Снижение эффективности аукционов и борьба с ограничением конкуренции в государственных закупках*

Островная Мария Валентиновна (mostrovnaya@hse.ru), аспирант Международной научно-учебной лаборатории «Институциональный анализ экономических реформ» Института институциональных исследований НИУ ВШЭ (Москва); Подколзина Елена Анатольевна (epodk@hse.ru), к.э.

* Авторы выражают благодарность А. Бальсевич, С. Пивоваровой, Р. Питтмэну, Дж. Наю, Е. Чонгу, А. Яковлеву, О. Демидовой и участникам RSSIA 2012, Public procurement workshop 2012, XIV HSE April International Academic Conference on Economic and Social Development и SMYE 2013 за конструктивные комментарии и предложения. Исследование осуществлено в рамках Программы фундаментальных исследований НИУ ВШЭ в 2014 г.

Федеральная антимонопольная служба (ФАС) отвечает за контроль над уровнем конкуренции в экономике, в частности при государственных закупках. Почему действия ФАС не приводят к росту конкуренции в государственных закупках, а часто ведут к повышению цен? На основе анализа причин фаворитизма в государственных закупках лекарств в Санкт-Петербурге и основных действий, направленных на запрет ограничения конкуренции, в статье показано, что слабые санкции ФАС не могут разрушить нелегальные долгосрочные отношения аффилированных заказчиков и поставщиков.

Ключевые слова: антимонопольное регулирование, государственные закупки, государственный сектор.

JEL: H57, L44.

41 Российские СМИ неоднократно освещали скандалы, связанные с долгосрочными отношениями между государственными заказчиками и предпочитаемыми ими поставщиками. К примеру, в Свердловской области две компании, связанные с региональными политиками, в 2008—2009 гг. занимали около более 50% рынка государственных закупок лекарств¹.

1 http://www.ura.ru/content/svrd/10-03-2010/articles/1036254832.html.

41 Похожие ситуации возникают во многих регионах России и на всех уровнях государственного управления. Мы опреде­ляем подобное поведение заказчиков, связанное с ограничением кон­куренции, как фаворитизм (Arozamena et al., 2014).

41 Независимо от причины возникновения — рентоориентированного поведения (Laffont, Tirole, 1991) или страхования контрактных рисков (Palay, 1984, 1985; Stuckey, 1983) — фаворитизм ведет к повышению цен закупаемых товаров, а значит, к росту государственных расходов.

41 Хотя Федеральный закон от 27.07.2005 № 94-ФЗ строго регламентирует проведение закупочной процедуры, заказчики находят различные способы обойти закон.

41 Например, заказчик может предо-42-ставить предпочитаемому поставщику доступ к конфиденциальной ин­формации или составить аукционную документацию (дата проведения аукциона, предмет контракта, сроки поставки и т.д.) таким образом, чтобы другие поставщики не смогли участвовать в аукционе (Boehm, Olaya, 2006. P. 434-435; S0reide, 2002. P. 14-16).

42 Такое поведение обусловлено высокими издержками контроля за всеми заказчиками для соответствующих органов, неоднозначностью законодательства о государственных закупках и особенностями структуры государствен­ных организаций (Tirole, 1994). У контролирующих органов (в России контроль за проведением закупок возложен на территориальные управ­ления ФАС) нет возможности досконально проверять каждую закупку, и они не всегда могут в суде доказать правоту выносимых решений.

42 В статье мы исследуем причины фаворитизма в государственных закупках лекарств в Санкт-Петербурге, принятые меры для борьбы с ним и выбранный вариант решения проблемы. Комитет по здравоохранению (далее — Комитет) систематически заключал контракты на поставку лекарств с одним поставщиком (далее — предпочитаемый поставщик).

42 Взаимодействие этих агентов началось в 2004 г., еще до вступления в силу Федерального закона №94-ФЗ. Региональные СМИ много раз публиковали информацию о тесных неформальных связях между руководителем предпочитаемого поставщика и председателем Комитета².

² http://www.fontanka.ru/2012/02/01/123/; http://www.dp.ru/a/2012/01/30/ Komzdrav_ostanetsja_voenn/.

42 В законодательстве большинства европейских стран подобные отноше­ния рассматриваются как аффилированность заказчика и поставщика, и заключение между ними государственных контрактов запрещается.

