2.1. Принципы формирования бюджетно-налоговой политики

Анализ зарубежного опыта.

Анализ теоретико-методологических аспектов регулирования межбюджетных отношений в зарубежной практике.

Одной из основных проблем организации системы государственных финансов в многоуровневой структуре государственного управления является проблема распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы.

В работе R-Kdusgrave (1959) гипотеза Токвиля была конкретизирована путем формулирования основных принципов разделения расходных

’$2

обязательств между уровнями государственной власти. Утверждается, что фискальный федерализм основывается на том, что политика в области предоставления государственных услуг должна различаться между

*•

различными субнациональными >административно-территориальными образованиями, в то время как цели государственной политики в области перераспределения доходов и макроэкономической стабилизации требуют закрепления этих функций за национальными (центральными) органами власти¹. ;■

Высказанные в Musgrave (1959)достаточно общие гипотезы о распределении полномочий между уровнями государственной власти, будучи предметом многих дискуссий, сохранили свое значение и на современном этапе развития экономики общественного сектора.

»

функции разработки и проведения макроэкономической политики должны быть максимально централизованы: практически во всех странах мира полномочия по проведению денежно-кредитной политики принадлежат центральным монетарным властям. Касательно децентрализации фискальной политики можно отметить, что стимулирование совокупного спроса на региональном уровне имеет ограниченные возможности вследствие большой степени открытости региональных экономических систем.

C другой стороны, в некоторых работах утверждалось, что субнациональные органы власти могут осуществлять достаточно успешную стабилизационную политику. Так, внёш.ние макроэкономические воздействия (например, резкое повышение цен на энергоресурсы) имеют различное значение для различных регионов. Органы власти субнационального уровня имеют возможность применять меры с учетом условий региональной специфики, что неосуществимо при регулировании совокупного спроса на

¹ Richard A. Musgrave "The Theotv of Public Phtattce: .∙1 Sttuft in Public Pcotιonι∖∙". New York. McGraw-І (ill. I^t) 5‘). p ISI-

182

национальном уровне. Также субнациональные органы власти имеют возможность создавать специальные стабилизационные фонды для сохранения уровня государственных расходов и налоговых ставок в различные периоды экономического цикла. Однако следует отметить, что возможности проведения децентрализованной политики макроэкономической стабилизации являются ограниченными и основные полномочия в этой области должны принадлежать национальному правительству.

Аналогично, существуют ограничения на возможность проведения децентрализованной политики в области перераспределения доходов. Так, органы власти субнационального ' административно-территориального образования, активно проводящие политику по перераспределению дохода от обеспеченных к необеспеченным слоям населения, могут столкнуться C притоком в регион низкодоходных групп населения и оттоком обеспеченных домохозяйств.

Однако, чрезмерная централизация полномочий в области перераспределения доходов также не соответствует принципам фискального федерализма. Так, можно предположить, что с уменьшением масштаба административно-территориальной ’единицы вместе с увеличением информационных возможностей органов власти с точки зрения оценки ^[II][III]

реальной потребности в финансовой поддержке возрастает эффективность предоставления социальной поддержки низкодоходным домохозяйствам. j

Таким образом, возможно такое распределение полномочий в области проведения политики перераспределения доходов, когда на уровне центрального (федерального) правительства определяется единая национальная перераспределительная политика, а субнациональные органы власти имеют возможность варьировать степень перераспределения в установленных национальным законодательством пределах.

Из экономической теории государственного сектора известно условие оптимальности обеспечения общественными благами вне контекста многоуровневой бюджетной системы: при существовании агрегированного npQpQQnn^TD^uurvr^ соотношения между частными и общественными благами

где X — вектор общего объема производства частных благ размерностью

G — общий объем производства общественного блага, потребляемого каждым гражданином, принятого в качестве единицы измерения.

При этом предполагается, что органы власти самостоятельно выбирают уровень Gи имеют возможность устанавливать вектор потребления частных благ У' для каждого домашнего хозяйства h (/? /, .... К). Задачей органов

власти является максимизация индивидуальной функции общественного благосостояния. Тогда, если функцию полезности каждого потребителя в терминах частных и общественных благ можно представить както

функцию общественного благосостояния можно выразить как

. Таким образом, необходимо рещить задачу максимизации функции общественного благосостояния Ψпри существовании единственного

ограничения в виде производственного соотношения F между частными и общественными благами.

