Развитие методических аспектов определения результативности государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации

Одним из актуальных направлений в развитии государственного финансового контроля, в том числе ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, является определение содержания и характеристики результативности, - ключевого критерия эффективности контроля.

Действительно, только в результате определения результативности можно реально оценить наиболее важные показатели контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации и наряду с таким критерием, как экономичность, позволяет сделать соответствующие выводы об эффективности в целом данного контроля.

Прежде чем приступить к рассмотрению сути обозначенной проблемы, целесообразно установить ряд некоторых основных признаков, которые будут положены в основу разрабатываемой методики расчета результативности контроля за исполнением региональных бюджетов.

К их числу можно отнести, во-первых, нацеленность на реалистичность использования критериев (коэффициентов) и показателей результативности при оценке итогов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Во-вторых, возможность определения результативности ГФК за исполнением бюджетов субъектов федерации в таких разрезах, как результативность работы органа ГФК, результативность контрольной и экспертно-аналитической деятельности органа ГФК, результативность отдельных контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий и результативность работы сотрудников органов ГФК в проводимых мероприятиях.

В-третьих, учет специфики деятельности органов внешнего и внутреннего ГФК.

В-четвертых, внедрение и взаимосвязь результативности контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации с иными критериями эффективности (экономичность), а также с оценкой качества контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации.

Необходимо отметить, что в вышедших в свет работах проблема результативности контроля отнюдь не везде четко охарактеризована и не предложены более или менее реализуемые методики ее определения [114, с.

При этом в указанных работах результативность определяется путем оценки результатов работы органа ГФК и достигнутого социально-экономического эффекта. Безусловно, невозможно отрицать социально-экономический аспект контрольного мероприятия, для получения которого и осуществляется контроль. Тем не менее следует принять во внимание, что именно социально­

экономический эффект зачастую весьма проблематично оценить количественно, поскольку он представляет собой качественную величину.

Согласно авторской позиции результативность применительно к ГФК за исполнением бюджетов субъектов федерации следует рассматривать как основной критерий эффективности указанного контроля, определение которого направлено на количественное представление полученных результатов контроля на основе расчета совокупности отдельных групп относительных показателей, характеризующих разные аспекты как конкретного контрольного, экспертно­аналитического и иного мероприятия, так и результаты контрольной и экспертно­аналитической деятельности органа ГФК в целом.

На результативность контроля за исполнением региональных бюджетов оказывают влияние соответствующие факторы, анализ которых является необходимым.

Многообразие всех существующих факторов можно разделить на две большие группы, а именно: административные и организационно­функциональные.

К административным факторам относятся реализация основополагающих принципов финансового контроля, состояние кадрового обеспечения, правового регулирования ГФК в регионах.

К организационно-функциональным факторам, оказывающим воздействие на результативность контроля, можно отнести специфику реализуемой региональной бюджетной политики, сложность проверки отдельных вопросов контроля, отсутствие и неэффективное использование экспертных методов и аналитического инструментария при анализе результатов контроля в целях устранения нарушений.

Специфика проводимой региональной бюджетной политики влияет на осуществление контроля и соответственно на его результативность.

формате, а также выбранные основные направления организации межбюджетных отношений в регионах значительно усложняют контроль и влияют на необходимость поиска иных инструментов оценки его результативности.

Сложность проверки отдельных вопросов контроля связана во многом с происходящими изменениями в особенностях ведения учета и составления отчетности в секторе государственного управления, что может приводить к снижению эффективности и результативности контроля. Выделение данного фактора также обусловлено недостаточной компетенцией ревизора ввиду отсутствия необходимого времени на изучение вопросов контроля, в отношении которых произошли изменения в части правового регулирования, что приводит к невозможности объективной экспертной оценки представленных материалов по вопросу контроля.

В условиях усложнения финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля в целях успешного проведения контрольного мероприятия необходимо применение экспертных методов в части оценки уровня существенности и аналитического инструментария к оценке результатов контроля, направленных на выявление причин совершенных нарушений с последующим предложением необходимых рекомендаций в целях их устранения и предупреждения.

Таким образом, учет в процессе осуществления контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации выявленных факторов послужит повышению качества проведения контрольных мероприятий и росту результативности контроля.

По сравнению с используемым в настоящее время органами ГФК способом формирования результатов своей деятельности, суть которого сводится к отражению в соответствующих отчетах в динамике абсолютных результатов контроля, представленная в данном параграфе методика определения результативности направлена на более полную увязку соответствующих затрат и полученных результатов органами ГФК.

Следует отметить, что исходя из темы диссертации не ставится задача разработки методики, которая позволит обеспечить охват абсолютно всех проводимых органами ГФК мероприятий, а только лишь тех, которые относятся именно к вопросам контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации.

В этой связи необходимо выделить основные направления, в отношении которых будет производиться оценка результативности контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации, что отражено в таблице 4.

