5.2. Цели и задачи региональной политики социально-экономического развития.

Решение задач повышения благосостояния населения и снижения уровня бедности на основании устойчивого экономического роста необходимо осуществлять с использованием преимуществ федеративного устройства государства, его децентрализованной структуры, а также с учетом ограничений, накладываемых на экономическую политику особенностями территориального устройства России.

При разработке системы мер в рамках региональной политики необходимо учитывать, что децентрализованная система принятия решений в государстве, наличие нескольких уровней власти и управления, ответственных перед собственными избирателями за проводимую политику в рамках законодательно определенных сфер компетенции, является преимуществом, эффективное использование которого позволит создать стимулы для обеспечения благосостояния населения на всей территории страны.

Процесс разграничения полномочий между уровнями государственной власти, реформа местного самоуправления должны привести к укреплению этого преимущества путем четкого определения по возможности непересекающихся сфер ответственности каждого уровня власти, увеличения самостоятельности региональных и местных властей при принятии решений, а также установления стабильных и формализованных правил взаимоотношений между уровнями власти и управления.

В среднесрочной перспективе необходимо сосредоточиться на следующих основных направлениях федеральной политики в области создания стимулов для решения общенациональных задач на региональном и местном уровнях:

1. Развитие человеческого капитала, предполагающее мониторинг и изучение основных тенденций миграционных процессов внутри страны, содействие свободному перемещению рабочей силы и эффективному размещению трудовых ресурсов как ответу на вызовы новых экономических условий, создание системы образовательных проектов, направленных как на подготовку кадрового потенциала, ответственного за эффективное проведение реформ на региональном и местном уровне, так и на кадровое обеспечение экономического роста (инвестиционных проектов).

2. Обеспечение единства экономического пространства страны при сохранении самостоятельности региональных и местных властей в принятии решений в рамках своей компетенции - устранение барьеров на свободное перемещение рабочей силы, товаров и услуг, капиталов, открытие региональных рынков, устранение препятствий для реализации инвестиционных проектов, развитию малого бизнеса на региональном и местном уровне.

3. Содействие проведению социально-экономических реформ на региональном и местном уровне - создание стимулов для внедрения инструментов стратегического планирования, программно-целевого бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат, новых механизмов административного регулирования и управления, взаимоотношений с органами местного самоуправления, развития механизмов частно-государственного партнерства на региональном и местном уровнях.

Достижение целей, поставленных в рамках региональной политики в среднесрочной перспективе, обеспечивается решением следующих задач:

1. Эффективное выполнение законодательных решений по разграничению полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления - отказ от прямого вмешательства вышестоящих властей в решения, принимаемые в рамках исключительной компетенции нижестоящих органов власти и управления, мониторинг хода разграничения полномочий и оперативное содействие субъектам Федерации и муниципальным образованиям в реализации реформы.

2. Создание системы федерального мониторинга региональных социально-экономических показателей, выявления и распространения лучшей практики - мониторинг социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, состояния нормативно-правовой базы, хода социально-экономических реформ, формальных и неформальных барьеров для ведения бизнеса и осуществления инвестиционных проектов. выявление инфраструктурных возможностей для реализации крупных инвестиционных проектов, создание системы сбора и распространения лучшей практики проведения реформ на региональном и местном уровне.

3. Содействие социально-экономическому развитию регионов и муниципальных образований - создание равных условий для реализации программ социально-экономического развития на региональном и местном уровне, создание стимулов для реализации проектов по развитию социальной инфраструктуры и содействие региональным и местным властям в реализации таких проектов.

4. Содействие развитию независимых выборных органов местного самоуправления как уровня власти, ближайшего к населению и напрямую ответственного перед избирателями за предоставление ключевых общественных благ, а также как важнейшего института самоорганизации населения и развития гражданского общества.

5. Содействие координации решений экономической федеральных межрегиональной в области политики - участие властей в планировании инфраструктурных проектов, координация транспортных потоков и строительства транспортных объектов, построение системы профессионального образования с учетом интересов групп регионов.

6. Содействие реализации пилотных проектов социально-экономических реформ на региональном и местном уровнях - разработка и принятие федеральной нормативно-правовой базы для проведения экспериментов по внедрению новых инструментов социально-экономической политики в отдельных субъектах Федерации и муниципальных образованиях.

