федерации денежных средств, численности населения и количества получателей средств соответствующего бюджета.

Названный аспект целесообразно дополнить информацией о степени охвата контрольными мероприятиями объектов контроля. Как в отношении Контрольно­ревизионной инспекции администрации Владимирской области (в 2011 году проверено 80 объектов, в 2012 году - 82, в 2013 году - 99), так и в Службе государственного финансового контроля Иркутской области (в 2011 году проверено 75 объектов, в 2012 году - 73, в 2013 году - 145) наблюдается

увеличение количества объектов контроля при условии сохранения в целом на одном и том же уровне количества плановых контрольных мероприятий. Данный факт можно объяснить тем, что проводимые контрольные мероприятия становятся более комплексными, то есть охватывают не один объект.

В качестве примера были приведены показатели деятельности двух ранее названных органов внутреннего ГФК.

Большим недостатком, затрудняющим впоследствии осуществление полноценного анализа, является несопоставимость показателей деятельности типичных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Отчасти задача анализа усложняется еще и тем, что отсутствует единый подход к составлению органами внутреннего ГФК отчетности и отчета о результатах работы.

На наш взгляд, логичным будет предложение по унификации основных требований к оформлению результатов контроля, что непосредственно будет содействовать обеспечению сопоставимости показателей деятельности органов внутреннего ГФК, их анализу на предмет устранения проблемных областей, а также повышению результативности указанного контроля.

Общая тенденция для всех органов внутреннего ГФК характеризуется снижением объемов проверенных средств в 2011 - 2013 годах, что

подтверждается данными таблицы 18.

Это объясняется многими факторами, среди которых по праву «львиную» долю составляет инфляция и передача на уровень субъектов Российской Федерации новых полномочий с одновременным приемом новых расходных обязательств субъектами Российской Федерации. Наиболее интересна последняя группа столбцов таблицы, которая характеризует увеличение показателей возмещения средств в региональные бюджеты.

В качестве дополнения необходимо затронуть вопрос нецелевого использования бюджетных средств и значимость данного нарушения в общем

объеме финансовых нарушений. Как показывает выбранный пример с данными органами внутреннего ГФК, нецелевое использование составляет незначительный объем от обнаруженных финансовых нарушений. Так, Служба государственного финансового контроля Иркутской области установила, что нецелевое использование бюджетных средств в 2011 году составило 2,1 млн. рублей, в 2012 году соответственно 18,8 млн. рублей и в 2013 году - 31,6

млн. рублей.

Таблица 18 - Сведения об объеме выявленных и устраненных финансовых нарушений органами внутреннего ГФК субъектов

Российской Федерации в 2011 - 2013 годах

Источник: составлено автором на основе данных Контрольно-ревизионной

инспекции администрации Владимирской области [170] и Службы государственного финансового контроля Иркутской области [175].

Кроме того результаты деятельности многих органов внутреннего ГФК субъектов Российской Федерации показывают, что наибольшее количество нарушений приходится на такую категорию, как неправомерное использование бюджетных средств и другие финансовые нарушения. При этом последняя включает в себя достаточно много нарушений, которые относятся и связаны с несоблюдением порядка ведения бюджетного учета и соответственно с искажением бюджетной отчетности.

Устранение нарушений органами внутреннего ГФК субъектов Российской Федерации осуществляется путем составления и направления руководителю

объекта проверки представления и предписания, а также направления материалов в правоохранительные органы.

Так, например, Контрольно-ревизионной инспекцией администрации Владимирской области в 2011 году подготовлено 101 представление, в 2012 году - 66 представлений и 5 предписаний и в 2013 году 89 и 3 соответственно. Службой государственного финансового контроля Иркутской области подготовлено и направлено адресатам в 2011 году 69 представлений, в 2012 году - 105 и в 2013 году - 111.

Приведенный пример наглядно демонстрирует особенности осуществления контрольно-ревизионной деятельности специально созданными органами внутреннего ГФК, а также показывает точечным образом масштабы, границы и действенность данного контроля.