42 Мы выделяем две особенности долгосрочных отношений данных агентов.

42 Во-первых, доля общих сделок по поставке лекарств была существенной для каждого из них в 2008—2010 гг. Предпочитаемый поставщик выигрывал большинство проводимых Комитетом централи­зованных аукционов на закупку лекарств. Информацию об этом постав­щик публиковал на своем корпоративном сайте, возможно, чтобы подать сигнал потенциальным частным партнерам о своей высокой репутации.

42 Во-вторых, уровень конкуренции в организованных Комитетом аукционах был крайне низким. В 2008 г. в среднем примерно три ком­пании принимали участие в аукционах на закупку лекарств, в которых Комитет был главным заказчиком и/или главным распорядителем бюджетных средств (далее — аукционы Комитета). В 2009—2010 гг. среднее число участников снизилось до двух и стало меньше средне­российского значения (табл. 1).

42 В полном соответствии с теорией аукционов (Bulow, Klemperer, 1996) низкий уровень конкуренции в аукционах Комитета привел к высоким ценам закупаемых лекарств. В итоге общая сумма экономии в централизованных закупках лекарств, проведенных в 2008—2010 гг., составила около 1,5% от суммы начальных цен лотов. Большинство лотов были выиграны по цене, близкой к начальной (максимальной).

42 Возникает вопрос: почему другие компании не принимали учас­тие в аукционах?

42 Дело в том, что Комитет ограничивал конкурен-43-цию, устанавливая барьеры, которые запрещены антимонопольным законодательством. В итоге многие поставщики (и фармацевтические компании, и дистрибьюторы) не могли участвовать в аукционах, что позволило Комитету продолжать долгосрочные отношения с пред­почитаемым поставщиком. Компании, не сумевшие принять участие в аукционах Комитета, неоднократно подавали жалобы на его действия в Управление ФАС по Санкт-Петербургу (далее — УФАС).

43 Таблица 1

Среднее число участников торгов

Примечание. В 2011—2012 гг. для Комитета по здравоохранению и других региональных заказчиков рассчитано среднее число участников, делавших ставки, в остальные годы — число допущенных к участию в аукционе. * Границы рынка определены ниже.

Источники: http://www.gz-spb.ru (торги региональных заказчиков в 2008 — 2010 гг.); http://zakupki.gov.ru (торги региональных заказчиков в 2011—2012 гг.); http://www.gks.ru/ metod/torg.html (данные о проведении торгов и других способах размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, без учета совместных торгов).

43 Как видно из таблицы 2, главным способом ограничения конкуренции стало включение лекарств из разных лекарственных групп в один лот.

43 Фармацевтические компании, как правило, не производят разнородные лекарственные средства, поэтому такое требование меша­ло им участвовать в аукционах. Требование предоставить лицензию на розничную торговлю лекарственными средствами было барьером

43 Таблица 2

Ограничения конкуренции со стороны Комитета, выявленные УФАС

³ Аналогичные ограничения рассмотрены в: Boehm, Olaya, 2006.

44 для участия фармацевтических дистрибьюторов, которые чаще всего имеют лицензию только на оптовую торговлю. В итоге большинство конкурентов предпочитаемого поставщика были устранены, и он вы­игрывал аукционы на закупку лекарств по завышенным ценам.

44 Рассмотренные дела были возбуждены УФ АС до 2011 г., и по всем делам Комитет был признан виновным в ограничении конкуренции, однако это не привело к увеличению среднего числа участников торгов. После 2011 г. этот показатель возрос, и УФ АС прекратило возбуждать дела против Комитета (см. табл. 1). Можно ли говорить, что Комитет учел требования УФАС или сыграли роль кадровые изменения внутри Комитета в 2011 г.?

Влияние вмешательства антимонопольной службы на конкуренцию в аукционах Комитета

44 Поставщики неоднократно подавали жалобы в УФАС на ограничение конкуренции со стороны Комитета. Одно из таких дел имело большой резонанс в региональных СМИ.

44 Фармацевтический дистрибьютор подал в 2008 г. жалобу на ограничение конкуренции в централизованном аукционе, большая часть лотов на котором досталась предпочитаемому поставщику. УФАС рассмотрело жалобу и вынесло решение об ограничении конкуренции со стороны заказчика, выраженное в укрупнении лотов. Формирование укрупненных лотов противоречило требованиям, изложенным в со­вместном письме Минэкономразвития, Минздравсоцразвития и ФАС⁴. УФАС не отменило результаты аукциона и не наложило штрафные санкции на Комитет, но предписало Комитету не допускать подобных нарушений конкуренции в дальнейшем.