Путем дифференцирования функции Лагранжапо каждой из

переменных выводятся следующие условия первого порядка:

Если мы разделим второе уравнение на первое, то получим основное условие оптимального уровня предложения общественных благ:

что означает равенство суммы предельных норм замещения (Λ∕∕^S^r) между общественным благом и некоторым частным благом для всех индивидуумов предельной норме преобразования (MRGмежду общественным и частным благом для всего общества. Модель C.Tieboulвпервые распространила стандартные условия оптимальности выбора общественных благ на государство, содержащее несколько бюджетных единиц. Несмотря на большую степень условности данной модели, ряд ее базовых положений активно используется в анализе федеральных государственных финансов и в настоящее время, поэтому представляется необходимым подробнее рассмотреть саму модель. Устанавливаются следующие предпосылки:

1. Потребители обладают абсолютной мобильностью и свободны в выборе места проживания. При этом потребитель выбирает для осуществления своей деятельности территорию с наиболее полно удовлетворяющим его уровнем оказания государственных услуг.

2. Предполагается, что потребители обладают всей полнотой информации о разнице между доходами и расходами государственного

бюджета и соответствующим образом реагируют на изменения этого показателя.

3. Численность административно-территориальных образований достаточно велика.

4. Не принимаются во внимание ограничения, накладываемые на свободу передвижения различными условиями занятости в разных регионах.

5. Оказываемые в регионах государственные услуги не вызывают внешних эффектов (экстерналий).

6. Для каждого набора государственных услуг существует оптимальный размер (численность населения) административно-территориального образования, из бюджета которого финансируется оказание данных услуг.

7. Регион, численность населения в котором ниже оптимального уровня, предпринимает усилия по привлечению новых жителей для понижения средних издержек на производство общественных благ.

При действии данных предпосылок жители государства со сложным административно-территориальным делением сопоставляются с потребителями на рынке частных благ, которые подобно последним, выбирают для проживания наиболее подходящий регион, а желание или нежелание переезжать на новое место жительства позволяет определить спрос на общественные блага.

Из модели оказания государственных услуг на субнациональном уровне следует, что потребитель выбирает для проживания регион, набор оказываемых государственных услуг в котором в точности удовлетворяет его предпочтениям. Однако при ослаблении условия абсолютной мобильности потребителей степень мобильности представляет собой издержки на выявление спроса на общественные блага, поэтому чем ниже степень мобильности, тем, при прочих равных условиях, более далеким от

оптимального уровня является распределение ресурсов. Таким образом, государственная политика, направленная на стимулирование мобильности жителей государства и повышение уровня информированности избирателей о состоянии государственного бюджета и уровне предоставления государственных услуг, способствует увеличению эффективности государственных расходов. Кроме того, даже при отсутствии необходимой свободы передвижения наблюдается прирост благосостояния, возникающий вследствие оказания некоторых видов государственных услуг на региональном (местном) уровне в соответствии с предпочтениями населения конкретной территории и не зависящий от наличия свободы передвижения между административно-территориальными образованиями.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что предоставление некоторых видов государственных услуг более эффективно, если оно производится местными органами власти. В этом случае обеспечивается необходимая межрегиональная дифференциация структуры и качества государственных услуг, соответствующая предпочтениям населения того или иного региона, что приводит к общему приросту благосостояния. При этом в рамках приведенных моделей нельзя дать ответ на вопрос о том, полномочия по финансированию каких государственных услуг и в какой степени должны быть закреплены за субнациональными бюджетами. Решение указанной проблемы необходимо искать в большей степени по результатам исследования эффективности государственных расходов в странах с различными вариантами распределения расходных обязательств.

В мировой практике применяются разнообразные модели распределения расходных обязательств и соответствующих механизмов их финансирования, при этом наличие собственной доходной базы и безусловных нецелевых трансфертов от верхних уровней бюджетной системы свидетельствует о

степени автономии региональных и местных органов власти в оказании государственных услуг. Однако при этом существуют некоторые виды государственных услуг, которые практически во всех странах закреплены за субнациональными уровнями власти. Речь идет прежде всего об услугах в области жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства территории, локального общественного транспорта, пожарной охраны, охраны правопорядка и т.д., т.е. о таких видах расходов, которые в большой степени вписываются в модель Tiebout.