Анализ результатов двух подобных органов позволил выявить ряд проблем (низкий объем реально возмещаемых бюджетных средств, проблемы в квалификации нарушений, смешение финансовых и нефинансовых нарушений), касающийся возмещения средств в бюджеты субъектов Российской Федерации. Наряду с проведенным анализом специфики контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществляемого специально созданными органами внутреннего ГФК, целесообразно рассмотреть специфику контрольно­ревизионной деятельности структурных подразделений финансовых органов субъектов Российской Федерации, которая представлена в таблице 19.

Анализ статистики количества контрольных мероприятий, выполненных структурными подразделениями финансовых органов субъектов Российской Федерации, показал следующее.

В Тамбовской области контроль за исполнением областного бюджета осуществляет всего один контрольно-ревизионный отдел с общим количеством сотрудников в отделе 5 человек.

Таблица 19 - Информация о контрольных мероприятиях, проведенных

структурными подразделениями финансовых органов субъектов Российской Федерации в 2011-2013 годах

Источник: составлено автором на основе данных Финансового управления

Тамбовской области [180] и Министерства финансов

Республики Саха (Якутия) [173].

В Республике Саха (Якутия) для сравнения контроль за исполнением республиканского бюджета реализуют два структурных подразделения - Департамент финансово-бюджетного контроля (3 отдела) и Департамент республиканского казначейства (3 отдела).

Таким образом, на современном этапе развития внутреннего ГФК нет единых требований к созданию и организации деятельности органов внутреннего ГФК, что приводит к проблеме обоснованности формирования в штатном количестве органов внутреннего ГФК.

В связи с этим, по нашему мнению, решение указанной проблемы возможно осуществить в результате увязки количества структурных подразделений и численности работающих в них инспекторов и ревизоров с численностью населения того или иного субъекта Российской Федерации.

Подобная практика используется при определении количества депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Данные таблицы 20 показывают пропорции между объемом выявленных и устраненных финансовых нарушений, что является достаточно хорошим результатом реализации материалов проверок.

Таблица 20 - Сведения об объеме выявленных и устраненных финансовых нарушений отдельными органами внутреннего государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации в 2011 - 2013 годах

Источник: составлено автором на основе данных Финансового управления Тамбовской области [180] и Министерства финансов Республики Саха (Якутия) [173].

В целом, подобное преобладание результатов контрольно-ревизионной деятельности структурных подразделений финансовых органов субъектов Российской Федерации является несопоставимым, так как последними реализуются все временные формы контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, в то время как специально созданными в некоторых субъектах Российской Федерации органами внутреннего ГФК реализуется лишь последующий контроль.

По нашему мнению, в целях повышения результативности внутреннего ГФК целесообразно осуществить разграничение полномочий в сфере контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации между соответствующими органами внутреннего ГФК, реализацию которого возможно осуществить следующим образом.

За специально созданными органами внутреннего государственного финансового контроля закрепить полномочие по осуществлению последующего контроля, а за финансовыми органами субъектов Российской Федерации - предварительный контроль.

Накопленный практический опыт контроля за исполнением бюджета публично-правового образования показывает, что финансовыми органами наиболее эффективно реализуется предварительный контроль в процессе

исполнения бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. Подтверждением может служить и тот факт, что в случае предложенной дифференциации контрольных полномочий контроль проникает в работу всех функциональных структурных подразделений финансового органа субъекта Российской Федерации и становится одной из обязанностей каждого отдельно взятого сотрудника того или иного отдела.

Еще одним подтверждением закрепления за финансовыми органами субъектов Российской Федерации полномочий по осуществлению предварительного контроля будет служить экономия фактора времени на выполнение данных процедур и в то же время экономия кадровых ресурсов, так как отдельно взятый человек выполняет в числе прочих своих обязанностей и контрольные полномочия.