7. Проведение политики по выявлению и развитию экономических кластеров на территориальном уровне - содействие кооперации, образованию партнерств и сообществ географически соседствующих и интеграционно взаимодействующих предприятий и связанных с ним организаций поставщиков оборудования, комплектующих, специализированных производственных и сервисных услуг, научно-исследовательских и образовательных организаций.

Обеспечение устойчивого экономического роста на базе повышения конкурентоспособности экономики страны в общенациональном масштабе связано с набором ограничений территориального и геополитического характера, которые потребуют принятия особых мер федерального регулирования с учетом особенностей отдельных территорий.

Цели повышения благосостояния населения, снижения уровня бедности, обеспечения устойчивого экономического роста на базе роста конкурентоспособности российской экономики необходимо достигать с активным использованием преимуществ экономической и финансовой децентрализации. Именно на региональном и местном уровнях управления зачастую сосредоточены ключевые рычаги воздействия на эффективность мер, предполагаемых к реализации в рамках среднесрочной программы.

В среднесрочной перспективе необходимы разработка и создание на федеральном уровне системы образовательных проектов, направленных на профессиональную подготовку и создание кадрового потенциала Обеспечение регионов кадровым потенциалом необходимо для решения двух основных задач:

1. кадровое обеспечение экономических реформ, проводимых на региональном и местном уровне.

2. содействие обеспечению профессиональными кадрами инвестиционных проектов, реализуемых в различных регионах.

Устойчивый экономический рост, повышение конкурентоспособности экономики России, развитие человеческого капитала возможны лишь при обеспечении единства экономического пространства страны Антиконституционные барьеры на пути межтерриториального перемещения трудовых ресурсов, капитала, товаров и услуг по-прежнему существуют.

Создаваемые препятствия осуществлению предпринимательской и инвестиционной деятельности в различных регионах и муниципальных образованиях приводят к снижению темпов экономического роста, падению благосостояния широких групп населения.

В этой связи федеральные власти займут активную позицию по устранению формальных и неформальных барьеров, связанных со следующими ограничениями:

1. ограничения на межтерриториальное перемещение факторов производства (рабочей силы и капитала).

2. ограничения на межтерриториальное перемещение товаров и услуг.

3. ограничения, связанные с реализацией инвестиционных проектов (в том числе связанные с нарушением прав инвесторов);

4. ограничения регионального и местного уровня, препятствующие развитию малого бизнеса и ведению иной предпринимательской деятельности.

5. ограничения регионального и местного уровня. препятствующие деятельности независимых СМИ. политических партий и организаций гражданского общества.

В среднесрочной перспективе целью федеральной политики будет являться активное содействие эффективной реализации важнейших реформ на уровне органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Проведение такой политики не будет сводиться к централизации полномочий на федеральном уровне и применению инструментов принуждения нижестоящих органов власти к принятию тех или иных решений. Напротив, приоритетом Правительства Российской Федерации в среднесрочной перспективе является создание системы стимулов для субфедеральных властей к осуществлению приоритетных социально-экономических реформ.

Среди основных механизмов, направленных на создание подобной системы стимулов, необходимо выделить следующие:

1. реализация существующих механизмов финансового поощрения регионов и муниципальных образований, ориентированных на проведение приоритетных реформ.

2. софинансирование усилий региональных и местных властей в области проведения социально-экономических реформ из федерального бюджета.

3. выявление и распространение лучшей региональной и муниципальной практики в области проведения социально-экономических реформ.

4. принятие в рамках собственной компетенции федеральными властями иных мер, направленных на создание стимулов для органов власти регионального и местного уровня по проведению приоритетных социально-экономических реформ.

Одной из целей политики социально-экономического развития страны будет являться установление долгосрочных приоритетов территориального развития.

Решение этой задачи должно быть направлено на более полный учет территориальных аспектов и проблем социально-экономического развития для принятия Правительством Российской Федерации решений в области экономической политики.

Основными механизмами в этой области будут являться:

1. проведение типологизации проблем и задач социально-экономического развития в территориальном разрезе (задание типологии регионов);

2. разработка подходов к содействию решению поставленных задач социально-экономического характера в зависимости от их типа и особенностей территории.

3. создание на федеральном уровне системы принятия управленческих решений с учетом территориальных

Перечисленные цели региональной политики Правительства Российской Федерации будут являться составной частью общенациональной системы целей и задач, направленной на достижение оптимальных темпов социально-экономического развития страны.