⁴ «О применении норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ в рамках программы дополнительного лекарственного обеспечения». Письмо от 31 октября 2007 г.

44 Мы считаем, что данное решение УФАС, принятое в середине 2009 г., оказало большое влияние на поведение Комитета (аукцион №1 в табл. 2). Во-первых, это было первое решение, по которому Комитет обвинили в ограничении конкуренции при организации аук­ционов и которое предписывало не формировать укрупненные лоты в дальнейшем. Во-вторых, это предписание УФАС было подтвержде­но Федеральным арбитражным судом, хотя Комитет оспаривал его в трех судебных инстанциях и понес высокие судебные издержки, что подчеркивает важность этого решения для Комитета.

44 Исследуем, как решение УФАС повлияло на конкуренцию в государственных закупках лекарств, организованных Комитетом и его подведомственными учреждениями в 2008—2010 гг. в Санкт-Петербурге.

44 Рынок лекарственных средств состоит из множества сегментов, на которых представлены разные фирмы, поэтому для получения сопоставимых результатов мы задали границы рынка закупками, потенциально интересными предпочитаемому поставщику.

44 Мы рассма­триваем только аукционы, где предпочитаемый поставщик принимал

45 участие в торгах Комитета и других заказчиков Санкт-Петербурга.

45 В рассматриваемый нами сегмент рынка попала 551 закупка. Сначала проанализируем два аукциона, по которым УФАС обвинило Комитет в ограничении конкуренции (см. табл. 2). Затем более подробно рассмотрим, к чему привело ограничение конкуренции.

45 Значительную часть лекарств Комитет закупал централизован­но, оставшуюся часть его подведомственные учреждения (например, больницы и поликлиники) закупали самостоятельно. В обоих случаях лечебно-профилактические учреждения составляли заявки на лекар­ства, ориентируясь на методические рекомендации, которые были со­гласованы с Комитетом⁵.

⁵ Методические рекомендации для формирования заявки на лекарственные средства лечебно-профилактических учреждений Санкт-Петербурга, подведомственных Комитету по здравоохранению (для организаторов здравоохранения, клинических фармакологов, провизо­ров и врачей).

45 Как проходил централизованный аукцион? Сначала Комитет составлял методологические рекомендации к заявкам подведомственных заказчиков. Затем он аккумулировал их, форми­ровал лоты и выставлял на аукцион.

45 Такой подход избавлял лечебно-профилактические учреждения от издержек организации и проведения аукционов, но при этом уменьшал гибкость закупок. К примеру, боль­ница самостоятельно могла быстрее закупить лекарства, не дожидаясь проведения централизованного аукциона.

45 Каждый из аукционов, проведенных в конце 2008 г. (до решения УФАС) и в 2009 г. (после решения УФАС), состоял из нескольких лотов. Основная информация по этим лотам представлена в Приложении 1. В 2008—2009 гг. предпочитаемый поставщик (фирма 1) выиграл боль­шинство крупных аукционов на закупку медикаментов. В 2009 г. за­казчик формировал больше лотов с более низкими начальными ценами (Приложение 1). На первый взгляд заказчик учитывал решение УФАС и разукрупнил лоты. Однако на самом деле этого не произошло: число наименований лекарственных средств в 2008 и 2009 гг. практически совпадает. Например, в 2009 г. Комитет разбил лот «Обеспечение ле­карственными средствами» на четыре с примерно одинаковой начальной ценой (название лота в 2008 г. — «Поставка лекарственных средств»). Однако число наименований медикаментов на этих аукционах по-преж­нему осталось высоким: 2279—3512. Аналогично, лот «Поставка рас­ходных материалов и изделий медицинского назначения» был разбит на три, где цена была ниже, но число позиций медикаментов сопоставимо.

45 Формирование лотов в 2009 г. по-прежнему ограничивало конкуренцию. Как следствие, решение УФАС не привело к росту конкуренции между поставщиками. Во всех анализируемых аукционах, кроме одного, было два участника. Общая экономия государственных средств не превышала 3,09%. В 2008 г. в одном аукционе предпочитаемый поставщик был единственным участником, в остальных аукционах оба участника аукциона делали ставки. В 2009 г. конкурент предпочита­емого поставщика вел себя пассивно, и аукционы закончились, когда предпочитаемый поставщик сделал одну ставку, снизив начальную цену на 0,5%.