Обоснованием предложения закрепления за специально созданными органами внутреннего ГФК полномочий по осуществлению последующего контроля за исполнением бюджета будет следующее. По сравнению с иными временными формами последующий контроль требует в большей степени обеспечения организационной и функциональной независимости как самого органа исполнительной власти, так и его сотрудников. Последующий контроль в отличие от предварительного требует куда больше времени на подготовку и значительные кадровые ресурсы. Выполнение полномочий по последующему контролю сотрудниками наряду с другими должностными обязанностями вызывает и куда больше трудностей.

Наличие в финансовом органе субъекта Российской Федерации соответствующего структурного подразделения не позволит осуществлять данный контроль в большем объеме и с большим охватом объектов контроля.

Также в целях дополнения целесообразно провести анализ осуществления контроля Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Федеральным казначейством.

Полномочия Федерального казначейства по осуществлению контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации реализуются в рамках кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, то есть в процессе проведения и учета операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта Российской Федерации и кассовым выплатам из него [13]. Как отмечено в Положении о Федеральном казначействе данный федеральный орган исполнительной власти специализируется на проведении предварительного государственного финансового контроля [11].

Совокупность последовательных контрольных действий Федеральным казначейством реализуется в осуществлении порядка санкционирования оплаты денежных обязательств, которое заключается в совершении разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов [2, ст. 219].

При этом глубина полномочий Федерального казначейства по осуществлению внутреннего ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации зависит от выбранного варианта кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации.

Предварительный контроль Федерального казначейства имеет очень важное значение, так как позволяет оперативно и своевременно пресечь возникновение финансовых нарушений при использовании средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Последующий внутренний ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществляемый Федеральной службой финансово­бюджетного надзора, также дает весьма не плохие результаты. Распространение указанного полномочия Росфиннадзора происходит на субъекты Российской Федерации, для которых выполняются положения пункта 4 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Отраженные в таблице 21 данные показывают существенность и значимость внутреннего ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации со стороны Росфиннадзора.

При анализе сведений об объеме проверенных средств следует отметить, что в 2013 году по сравнению с 2011 и 2012 годами наблюдается существенное увеличение показателя. Объяснение заключается в увеличении количества проверяемых субъектов Российской Федерации.

Для показателей объема выявленных финансовых нарушений характерно увеличение в 2013 году по сравнению с 2011 годом и 2012 годом.

Таблица 21 - Сведения об объеме проверенных средств, выявленных финансовых нарушениях и возмещении средств по результатам контрольных мероприятий,

проведенных Федеральной службой финансово-бюджетного надзора

в 2011 - 2013 годах

Источник: составлено автором на основе данных Федеральной службы

финансово - бюджетного надзора [179].

Относительно показателей возмещения средств в 2013 году наблюдается тенденция уменьшения (975,4 млн. рублей) по сравнению с 2011 годом (3859,6 млн. рублей) и соответственно увеличения по сравнению с 2012 годом (267,9 млн. рублей).

Результаты анализа осуществления внутреннего ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации позволили выявить проблемы, обусловленные разными причинами.

К их числу, прежде всего, относятся:

• разнообразие подходов к определению организационной структуры органов внутреннего Г ФК;

• особенности реализации органами внутреннего ГФК возложенных на них государственных функций по контролю в бюджетной сфере;

• нереализованность в полной мере принципа независимости органов внутреннего ГФК и их сотрудников.

Кроме того, анализ позволил выявить одну из самых главных проблем, которая заключается в несоответствии современным требованиям используемого методического обеспечения государственного финансового контроля, в том числе контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, что подтверждается материалами таблиц, а также сделанными на их основе заключениями. В свою очередь, рекомендации по совершенствованию методического обеспечения контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации будут даны далее.

На основе анализа практики осуществления внешнего и внутреннего ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации необходимо исследовать вопрос разграничения полномочий между указанными органами, а также сформулировать предложения по его совершенствованию.

В таблице 22 рассмотрены полномочия практически всех органов внешнего и внутреннего ГФК как федерального (Счетная палата РФ, Росфиннадзор, Федеральное казначейство), так и регионального уровня (КСО субъектов Российской Федерации, финансовый орган субъектов Российской Федерации, специально созданный орган внутреннего ГФК).