Этот подход будет основан на максимально полном использовании преимуществ федеративного государственного устройства в проведении экономической политики.

Успешное решение поставленных на среднесрочную перспективу задач требует выполнения ряда условий, включающих в себя создание и бесперебойное функционирование новых инструментов региональной составляющей федеральной экономической политики.

Во-первых, необходимо создание системы федерального мониторинга региональных социально-экономических показателей. Такие приоритетные направления социально-экономических реформ, как активная региональная политика, децентрализация экономики и бюджетной системы, должны сопровождаться созданием системы, позволяющей оперативно получать и анализировать информацию о состоянии экономики регионов и муниципальных образований, состоянии региональных и муниципальных финансов, показателях, характеризующих продвижение реформ в различных областях и связанных с ними проблем.

Помимо этого, система федерального мониторинга будет разработана и построена с учетом необходимости сбора информации и проведения типологизации территорий с целью обеспечения выполнения долгосрочных приоритетов территориального развития.

Система федерального мониторинга также будет связана со сбором информации и анализом состояния нормативно-правовой базы на региональном и местном уровнях, выявлением инфраструктурных возможностей для реализации крупных инвестиционных проектов в регионах и муниципальных образованиях.

Во-вторых, повышение уровня конкурентоспособности российской экономики в среднесрочной перспективе тесно связано с содействием федеральных властей усилиям органов власти субъектов Российской Федерации по проведению экономической политики, в том числе инвестиционных проектов транспортной и социальной. Основными инструментами координации решений, региональными властями реализации в области инфраструктуры, межрегиональной принимаемых в области экономической политики станут:

1. координация разработки федеральной и региональных программ социально-экономического развития.

2. координация бюджетного процесса в рамках введения инструментов бюджетирования по результатам на федеральном и региональном уровнях.

3. координация разработки региональных энергетических программ и программ энергосбережения;

4. создание системы совместного финансирования инвестиционных проектов со стороны заинтересованных регионов и федеральных властей.

В-третьих, одним из направлений повышения конкурентоспособности экономики в среднесрочной перспективе является проведение реформы естественных монополий и жилищно-коммунального хозяйства, эффективная реструктуризация бюджетной сети, организация предоставления услуг общего образования. При этом ключевую роль в организации предоставления жилищно-коммунальных услуг, а также ряда иных важных в повседневной жизни общественных благ играют органы местного самоуправления.

Следует учитывать, что ближайшие несколько лет будут характеризоваться переходом к новой структуре органов местного самоуправления. При этом система муниципальных органов власти, создаваемая в результате реформы, должна приобрести следующие основные характеристики эффективного местного самоуправления:

1. выборность глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления, по возможности - напрямую населением соответствующих муниципальных образований.

2. наличие автономии в принятии решений в рамках собственной сферы компетенции (в отношении вопросов местного значения);

3. наличие финансовых гарантий деятельности местных властей собственных налоговых доходов и налоговых полномочий, формализованных правил финансовых взаимоотношений с органами государственной власти всех уровней.

4. наличие механизмов ответственности перед избирателями за принимаемые решения

Для развития местного самоуправления необходима реализация заложенных в новом законодательстве об общих принципах организации местного самоуправления в России мер, направленных на переход к новой структуре и полномочиям муниципальных образований Одновременно в рамках системы федерального мониторинга.

В-четвертых, реализация очередного этапа социально-экономических реформ в среднесрочной перспективе и масштабность поставленных общенациональных задач даже при наличии разработанной среднесрочной стратегии преобразований во многих случаях характеризуется многовариантностью принимаемых мер и. соответственно, неочевидностью их последствий.

В-пятых, связанным с предыдущим вопросом региональной политики федеральных властей является проблема внедрения эффективных инструментов создания стимулов для проведения социально-экономических реформ на региональном и местном уровне в увязке с решением задач, стоящих перед федеральным центром.

Для решения этой задачи необходимо внедрение системы новых стимулов для проведения приоритетных экономических реформ на региональном и местном уровнях власти и управления, чему может способствовать использование следующих финансовых механизмов:

1. межбюджетные трансферты, выделяемые субъектам Федерации и муниципальным образованиям, реализующим согласованные с федеральным (региональным) центром программы экономических реформ, использование накопленного опыта распределения федерального Фонда реформирования региональных финансов;

2. более широкое использование межбюджетных трансфертов, направленных на софинансировзние со стороны федерального бюджета расходов региональных и местных властей, связанных как с проведением экономических реформ, так и с использованием новых инструментов экономической политики;

В-шестых, проведение политики по выявлению и развитию экономических кластеров на территориальном уровне.