Касательно расходов на социальное обеспечение необходимо отметить, что наряду с функцией перераспределения доходов, они имеют некоторые признаки страхования. Особенно это характерно для развитых стран, где социальные гарантии объединяют пенсии по возрасту, потере источника дохода, включая безработицу, пособия семьям по уходу за ребенком, а также выплаты по социальной помощи. Основным элементом любого страхования, в том числе и социального, подразумевающего выплату страхового покрытия в случае безработицы и потери трудоспособности, является как можно более широкое объединение рисков {risk pooling).Вследствие этого, несмотря на то, что региональное или местное обеспечение страховых выплат по возрасту и нетрудоспособности представляется более эффективным с точки зрения низких затрат на получение информации о получателях на местном уровне, механизмы социального страхования по своему происхождению не должны основываться на региональном покрытии страховых рисков, т.е. охват сетью социального страхования должен быть как можно более широким.

Однако в некоторых случаях недостатки полностью централизованного порядка финансирования расходов на социальное страхование превышают указанные преимущества. В случаях, когда необходимо обеспечить строгую адресность социальных субсидий, роль низких издержек на получение

информации на местном уровне возрастает, что означает необходимость создания стимулов для выявления действительно нуждающихся в получении субсидии. Однако с другой стороны, при передаче полномочий по управлению расходами на социальное обеспечение на местный уровень необходимо либо сопроводить данные полномочия определенными полномочиями в области мобилизации доходов в фонды социального страхования, либо установить стабильные правила получения финансирования из вышестоящего бюджета. В первом случае не будет выполняться условие общенационального объединения рисков, а во втором - для региональных властей будут создаваться отрицательные стимулы к выявлению получателей социальных субсидий.

Исходя из приведенных соображений о принципах распределения расходных полномочий между уровнями государственной власти, можно сделать вывод, что с точки зрения макроэкономического контроля за состоянием расходов государственного бюджета имеет значение не способ распределения расходных полномочий, а контролирование общего уровня государственных расходов.

Следует отметить, что децентрализованные бюджетные системы с большой долей расходов консолидированного бюджета, приходящейся на бюджеты региональных и местных органов власти, являются более гибкими и часто способны более оперативно реагировать на изменение предпочтений жителей конкретных территорий. Одновременно неразвитость механизмов межтерриториального перераспределения доходов при значительной степени децентрализации расходов может привести к неприемлемой межрегиональной дифференциации доходов.

Доходы субнациональных бюджетов и распределение доходных полномочий между уровнями государственной власти. Помимо проблемы

распределения расходных функций между уровнями государственной власти и управления, одним из основных вопросов теории фискального федерализма является распределение доходных полномочий между уровнями государственной власти. Изучение международного опыта построения вертикальной структуры налоговых полномочий показывает, что не существует доминирующей стратегии закрепления тех или иных доходных полномочий за определенными уровнями государственной власти. Однако, с другой стороны, теоретические исследования в этой области показывают, что некоторые формы распределения налоговых полномочий могут привести к значительным издержкам, которые понесет общество, как с точки зрения справедливости, так и эффективности^[IV].

Экономическая теория государственных финансов утверждает, что при наличии нескольких территориальных образований индивидуумы самостоятельно совершают выбор территории проживания, сопоставляя предельные выгоды от получения общественных благ с предельными издержками достижения указанных выгод. При этом процесс выявления предпочтений индивидуумов с помощью "голосования путем выбора места проживания" при свободе передвижения между территориями приводит к образованию сообществ, состоящих из индивидуумов с примерно одинаковыми предпочтениями. C фискальной точки зрения такая система является оптимальной, а при однородности своих предпочтений резиденты каждого из сообществ оплачивают с помощью налогов или иных платежей стоимость получаемых общественных благ. Даже при введении корректировок на издержки перенаселения, издержки перелива и прочие усложнения модели такая система остается саморегулирующимся механизмом, обеспечивающим оптимальный результат.