В свою очередь поэтапный анализ полномочий указанных органов позволил выделить следующие основные особенности. В рамках экспертно-аналитической деятельности между полномочиями органов внешнего и внутреннего ГФК дублирования выявлено не было, что обусловливается преимущественно тем, что

данные полномочия законодательно закрепляются за органами внешнего ГФК, или контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации.

При этом в рамках контрольно-ревизионной деятельности в разграничении полномочий между данными органами ГФК существуют определенные проблемы в части предварительного контроля за соблюдением бюджетного законодательства РФ в ходе исполнения бюджета, а также в процессе последующего контроля за законностью использования бюджетных средств, в том числе путем проверки использования межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ в местные бюджеты и внешней проверки годового отчета об исполнении местных бюджетов в установленных законодательством случаях. Таблица 22 - Полномочия органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля в части относящихся к контролю за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации

Продолжение таблицы 22

Источник: составлено автором.

В то же время пересечение в контрольных полномочиях наблюдается между Счетной палатой РФ и Росфиннадзором в случае проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджетов субъектов РФ - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Решение вопроса устранения дублирования полномочий органов внешнего и внутреннего ГФК, реализуемых в рамках их контрольно-ревизионной деятельности, на наш взгляд, представляется не путем четкого законодательного закрепления того или иного полномочия за конкретным органом, а посредством реализации механизма координации планов контрольных мероприятий органов внешнего и внутреннего ГФК.

При этом координация может быть выражена путем:

• проведения контрольного мероприятия на конкретном объекте одним органом Г ФК;

• проведения совместного контрольного мероприятия в отношении конкретного объекта контроля на основе четкого разграничения между ними вопросов программы проверки.

Внедрение предложенного механизма координации контрольных мероприятий будет способствовать повышению качества и эффективности проведения проверок, более глубокому изучению вопросов, а также позволит нивелировать дублирование между указанными органами в процессе контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации.

Установление четкого разграничения полномочий между органами внешнего и внутреннего ГФК является неоправданным и нерациональным, что обусловливается целью, ключевыми вопросами и предметом контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации. Кроме того, подобное разграничение не соответствует принципу организационной, функциональной и финансовой независимости в первую очередь органов внешнего ГФК.

В целом, практическое применение механизма координации справедливо как в рамках горизонтального, так и вертикального разграничения полномочий между органами внутреннего и внешнего ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации.

При этом применение данного механизма в горизонтальном разграничении полномочий необходимо в рамках общих полномочий, реализуемых в рамках контрольно-ревизионной деятельности органов внешнего и внутреннего ГФК.

В случае вертикального разграничения координация может быть применена применительно к полномочиям Счетной палаты РФ и Росфиннадзора по осуществлению внешней проверки годового отчета об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации - получателей межбюджетных трансфертов.

В рамках полномочий по осуществлению органами внутреннего и внешнего ГФК внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита дублирование не выявлено.

Исследование практики осуществления внешнего и внутреннего контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации позволило сделать определенные выводы и сформулировать соответствующие предложения по решению существующих проблем.

Проведенный самостоятельный анализ практики внешнего и внутреннего ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации позволил выявить проблемы (отсутствие четкого разграничения полномочий между двумя и более органами внутреннего ГФК одного субъекта, непрозрачность их деятельности и несопоставимость результатов работы, несовершенство методического обеспечения), существенно влияющие на его результативность.

При этом сравнительный анализ позволил сформулировать ряд как общих, так и специальных предложений по совершенствованию осуществления внешнего и внутреннего ГФК в субъектах Российской Федерации. В частности, были сформулированы предложения по уточнению организационно-правовых основ внешнего ГФК, а также разграничения полномочий между органами внешнего и внутреннего ГФК федерального и регионального уровней на основе реализации механизма координации в горизонтальном и вертикальном разграничении полномочий между указанными органами.