Кластерная политика характеризуется тем, что центральное внимание уделяется укреплению сетей взаимосвязей между экономическими субъектами - участниками кластера, в целях упрощения доступа к новым технологиям, распределению рисков в различных формах совместной экономической деятельности в т.ч. для совместного выхода на внешние рынки, организации совместных НИОКР, совместного использования знаний и основных фондов, ускорению процессов обучения за счет концентрации и физических контактов специалистов мирового уровня, снижению тракзакционных издержек в различных областях, за счет увеличения доверия между участниками кластера.

К числу основных направлений кластерной политики федеральных и региональных властей, следует отнести:

1. софинансирование аналитических исследований структуры кластера, определение сильных и слабых мест кластера. разработка плана развития кластера, включающего официальные цели и стратегию;

2. создание в кластерах центров по обмену знаниями и установлению контактов, привлечение заинтересованных организаций к совместным действиям в рамках кластера;

3. реализация программ содействия выходу предприятий кластера на внешние рынки. проведение совместных маркетинговых исследований и рекламных мероприятий.

4. повышение эффективности программ профессиональной подготовки кадров, в соответствии с потребностями кластера, в том числе через корректировку учебных планов учреждений профессионального образования, совместную организацию программ переподготовки и повышению квалификации кадров, стажировок.

5. содействие коммерциализации результатов исследовательской деятельности;

6. повышение требований к качеству товаров и услуг, производимых в рамках кластера, при осуществлении государственных закупок.

В-седьмых, развитие механизмов частно-государственного партнерства при реализации инфраструктурных проектов.

Правительство Российской Федерации будет создавать стимулы для расширения использования региональном и муниципальном уровне лизинговых и концессионных механизмов финансирования инвестиционных проектов, практики смешанного финансирования инвестиционных проектов в области транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунальном хозяйстве, здравоохранения и производстве социальные услуг.

Результатом реформы станет система отношений между органами власти и управления, обладающая следующими характеристиками:

1. четкое разграничение полномочий и предметов ведения между уровнями государственной власти и местного самоуправления, максимальное отсутствие пересекающихся сфер регулирования и отсутствие вмешательства вышестоящих властей в решения других уровней власти, принимаемые в рамках собственной сферы исключительных полномочий.

2. эффективное функционирование дееспособных органов местного самоуправления, избираемых населением, проживающим на соответствующей территории, обладающих финансовыми гарантиями, сферой собственных полномочий и ответственности перед собственными избирателями, определенной в законодательном порядке;

3. наделение региональных и местных властей ответственностью за принятие решений, закрепляемой, с одной стороны, фискальной автономией региональных и местных властей и. с другой стороны, - механизмами внешнего финансового управления.

4. наличие четких законодательных рамок бюджетных отношений между уровнями государственной власти, по возможности исключающих произвольные неформализованные решения по отношению к нижестоящим властям

При этом особенностью проводимых преобразований является:

1. их масштабность, одновременное проведение реформ в нескольких областях - административно-территориальное деление, государственное и муниципальное управление, общественные финансы, налоговая политика и т.д.;

2. высокая степень межрегиональной дифференциации стартовых условий проведения реформы, обусловленная как природно-климатическими. так и социально-экономическими причинами;

3. необходимость принятия мер в рамках реформы органами власти субъектов Федерации и муниципальных образований

В среднесрочной перспективе в рамках совершенствования системы федеративных отношений Правительству Российской Федерации предстоит:

1. в рамках системы федерального мониторинга создать механизмы мониторинга реализации федеративной реформы и реформы местного самоуправления.

2. на основании данных мониторинга обеспечить оперативное принятие законодательных и нормативно-правовых решений в случае выявления проблем применимости и недостатков действующего законодательства.

3. запустить механизмы распространения лучшей практики в области реформирования региональных финансов и местного самоуправления, осуществлять методическое содействие проведению реформы на региональном и местном уровнях;

4. обеспечить оказание методической и методологической поддержки региональным и муниципальным властям в проведении экономических реформ, обучение региональных и муниципальных служащих.