45 Такое пассивное поведение может свидетельствовать

46 о фиктивной конкуренции.

46 Чтобы понять, существовало это явление или нет, проанализируем большее число аукционов.

46 Уровень конкуренции мы измеряем с помощью двух показателей.

46 Первый — число поставщиков, которые приняли участие в аукционе. Чем больше поставщиков участвовало в аукционе, тем ниже барьеры входа, а значит, тем выше уровень конкуренции. Однако этот показатель не полностью отражает активность участников аукцио­на.

46 К примеру, некоторые компании могут вести себя пассивно и не делать ставок на аукционе. Для решения этой проблемы используем второй показатель — относительную цену лота, которая измеряется как отношение итоговой цены лота к начальной (максимальной). Чем больше разница между итоговой и начальной ценами лотов, тем выше уровень конкуренции на аукционе. С данным показателем связано одно ограничение: он зависит не только от активности участников аукциона, но и от того, какую цену устанавливает заказчик.

46 С 2009 г. Центр мониторинга и экспертизы цен⁶ раз в месяц устанавливал макси­мальные цены на многие лекарства, закупаемые санкт-петербургскими заказчиками. Поэтому мы считаем, что уровень начальных цен был примерно одинаковым для всех региональных аукционов.

⁵ http://cmec.spb.ru.

46 Чтобы получить более полное представление о ситуации, рассмотрим все закупки лекарственных средств в 2008—2010 гг., в которых Комитет выступал заказчиком или главным распорядителем бюджетных средств.

46 С целью проверить, как изменился размер лотов после решения УФ АС, проведем тест на равенство средних значений. Выявлено, что после решения УФАС среднее число наименований лекарств в лоте не уменьшилось на уровне значимости 5%, а средняя начальная цена лота существенно не изменилась (табл. 3 и Приложение 2).

46 Иными словами, подведомственные Комитету государственные заказчики могли продолжать ограничивать участие компаний в аукционах с помощью укрупнения лотов.

Таблица 3

46 Средний размер лотов до и и после решения УФАС

46 Среднее число участников аукционов составило 1,95. В 28,49% случаев предпочитаемый поставщик был единственным участником аукциона. Итоговое снижение начальной цены, сделанное предпочи­таемым поставщиком на проводимых Комитетом аукционах, было незначительным.

46 Так, почти в половине аукционов начальные цены были снижены менее чем на 0,5% или не были снижены вовсе.

47 Далее проанализируем аукционы других региональных заказчи­ков, в которых участвовал предпочитаемый поставщик. Разделим все собранные аукционы на четыре группы в зависимости от времени про­ведения (до или после решения УФАС) и главного заказчика-уполно­моченного органа (Комитет или другие региональные заказчики). Это позволит оценить влияние решения УФАС на уровень конкуренции в аукционах Комитета и сравнить с аукционами остальных заказчиков. Мы предполагаем, что поскольку решение УФАС затрагивало только Комитет, оно должно оказать более сильное влияние на его поведение. Другие заказчики также могли изменить свое поведение, например ожидая более сильного мониторинга аукционов после решения УФАС, но для них роль этого решения была не так важна.

47 Приведенные выше данные показывают, что число конкурентов и относительная цена лота существенно не изменились на аукционах, организованных другими региональными заказчиками (рис. 1—2). На аукционах Комитета у предпочитаемого поставщика после решения УФАС более чем в 90% случаев появился хотя бы один конкурент. (До принятия решения УФАС примерно на 45% аукционов предпочитаемый поставщик был единственным участником.) Но относительные цены лотов после решения УФАС остались прежними.

47 Получается, что появление конкурента у предпочитаемого поставщика не снизило цену. Это возможно, если один из конкурентов не вступает в борьбу за контракт, например когда резервная цена близка к себестоимости контракта. Однако, учитывая, что начальные цены лотов регулировались в регионе и на остальных аукционах наблюда­лось снижение цен, можно предположить сговор предпочитаемого по­ставщика с одним из потенциальных конкурентов. Данные подтверж­дают наши предположения.