В дополнение к таблице 4 следует подчеркнуть, что расчет показателей предполагается осуществлять без учета результатов проведенных мероприятий, касающихся контроля за использованием государственной собственности субъектов федерации.

Таким образом, методика определения результативности указанного контроля заключается в установлении в свою очередь ключевых критериев результативности и определении соответствующих каждому из них совокупности расчетных показателей.

Выделение и установление критериев результативности контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации объясняется необходимостью обеспечения объективности интерпретации полученных результатов контроля, создания надлежащих условий для их сопоставимости, а также предоставления возможности перепроверки полученных результатов, что обусловлено открытостью и доступностью результатов контроля для широкого круга лиц.

Таблица 4 - Организационное представление результативности государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации

Продолжение таблицы 4

Источник: составлено автором.

В концептуальном аспекте результативность контроля воплощает в себе соответствующие признаки (критерии), который можно количественно охарактеризовать на основе расчетных показателей.

При оценке эффективности государственного финансового контроля в большинстве случаев традиционно выделяются следующие основные критерии: экономичность, результативность, действенность и продуктивность.

С учетом необходимости обеспечения возможности использования соответствующих показателей был разработан ряд критериев, к числу которых относятся: обоснованность планирования контроля, масштаб и степень охвата контролем, временные, трудовые и финансовые затраты в результате проведения контроля, результаты контроля, реализация результатов контроля и учет результатов оценки качества контроля.

Выделенные выше шесть основных критериев контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации охватывают практически все этапы контроля.

Критерий обоснованности планирования контроля связан с необходимостью перехода на риск-ориентированное планирование и отказом от сложившейся практики планирования контрольных мероприятий по принципу включения объектов проверки в связи с истечением срока после проведения последней проверки. Внедрение риск-ориентированного планирования в деятельность органов ГФК значительным образом повлияет на результативность контроля, так

как переход на подобное планирование позволит отбирать объекты контроля с учетом риска наличия нарушений законодательства при использовании средств бюджета субъекта Российской Федерации объектом контроля. Переход на риск- ориентированное планирование будет способствовать развитию контрольных технологий, используемых в сфере аудиторской деятельности. В частности, применение и расчет уровня существенности в целях установления наиболее оптимального уровня нарушений, которые способны оказать влияние на формирование выводов относительно качества финансовой дисциплины на объекте контроля.

Выделение критерия масштаба и степени охвата контролем связано с необходимостью обеспечения включения объектов контроля в процессе планирования с учетом территориальной организации и его организационной структуры. Выделение подобного критерия обоснованно, поскольку масштаб и степень охвата контролем значительного количества объектов влияют на особенности финансового обеспечения объекта контроля. Временные, финансовые и трудовые затраты также оказывают не последнее влияние на результативность контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации, ввиду чего целесообразно закрепление подобного критерия.

Временная составляющая рассматриваемого критерия является весьма важной, так как именно время оказывает одно из основных воздействий как на планирование контроля, так и на масштаб и охват контролем объектов контроля.

Выделение в рассматриваемом критерии составной финансовой части является также оправданным, поскольку именно финансовые затраты могут служить одним из ключевых показателей, который учитывается при расчете результативности контроля в современных условиях.

Трудовая составляющая данного критерия играет отнюдь не последнюю роль в организации и проведении контрольных мероприятий и в получении достаточных и необходимых результатов контроля.

Таким образом, критерий, учитывающий временные, финансовые и трудовые затраты, является по своей природе ресурсным или даже базисным критерием результативности контроля.

Критерий «результат контроля» по своей природе также возможно оценить на основе соответствующих количественных показателей. Установление подобного критерия направлено на возможность придания более важного значения полученным результатам контроля, их детальному анализу на основе расчетных показателей.

Определение в качестве самостоятельного критерия реализации результатов контроля связано с необходимостью обеспечения и оценки на основе расчетных показателей реакции объектов контроля в части устранения выявленных нарушений и правоохранительных органов на направленные органами ГФК материалы контроля.

Отнесение учета результатов оценки качества контроля к числу критериев результативности связано с необходимостью определения влияния указанной оценки на совершенствование осуществления ГФК за исполнением бюджетов субъектов РФ.

Таким образом, выделение и установление указанных шести критериев направлено, прежде всего, на обеспечение возможности рассмотрения результативности именно с практической стороны, то есть ее достоверного определения на основе реально рассчитываемых критериев и показателей. При этом указанные критерии и показатели по своей природе должны быть универсальными, то есть применимы для оценки результативности в целом контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации, так и результативности отдельно взятых мероприятий и результативности работы сотрудников органов ГФК.

Каждый из перечисленных шести критериев несет в себе один из признаков, характеризующих результативность контроля в конкретном аспекте,

определение которых производится на основе определенных расчетных показателей. Расчет указанных критериев и показателей представлен в таблице 5.