Реальная структура многоуровневых государств далека от описанной в классических теоретических моделях. Во-первых, существующие в рамках федеративных и унитарных государств территориальные образования сформировались под влиянием в первую очередь политико-географических и национальных, а также социально-экономических факторов. При этом нельзя утверждать, что в процессе формирования административно-территориальных образований принимались во внимание вопросы пространственного распределения выгод от получения общественных благ, а также происходила группировка индивидуумов по критерию максимизации собственных выгод и однородности предпочтений.

Следует отметить, что распределение налогов между уровнями государственной власти может следовать принципам децентрализации расходных обязательств, в соответствии, с которыми распределительная функция региональных и местных органов власти должна заключаться главным образом в предоставлении государственных услуг напрямую населению административно-территориальной единицы. В общих чертах, существует три варианта закрепления налоговых полномочий за субнациональными органами власти¹:

1) За субнациональными органами власти могут быть закреплены полномочия по регулированию всех поступающих с территории, находящейся под их юрисдикцией, налогов. При этом устанавливается, чтобы часть доходов передавалась на высший уровень бюджетной системы для удовлетворения расходных обязательств национального правительства. Вследствие того, что такой вариант может снизить эффективность межтерриториального перераспределения доходов, а также помешать фискальной стабилизации, он не представляет собой наиболее эффективный метод мобилизации

государственных ресурсов и может создать неадекватные стимулы для местных органов власти в отношении финансирования национальных расходных обязательств.

2) Второй вариант распределения налоговых доходов, прямо противоположный первому, подразумевает закрепление всех налоговых полномочий за национальным правительством и последующую передачу средств нижестоящим органам власти путем грантов или иных трансфертов, а также путем установления нормативов отчислений доходов по всем или отдельным налогам бюджеты нижестоящего уровня. Основным недостатком такой системы является полное отсутствие связи между уровнем власти, на территории которого собираются те или иные налоги, и уровнем принятия расходных решений — основной предпосылки создания эффективной системы межбюджетных отношений. Без существования подобной связи возникает риск «фискальной иллюзии», т.е. риск избыточного финансирования местных расходных потребностей. C другой стороны, вероятность частого и необоснованного снижения объемов финансовых ресурсов, передаваемых на нижние уровни бюджетной системы, может привести к невозможности создания стабильной системы финансирования государственных услуг на местном и/или региональном уровне.

3) Третьим, промежуточным, вариантом распределения доходных полномочий является закрепление некоторой части налоговых полномочий за местными или региональными органами власти, а в случае необходимости - компенсация недостающих доходов путем закрепления долей оз регулирующих налогов либо путем перечисления трансфертов в местный бюджет. Ключевым вопросом при осуществлении подобной схемы распределения доходов является выбор налогов, закрепляемых за местными/региональными органами власти (местных/региональных налогов),

а также федеральных налогов, определенная доля поступлений которых зачисляется в региональные/местные бюджеты (регулирующих налогов). В случае закрепления за нижними уровнями власти налоговых полномочий, что позволяет связывать величину налогового бремени и принимаемые расходные решения, местные органы власти в своих действиях руководствуются соображениями типа "затраты-выгоды", что приводит к повышению экономической эффективности.

Следует отметить, что решение проблемы распределения налоговых доходов не сводится к полному закреплению конкретных налогов за местным, региональным или национальным уровнем власти: скорее, результатом ее решения является спектр различных схем закрепления налоговых доходов и налоговых полномочий. В Таблице 5 представлены различные виды доходов органов власти нижестоящего уровня.

Таблица5.

Виды НАЛОГОВЫХ ПОЛНОМОЧИЙ СУБНАЦИОНАЛЬНЫХ ОРГА НОВ ВЛ А СТИ

Из таблицы видно, что налоговые доходы субнациональных бюджетов могут принимать различные формы: собственные доходы, которые полностью зачисляются в бюджет соответствующего органа власти, имеющего право определять ставку налога, а в определенных случаях - оказывать влияние на порядок расчета налоговой базы, и "пересекающиеся" налоги, база которых определена федеральным законодательством для всей территории страны, а субнациональные органы власти вправе самостоятельно устанавливать ставки налога. Подробнее различные способы распределения налоговых полномочий и налоговых доходов при взимании "пересекающихся" и разделяемых налогов, а также экономические последствия такого распределения рассмотрим далее.

Правила распределения налоговых полномочий. Необходимость распределения налоговых полномочий между различными уровнями государственного управления вытекает, во-первых, из наличия общественных благ, производство которых наиболее эффективно на национальном (федеральном) уровне, а во-вторых, — из неэффективности закрепления всех налоговых полномочий за субнациональными органами власти. Так, при наделении властей субнационального уровня правами по регулированию налога на доходы неизбежна налоговая конкуренция между различными территориальными образованиями, которая приведет к необходимости соблюдения принципа зачисления налоговых доходов в бюджет той территории, где был получен доход. При этом необходимо решить, будет ли облагаться налогом по правилам административно-территориального образования все доходы индивидуума либо фирмы - резидента данного административно-территориального образования независимо от того, на какой территории они получены, либо налогообложение будет производиться по территориальному принципу независимо от происхождения получателя доходов. Помимо препятствий, связанных с определением принадлежности

индивидуума и особенно фирмы в рамках единого государства, такая ситуация может привести к созданию внутригосударственных границ, барьеров для свободного перемещения товаров и ресурсов внутри страны, а также к попыткам экспорта налогового бремени, что представляется крайне нежелательным.

В некоторых странах доходы субнациональных бюджетов формируются в основном за счет налогов, взимаемых по ставкам, установленным центральным правительством (например, такие страны с развитой системой разделения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, как Португалия и Германия), или налогов, для которых верхние пределы ставок ограничены общенациональным законодательством.

Основные аргументы против предоставления широкой фискальной автономии субнациональным органам власти основываются на повышении риска возникновения межрегиональных или межмуниципальных диспропорций в экономическом развитии, а также в ослаблении контроля за макроэкономической ситуацией в стране со стороны центрального правительства. Простота администрирования, а также экономия на масштабах налогового администрирования также входят в число аргументов сторонников централизованных налоговых систем.

В дополнение к вышесказанному важность проблемы выбора между централизованной и децентрализованной системами регулирования налогообложения обусловливается также и тем, что, как подчеркивают некоторые исследователи^[V], нельзя утверждать, что бремя налога, введенного на национальном уровне эквивалентно бремени налога, введенного на субнациональном уровне с предоставлением права субнациональным властями изменять налоговую ставку. Аналогично - воздействие на

эффективность и равенство налогов, регулируемых различными уровнями власти, будет отличаться друг от друга.

Можно выделить два основных подхода к решению проблемы распределения налоговых полномочий между национальным и субнациональными уровнями власти. Согласно традиционной модели распределения налоговых полномочий, собственная налоговая база (т.е. база тех налогов, которые могут регулироваться на данном уровне) субнациональных властей всегда меньше расходных обязательств, которые субнациональные власти должны нести в соответствии с тем же традиционным подходом. Возникающий в результате такого несоответствия вертикальный дисбаланс бюджетной системы подлежит выравниванию с помощью межбюджетных трансфертов. В рамках традиционного анализа признается, что передача на субнациональный уровень большинства налоговых полномочий создает искажения в межгерриториальном распределении ресурсов, и целью эффективного распределения налоговых полномочий является минимизация подобных искажений. Также в данном случае большое внимание уделяется созданию эффективной с точки зрения выравнивания системы межбюджетных трансфертов.

Вторым, альтернативным, подходом к решению проблемы распределения доходных полномочий является анализ с точки зрения общественного выбора. Согласно этому типу моделей, в государстве с многоуровневой бюджетной системой должно соблюдаться правило соответствия доходных возможностей и расходных обязательств. При этом утверждается, что налоговые полномочия между уровнями государствен ной власти в большинстве стран распределяются в результате политического процесса, но не экономических расчетов. Согласно данному подходу субнациональные органы власти должны располагать полномочиями по

налогообложению наиболее мобильньгу факторов, т.к. межтерриториальная конкуренция в данном случае позволит избежать негативных эффектов, а налоговые полномочия следует распределять таким образом, чтобы они соответствовали расходным обязательствам.

⅜

Анализ международного опыта показывает^[VI], что налоги и сборы, закрепленные за субнациональными органами власти, существенно отличаются в разных странах. В большинстве стран (как индустриально развитых, так и развивающихся, как в странах с федеративным, так и с унитарным государственным устройством) взимается несколько субнациональных налогов. В целом, можно утверждать, что в индустриально развитых странах поступления подоходного налога с физических лиц играют большую роль в доходах субнациональных бюджетов, чем в развивающихся странах, хотя в англосаксонских государствах также велико значение налогов на имущество.

Предваряя анализ различных вариантов закрепления налоговых полномочий и налоговых доходов между уровнями государственной власти и экономических последствий таких вариантов, следует остановиться на кратком описании возможных Способов распределения налоговых полномочий между национальными и субнациональными властями. Как правило выделяют следующие основны.е варианты распределения налоговых полномочий.

1. Полная централизация налоговых полномочий и налоговых доходов. В данном случае национальному правительству принадлежат все полномочия по регулированию порядка взимания налога, а в национальный бюджет полностью зачисляются поступления налога.

2. Разделение налоговых доходов. При разделении доходов контроль за порядком взимания налогов сохраняют за собой национальные органы власти, однако часть доходов от налога поступает в бюджеты субнационального уровня. При этом сумма налога, зачисляемая в бюджет региона, может быть рассчитана в соответствии с различными принципами: в случае налога на прибыль корпораций это может * быть, во-первых, единая для всех субнациональных образований доля налога, собранного на территории региона, во-вторых, сумма налога, зачисляемая в бюджет региона, может определяться в соответствии с формулой, направленной на распределение налоговых поступлений в соответствии.с критериями возникновения дохода, распределения акционеров компании,, показателями налогового потенциала регионов, численности населения, и т.д.

3. Централизованное разделение налоговых полномочий предполагает разделение налоговой базы и, соответственно, некоторых полномочий между национальными и региональными властями, однако при этом существует высокая степень единообразия национальных и местных правил взимания налога. В частности, при действии данного варианта порядок определения налоговой базы, налогооблагаемого дохода и прочие основные элементы налогового законодательства находятся в ведении национальных властей, на которых также возложена обязанность по сбору налога, в то время как в компетенцию субнациональных органов власти входит установление налоговых ставок.

4. Децентрализованное разделение налоговых полномочий. При большей степени децентрализации в государстве может применяться децентрализованный порядок распределения налоговых полномочий между национальными и субнациональными органами власти, при котором роль национального правительства сводится к определению общих рамок, в

пределах которых может изменяться региональное налоговое законодательство, а сфера компетенции региональных властей существенно расширяется. При децентрализованном .распределении налоговых полномочий может возникнуть необходимость в создании самостоятельных региональных налоговых органов, т.к. при разных правилах определения налогооблагаемой базы в разных регионах у национальный налоговых органов могут возникнуть сложности при сборе налога в большом количестве регионов, в каждом из которых действуют различные правила определения налогооблагаемой базы, установлены различные налоговые льгб гы и т.д.

5. Унифицированное децентрализованное разделение налоговых полномочий. Иногда может возникнуть ситуация, при которой в рамках формально децентрализованного разделения налоговых полномочий ряд регионов (либо все регионы) договаривают об унификации налогового законодательства. В этом случае такое разделение налоговых полномочий не имеет отличий (кроме формальных) от разделения налоговых доходов.

6. Налоговая автономия субиаЦиональных властей существует в том случае, когда субнациональным органам власти принадлежит вся совокупность полномочий по регулированию и взиманию налога. Единственным ограничением автономии регионов являются конституционные гарантии свободы осуществления предпринимательской деятельности, передвижения товаров и капитала внутри страны. При этом, национальные органы власти могут вводить налоги, которые по правилам взимания существенно отличаются от аналогичных региональных налогов.

Рассмотрим основные проблемы, возникающие при распределении полномочий по регулированию налога на доходы корпораций и косвенных налогов между уровнями государственной власти и бюджетной системы. Вместе с тем как в литературе, так и в реальной жизни существуют

разногласия по распределению налоговых полномочий в отношении налога на доходы корпораций и косвенных налогов (налога с продаж, налога на добавленную стоимость и акцизов).

Рассматривая традиционные методы анализа распределения налоговых полномочий между уровнями власти, отметим, что подобный подход имеет целый ряд недостатков, наиболее существенными из которых являются следующие.

Во-первых, при анализе предполагается, что экономика может эффективно функционировать в отсутствие налогов, а основной целью налоговой политики является минимизация искажений, вызываемых налогами. Хотя такая предпосылка облегчает формальный анализ, она входит в противоречие с реальными целями властей^[VII].