47 Как видно из рисунка 3, решение УФАС сильно повлияло на поведение компаний в ходе открытых аукционов⁷. До решения УФАС предпочитаемый поставщик был единственным участником примерно 55% аукционов.

⁷ Под открытыми аукционами здесь и далее мы имеем в виду такие процедуры российского госзаказа, как открытый аукцион и открытый аукцион в электронной форме.

47 После решения УФАС доля несостоявшихся аукционов составила менее 5%, однако участилось пассивное поведение, когда один из потенциальных поставщиков ре­гистрировался для участия в аукционе, приходил на него, но не делал ставок. Подобная схема позволяла предпочитаемому поставщику выиг­рывать аукционы, делая одну ставку, близкую к начальной цене лота.

47 При более подробном анализе имеющихся данных выяснилось, что одна компания (далее — фиктивный конкурент) вела себя довольно странно и нерационально. Во-первых, фиктивный конкурент стал сис­тематически участвовать в аукционах, проводимых Комитетом после решения УФАС, то есть когда в СМИ появилась информация о том, что Комитет ограничивал конкуренцию. Во-вторых, фиктивный кон­курент неоднократно (более 30 раз) был единственным конкурентом предпочитаемого поставщика, в том числе на аукционах со сложным предметом контракта.

47 При этом более крупные игроки рынка не смог­ли преодолеть ограничения конкуренции и участвовать в аукционах.

48 Число конкурентов предпочитаемого поставщика до и после решения УФАС

Число конкурентов

Рис. 1

48 Относительная цена лота (от 0 до 1) до и после решения УФАС

Относительная цена лота

Рис. 2

49 Пассивное поведение на открытых аукционах Комитета до и после решения УФАС

Рис. 3

49 В-третьих, фиктивный конкурент вел себя пассивно или делал ставку, незначительно отличающуюся от начальной цены лота.

49 Мы предполагаем, что данная компания могла координировать свои действия с предпочитаемым поставщиком, чтобы создать фиктив­ную конкуренцию.

49 Тогда аукционы, в которых фиктивный конкурент вел себя пассивно, должны были отличаться от аукционов, в которых пассивно вели себя другие компании, например из-за изменений на рынке или получения заказов в частном секторе. Мы использовали корреляционный анализ, чтобы выявить отличия между двумя груп­пами открытых аукционов.

49 Как видно из таблицы 4, фиктивный конкурент значимо чаще вел себя пассивно на аукционах Комитета и на аукционах с укрупненными лотами (большое число наименований лекарств в лоте и высокая началь­ная цена). Все эти условия контракта связаны с пассивным поведением фиктивного конкурента на уровне значимости 1%. Напротив, пассивное поведение других компаний не было связано с размером лота и с тем, какой заказчик проводил аукцион.

49 Таблица 4

Корреляция (N = 153)

* р < 0,01.

49 Фиктивный конкурент был выбран не случайно. В 2009—2010 гг. председателем совета директоров этой компании был председатель Комитета, а членами совета директоров -- чиновники, работающие в Комитете и других региональных органах государственного управления.

49 Впоследствии УФАС выявило скоординированные действия предпочитаемого поставщика и фиктивного конкурента.

49 Согласно материалам УФАС, предпочитаемый поставщик дал конкуренту в долг на выгодных условиях большую сумму денег, примерно равную общей сумме обеспечения заявок участия по процедурам централизованного аукциона, в которых участ­вовал предпочитаемый поставщик.

49 Таким образом, эти компании знали, что они обе будут участвовать в централизованном аукционе.

49 Другие

50 компании не смогли принять участие в аукционе, потому что Комитет сформировал слишком большие лоты. В итоге в аукционах участвовали только предпочитаемый поставщик и его фиктивный конкурент, и эти аукционы были выиграны с минимальным снижением начальной цены (0,5%). УФАС наложило на эти компании штраф в размере 15% годового оборота, однако это решение было оспорено в арбитражном суде.

50 Вмешательство УФАС напрямую не привело к росту конкурен­ции в государственных закупках лекарств. После решения УФАС фаворитизм сохранился, а цены закупаемых лекарств остались на высоком уровне. Для продолжения долгосрочных отношений Комитет и его предпочитаемый поставщик использовали фиктивную конку­ренцию. Далее проанализируем, что изменилось после кадровых перестановок в Комитете.