Таблица 5 - Критерии и показатели результативности ГФК за исполнением бюджетов субъектов федерации

Продолжение таблицы 5

Источник: составлено автором.

Критерий «обоснованность планирования контроля» характеризует ряд показателей, расчет которых строится на основе определения алгебраической суммы их значений.

Важно отметить, что риск-ориентированное планирование для показателей данного критерия должно играть ключевую роль, то есть необходимо учитывать в обязательном порядке насколько при планировании контрольных мероприятий были учтены объекты контроля, на которых высоки риски обнаружения нарушений. Подтверждением работы в части проведения данного планирования могут служить результаты проведенных обследований.

Критерий масштаба и охвата контролем также характеризуется алгебраической суммой одноименных показателей. При этом расчет показателя масштаба деятельности объекта контроля может быть представлен арифметической совокупностью относительных показателей объема финансового

обеспечения деятельности объекта контроля и разветвленности его организационной структуры.

Критерий временных, финансовых и трудовых затрат в результате проведения контроля является ресурсным критерием, позволяющим оценить произведенные затраты в целях реализации намеченных мероприятий.

Показатель временных затрат можно рассчитать применительно к необходимому объему фонда рабочего времени на выполнение одного вопроса программы контрольного мероприятия с последующим умножением на количество всех вопросов программы с учетом количества членов ревизионной группы. Данный показатель позволяет нормировать фонд рабочего времени, необходимый для проверки одного вопроса проверки.

Поскольку не все вопросы проверки являются по объему сопоставимыми (например, разный объем времени и усилий проверяющего требуется для проведения анализа бюджетной сметы казенного учреждения или проверки исполнения заключенных государственных контрактов), к полученным коэффициентам необходимо применять поправочные коэффициенты, которые позволят реально оценить необходимый объем времени для проверки вопроса программы контрольного мероприятия.

В отношении показателя трудовых затрат необходимо отметить, что значение данного показателя с позиции результативности должно стремиться к минимальным значениям, что будет соответствовать составлению оптимальных ревизионных групп. В расчете показателя результативности контроля необходимо также учитывать ревизоров, которые могут быть привлечены к проверке объекта контроля. Аналогичное предложение также касается привлеченных экспертов.

Показатель, характеризующий критерий результатов контроля, направлен, прежде всего, на оценку значимости проведения контрольных мероприятий, то есть оценки и значимости выявленных нарушений на объектах контроля.

Расчет показателя для данного критерия производится путем суммирования отношений финансовой оценки каждого из квалифицированных видов нарушений к общей сумме финансового обеспечения. Интерпретация значений полученного показателя зависит от поставленных целей деятельности органа ГФК. В большинстве случаев для оценки результативности контроля наиболее подходящим является рост значений показателя.

Интерпретация показателя, соответствующего критерию реализации результатов контроля, дополняет показатель критерия результатов контроля. Расчет указанного показателя определяется путем суммирования количества предпринятых мер по устранению нарушений, составивших результаты контроля.

Завершающим показателем, который, по нашему мнению, можно учитывать при определении результативности по предложенной методике, является показатель критерия учета результатов оценки качества контроля. Его расчет может быть осуществлен на основе применения дифференцированной шкалы коэффициентов, которые соответствуют результатам оценки качества.

В результате суммирования показателей шести названных критериев можно определить результативность контроля в необходимом разрезе, в том числе результативность контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации (применительно к конкретному субъекту федерации).

Использование коэффициентной интерпретации описанных показателей будет способствовать устранению региональных особенностей и диспропорций, связанных со спецификой организации бюджетного процесса в субъектах федерации и проводимой региональной бюджетной политикой.

В целом, предложенная методика, на наш взгляд, не является бесспорной, но тем не менее она позволяет реально оценить и обеспечить сопоставимость основных результатов ГФК в субъектах федерации, что достаточно важно и необходимо в условиях проводимой реформы финансового контроля и

разрозненности работы и результатов региональных органов внутреннего и внешнего ГФК.

Положительные стороны определения результативности контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации по предложенной методике заключаются в том, что полученные данные позволят судить о состоянии осуществления контроля на региональном уровне, а также позволят выявить существующие отклонения в организации бюджетного процесса в субъектах федерации.

При этом исчисление результативности контроля самым благотворным образом скажется на качестве определения эффективности контроля. В настоящее время расчет данного показателя зависит от ряда составляющих, среди которых наиболее важными выступают экономичность и результативность. Расчет и определение первой составляющей не представляет никакой практической сложности, так как используется метод сравнения результата использования бюджетных средств с фактически доведенными бюджетными ассигнованиями. Наиболее проблемным представлялся расчет результативности.

Таким образом, предложенный вариант расчета результативности контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации базируется на двух основных составляющих, а именно: установление критериев результативности и совокупности характеризующих их показателей.

В связи с этим практическое применение критериев и показателей, при определении которых используется математический аппарат, будет служить обеспечению объективности и сопоставимости результатов контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации.