Влияние региональных политиков на конкуренцию в аукционах Комитета

50 По сообщениям СМИ, председатель Комитета был тесно связан с губернатором региона⁸. Осенью 2011 г. в Санкт-Петербурге сменился губернатор, и один из новых вице-губернаторов решил реформировать государственные закупки лекарств.

⁸ http://www.rosbalt.ru/piter/2013/04/ll/1116806.html; http://www.dp.rU/a/ 2012/01/30/Komzdrav_ostanetsja_voenn/.

⁹ http://kommersant.ru/doc/1853082/print.

¹⁰http://www.echomsk.spb.ru/news/obschestvo/rabotu_zdravookhraneniyu.html?sphrase_ id=260577#news-detail-block.

¹¹ http://saint-petersburg.ru/rn/308289/.

50 Отставка председателя Комитета затруднила реализацию долгосрочных отношений между Комитетом и его предпочитаемым поставщиком.

50 Во-первых, были разрушены старые, проверенные связи, для налаживания отношений с новым председателем Комитета потребо­валось бы вложить большие средства. Во-вторых, политика нового губернатора в сфере государственных закупок лекарств и связанная с ней отставка председателя Комитета получили широкую огласку в региональных СМИ. Как следствие, возросла вероятность наказания нового председателя Комитета в случае нарушения антимонопольного законодательства, издержки реализации этой стратегии увеличились. В итоге у нового председателя Комитета было мало стимулов ограни­чивать конкуренцию и продолжать долгосрочные отношения именно с этим предпочитаемым поставщиком.

50 При новом председателе Комитета лоты на закупку лекарств разукрупнили.

50 Поскольку основной барьер входа был снят, в аукционах

51 стало участвовать большее число компаний. В результате относительные цены лотов стали ниже, конкуренты предпочитаемого поставщика ста­ли чаще выигрывать аукционы, а его положение стало неустойчивым.

51 В 2012 г. Комитет по здравоохранению закупил лекарства на сумму более 4 млрд руб. с помощью 713 электронных аукционов. Начальная цена лота варьировала от 2217,50 руб. до 221 988 127,90 руб. В один лот входило от 1 до 24 наименований лекарств. Среднее число наименований было равно 1,69 со среднеквадратическим отклонением 1,96. На рисун­ке 4 наглядно показано, что большинство лотов включали только одно наименование лекарства, а лоты, содержащие более пяти наименований, составили незначительную долю от числа лотов на всех аукционах.

51 Видно, что в отличие от ситуации при прежнем руководителе Комитета число наименований лекарств в лоте значимо снизилось.

51 Во исполнение решения вице-губернатора лоты были сильно разукрупнены. Как изменились число активных участников аукциона и относительная цена лота? Распределение числа активных участников электронных аук­ционов представлено на рисунке 5: участники вели себя активнее, чем раньше. В среднем 3,17 потенциальных поставщиков (среднеквадратическое отклонение равно 1,96) делали ставки на одном электронном аукцио­не.

51 На большинстве аукционов (около 80%) сделано более двух ставок.

51 Рост числа участников, делающих ставки, привел к падению относительных цен лотов. Средняя относительная цена лота составила 0,7644 при среднеквадратическом отклонении 0,0053. В итоге Комитет по здравоохранению сэкономил около 940 млн руб. Как видно из таб­лицы 5, число активных участников аукциона и относительная цена

Таблица 5

Корреляция

"р < 0,01.

52 лота не связаны значимо с числом наименований лекарств в лоте.

52 Теперь проанализируем, как изменился состав поставщиков. Доля закупок предпочитаемого поставщика упала, но он по-прежнему сохра­нил лидирующее положение. Когда заказчик изменил комплектацию лотов, предпочитаемый поставщик выиграл 19,75% от числа и 37,57% от стоимости всех лотов. В таблице 6 приведена информация о конкурентах предпочитаемого поставщика¹², которые получили более 1% стоимости заказа, размещенного Комитетом в 2012 г.

¹² Предпочитаемый поставщик указан под номером 0.

52 Таблица 6

Предпочитаемый поставщик и его конкуренты

52 Два ближайших конкурента занимают примерно по 15% рынка, доли остальных компаний намного меньше. Хотя лоты были сильно разукрупнены, крупнейшими конкурентами предпочитаемого постав­щика остаются дистрибьюторы лекарственных средств и три фарма­цевтические компании.

52 Проверим, влияет ли победа предпочитаемого поставщика на относительную цену лота (таблица 7 и Приложение 3). Для этого проведем тест на сравнение средних значений относительных цен лотов в двух группах: аукционах, выигранных предпочитаемым поставщиком (группа 1), и аукционах, выигранных его конкурентами (группа 0).

52 В результате мы получаем, что предпочитаемый поставщик по-прежнему выигры­вает аукционы при меньшем снижении цены, чем другие участники, на уровне значимости 1%. Возможная причина такой зависимости — смещенность выборки, поскольку мы рассматривали только аукционы, в которых участвовал предпочитаемый поставщик. Другой причиной могут быть производственные ограничения новых поставщиков. Для большинства из них закупки Комитета стали новым рынком сбыта, и они не смогли резко увеличить объем готовых к поставке лекарств.

52 Подводя итоги, отметим, что после отставки председателя Коми­тета исчез фаворитизм в закупках лекарств.

52 С одной стороны, сни-53-зились стимулы к ограничению конкуренции.

53 Таблица 7

Победа предпочитаемого поставщика и относительная цена лота

53 Новый председатель заинтересован в укреплении своего положения и не желает нарушать антимонопольный закон, поэтому Комитет начал формировать более мелкие лоты. С другой стороны, ожидания компаний изменились: они поверили, что Комитет не будет ограничивать конкуренцию, поэтому больше компаний стали регистрироваться для участия в аукционах. Это привело к росту конкуренции — повышению числа поставщиков и снижению цен на лекарства.

* * *

53 Наше исследование показало, что в государственных закупках ключевую роль играет конфликт интересов. Пока сохранялся мотив для ограничения конкуренции, обусловленный наличием аффилированности между заказчиком и поставщиком, стороны находили способы ограничить участие других компаний в торгах, выбирая наиболее безопасные для себя варианты.

53 Поэтому вмешательство УФ АС не повысило уровень конкуренции в государственных закупках лекарств, а привело к усложнению схемы ограничения конкуренции. Чтобы снизить вероятность повторного наказания со стороны УФАС и сохранить стабильные долгосрочные отношения, Комитет и его предпочитаемый поставщик использовали фиктивную конкуренцию. Фиктивный конкурент был связан как с чиновниками Комитета, так и с предпочитаемым поставщиком. Он участвовал в открытых аукцио­нах, но не делал ставок или делал ставки, близкие к начальной цене лота. Поэтому при росте числа участников аукционов в 2009—2010 гг. цены на лекарства не снизились. Впоследствии УФАС обнаружило неявный сговор между предпочитаемым поставщиком и фиктивным конкурентом, но не смогло доказать его в арбитражном суде.

53 После смены региональной власти изменен порядок формирова­ния лотов на закупку лекарств. Деятельность Комитета — закупка лекарств по завышенным ценам — была подвергнута критике с учетом решений, подготовленных УФАС Санкт-Петербурга. Прежний пред­седатель Комитета ушел в отставку. Поскольку новый председатель Комитета не имел долгосрочных отношений с представителями пред­почитаемого поставщика и мог высоко оценивать угрозу наказания за фаворитизм, при организации аукционов не нарушалось антимоно­польное законодательство.

54 Благодаря быстрому распространению информации, компании изменили свои ожидания относительно поведения Комитета. Если раньше они отказывались принимать участие в аукционах из-за фаво­ритизма и низкой вероятности победить¹³, то после смены председателя Комитета они стали активно участвовать в аукционах. В итоге доля рынка предпочитаемого поставщика упала, а начальные цены заку­паемых лекарств снизились в среднем на 23,66%.

54 Ограничения конкуренции были сняты и цены снижены, но возникает вопрос, насколько эффективно это было сделано. Подчеркнем два аспекта рассматриваемой ситуации. Во-первых, санкции со сто­роны государства в отношении чиновников, ограничивающих конку­ренцию в государственных закупках, слабо соотносятся с выгодами от фаворитизма. В случае проведения крупных аукционов штраф в размере 15 — 30 тыс. руб. за создание преимущественных условий участия в торгах (ст. 14.9 КоАП) незначителен и не может влиять на решение чиновника о фаворитизме.

54 Во-вторых, конфликт интересов не был разрешен напрямую: региональные политики не инициирова­ли отставку председателя Комитета, он сделал это самостоятельно. Причина в том, что законодательство о государственных закупках не предусматривает механизма разрешения конфликта интересов. Хотя Россия в 2006 г.ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции, долгосрочные отношения между чиновниками и аффилированными компаниями по-прежнему широко распространены14.

^I3http://kommersant.ru/pda/kommersant.html?id=1853082.

¹⁴ http://rugrad.eu/news/610349/.

54 При преодолении конфликта интересов и применении адекватных санкций у Комитета исчезли бы стимулы к фаворитизму. Однако этого не произошло.

54 Для решения этой «локальной» проблемы по­требовались время и вмешательство не только антимонопольной службы, но и региональных политиков. Если бы среднее снижение цены в 2008—2010 гг. было таким же, как в 2012 г., то региональный бюджет сэкономил бы более 2,5 млрд руб. за три года.

54 Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфе­ре закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» вступил в силу 1 января 2014 г. Этот за­кон запрещает конфликт интересов между заказчиком и компанией, участвующей в аукционе. Если суд признает конфликт интересов, то заключенный контракт может быть признан недействительным (ч. 22 ст. 34). Наличие конфликта интересов в большинстве ситуаций проще доказать, чем незаконное ограничение конкуренции в торгах. В новом законе упраздняется один из основных мотивов для фаворитизма. Однако конечный эффект от принятия закона во многом зависит от эффективности контроля.

54 Низкая эффективность действий УФАС объясняется наличием разногласий в трактовке нарушений ФЗ-94 и понятия ограничения конкуренции судом и УФАС.

54 Доля решений УФАС, которые фирмы оспаривают в суде, слишком велика, чтобы рассматривать угрозу как действенную.

55 Приложение 1

Централизованные аукционы на закупку лекарств для региональных ЛПУ, 2008—2009 гг.

56 Приложение 2

Изменение числа наименований в лоте до (0) и после (1) решения УФАС

(двухвыборочный t-mecm для средних с различными дисперсиями)

Изменение начальной цены лота до (0) и после (1) решения УФАС

(двухвыборочный t-mecm для средних с различными дисперсиями)

56 Приложение 3

Относительная цена в аукционах, выигранных предпочитаемым поставщиком (1) и его конкурентами (0)

(двухвыборочный t-mecm для средних с различными дисперсиями)

Примечание к Приложениям 2—3. Н₀ — нулевая гипотеза; Н_а — альтернативная гипотеза.

57