Во-вторых, предпосылкой многих традиционных моделей является строгая иерархия целей органов власти различного уровня. Например, как уже говорилось в данной работе, задачей национального правительства является (или должно являться) перераспределение доходов внутри страны; в то же время, несмотря на присутствие в моделях предпосылки демократического государственного устройства, строгое распределение задач между уровнями государственной власти имеет мало общего с принципами конституционного федерализма.

В-третьих, традиционный анализ оставляет за рамками исследования внеэкономические аспекты взаимоотношений властей в федеративном государстве. Речь идет прежде всего о политических процессах, разрешении конфликтов между органами власти. и т.д. В большинстве государств утверждение о том, что основной целью властей как представителей

медианного избирателя является эффективное и результативное оказание государственных услуг, является некорректным.

В-четвертых, недостатком традиционного подхода к анализу национальных и субнациональных налоговых полномочий является его чисто нормативный характер и слабая способность объяснить встречающиеся в реальном мире способы распределения налоговых полномочий. Следует отметить, что полномочия по регулированию наиболее "продуктивных" налогов, а также соответствующие доходы, сконцентрированы во многих государствах на национальном уровне отнюдь не вследствие теоретических соображений об эффективности. Скорее; это является результатом фактора, не учитываемого в традиционном анализе, — стремления добиться максимальной политической власти.

Указанные результаты позволяют автору сделать следующие выводы в отношении распределения налоговых полномочий между уровнями власти.

Во-первых, любая политическая децентрализация государства должна сопровождаться децентрализацией как расходных, так и доходных полномочий. При закреплении полномочий по налоговому регулированию за национальными органами власти, сопровождающееся передачей доходов на нижние уровни бюджетной системы в виде грантов, теряется связь между расходами органов власти по предоставлению общественных благ и их доходами.

Во-вторых, в случае распределения налоговых полномочий между органами власти нескольких уровней население территории должно нести бремя по уплате налога в той степени, в которой оно получает выгоды от производимых национальным правительством общественных благ.

Таким образом, из теории общественного выбора следует, что на практике решения органов власти по поводу взимания тех или иных налогов

являются результатом скорее политических, но не экономических расчетов¹. Конкуренция за налоговую базу может возникать только в той степени, в какой она может повлиять, например, на вероятность быть переизбранным на следующий срок. Это означает, что налоги, полномочия по регулированию которых могут быть переданы на нижние уровни государственной власти, могут попасть в одну из трех категорий: во-первых, доходы от данных налогов могут быть слишком малы, во-вторых, издержки на администрирование и сбор таких налогов для вышестоящих властей могут быть очень высоки (например, в случае налога на имущество), и в-третьих, данные налоги могут быть как сложными в администрировании, так и непривлекательными с точки зрения налоговых доходов (как правило, речь идет о местных налогах на бизнес).

C учетом традиционного подхода к распределению налоговых полномочий и анализа данной проблемы с позиций теории общественного выбора можно сформулировать два основных правила распределения налоговых полномочий, на которые следует ориентироваться при принятии решений:

1. Субнациональные органы власти должны обладать полномочиями по регулированию налогов, формирующих их бюджетные доходы, в целях достижения эффективного децентрализованного контроля за бюджетными расходами.

2. Термин "полномочия по налоговому регулированию" в данном случае означает возможность субнациональных властей оказывать влияние на объем налоговых поступлений в определенных пределах путем принятия собственных решений в области налоговой политики - в частности, путем изменения налоговой ставки. Если ожидается, что поведение субнациональных властей будет ответственным, такие органы власти должны

Waller Hettich and Stanley Winer "A Positive Model oi'Ta.∖ Structure" ∕∕ .Ioιuιtal of Public Pconoiiiics. Vol. 2-і. pp. 67-S7

быть в состоянии использовать имеющиеся в их распоряжении инструменты влияния на объем налоговых доходов, учитывая возможные последствия таких действий.

Приведенные положения означают, что, во-первых, распределение налоговых полномочий оказывается в сильной зависимости от распределения расходных обязательств, а во-вторых, - реальная проблема распределения налоговых полномочий заключается не в передаче на субнациональный уровень права вводить или отменять налоги, полностью определять налоговую базу и т.д., а в передаче субнациональным властям права принимать решения в пределах, установленных национальным законодательством.