Организация системы контрольно-ревизионной работы

В научных формулировках контроль определяется как периодическое действие механизма возврата к ранее обозначенным задачам, что обусловливает гарантии корректировок в ходе выполнения текущих и прогнозных решений, т.

В системах управления имеют место два вида связи:

1) прямая связь — от органа управления к объектам управления;

2) обратная связь — реакция объекта управления на воздействия органа управления.

Контроль, выполняя функцию обратной связи, обеспечивает выявление отклонений в развитии экономического производства от заданных параметров (правового и иного нормативного регулирования, планирования, бюджетирования и т. д.) и выработку на этой основе управленческих решений, приносящих реальный эффект. Это делает контроль незаменимым средством нормального функционирования экономической системы на всех уровнях, начиная от хозяйствующего субъекта (микроэкономики) и заканчивая общенациональным уровнем (макроэкономикой). Он способствует достижению поставленных целей при оптимальных затратах рабочего времени и ресурсов. На стадии распределения, характеризующейся использованием общественного продукта на удовлетворение различных потребностей общества, контроль охватывает как возмещение потребленных средств производства, так и распределение и перераспределение вновь созданного продукта. На стадии обмена, представляющего собой обращение товаров в условиях наличия товарно-денежных отношений, предметом контроля являются операции по сбыту и заготовкам, расчетам, договорным отношениям.

Понятие контроля подчеркивает распространение контрольных функций в числе многих сфер и на сферу финансовых отношений, связанных с производственными отношениями и распределением совокупного продукта.

В зависимости от сферы финансирования различают контроль:

- бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;

- средств проверяемого экономического субъекта;

- внебюджетных источников;

- общественных, неправительственных организаций, иностранных инвесторов.

С одной стороны, контроль обеспечивает возможность принятия эффективных решений по управлению финансовыми отношениями общества в целом, финансовыми потоками предприятия; с другой стороны, в интеграции с процессами организации и регулирования обеспечивает исполнение приня-

тых решений. Следует отметить, что эти стороны контроля находятся в неразрывном единстве и динамическом взаимодействии в циклах управленческих процессов. Например, финансово-бюджетный контроль направлен на обеспечение возможности достижения целей развития при сложившемся состоянии экономического развития и ресурсных подсистем. Соотношение между управлением и контролем — это соотношение между целым и частью. Предметом управления является поведение объекта управления, направленное на получение запланированного результата. Предметом контроля является состояние объекта управления в соотнесении с заданной целью. Рассмотрим данное воздействие посредством системы управления регионом (рис. 1).

Рис. 1. Система управления регионом Закономерности регионального управления:

- существенная зависимость интенсивности воздействий от решений вышестоящих уровней власти;

- взаимообусловленность развития управления и обновления совместных интересов регионального сообщества;

- системный характер анализа, разработок, решений, действий органов управления;

- профессиональный уровень регионального управления, предопределяющая степень реализации специфического потенциала региона;

- стратегическая ориентация регионального управления, нацеленная на достижение конкурентоспособности региона.

Учитывая особенности регионального развития и выявленные закономерности, представляется целесообразным формировать систему управления экономикой региона на основе следующих принципов:

1) сбалансированного сочетания централизации и децентрализации;

2) научной обоснованности;

3) стратегичности;

4) инновационности;

5) частно-государственного партнерства;

6) мобильности и адаптированности;

7) субсидиарности;

8) ресурсного обеспечения закрепленной компетенции;

9) ситуационности действий.

Действующая система принципов позволяет более полно учитывать современные представления, тенденции и процессы, актуальные для отечественной теории и практики управления и повышения эффективности управления регионом ^[1]. Данная система контроля помогает решать задачи по развитию системы управления экономикой региона, в состав которых входит формирование условий для обеспечения качества управленческой деятельности и роста эффективности системы управления экономикой региона. Реализация поставленных задач достигается в процессе выполнения действий по формированию организационных и институциональных компонентов.

Организация процесса финансового контроля бюджетов всех уровней бюджетной системы и внебюджетных фондов РФ должна включать следующие элементы.

1. Определение целей контроля и планирование процесса контроля с учетом:

- взаимосвязей, выводящих на оценку последствий применения или неприменения финансового контроля в сфере управления финансовоэкономическими отношениями;

- взаимосвязи в управлении социально-культурной сферой, способствующей нейтрализации или значительному уменьшению финансовых рисков, влияющих на эффективность выполнения социальных функций государством;

- воздействия финансового контроля на достижение социальноэкономической устойчивости;

- плана контрольных мероприятий, доведенного в централизованном порядке вышестоящей организацией федерального уровня, учитывающего финансовую политику государства, или разработанного самостоятельно субъектом контроля.

2. Определение системы показателей — параметров контроля, их целевого значения (программа проверки; воздействие финансового контроля на результативность деятельности, преобразований, социально-заданной услуги в разрезе факторов; воздействие финансового контроля на риски в зависимости от формы воздействия финансового контроля в разрезе и в совокупности критериев; классификацию признаков, способствующих неэффективному, нецелевому использованию средств).

3. Выбор системы элементов, выводящих на результативность государственного финансового контроля, — выбор средств и способов контроля.

4. Совмещение контрольно-проверочной работы разных уровней и видов по определенным объектам контроля.

5. Выбор исходных показателей, очередность взаимосвязей между ними в границах целедостижения.

6. Выбор методов контроля зависимости стоимости единицы социальнозаданной услуги определенного качества и стоимости услуги на всех этапах процесса (многовариантной плановой и потребительской фактической результативности).

7. Опосредованное участие субъектов, органов финансового контроля в управлении эффективностью предоставления услуг.

8. Воздействие финансового контроля на бюджетные риски в зависимости от формы воздействия финансового контроля в разрезе и в совокупности критериев.

9. Взаимосвязи форм и видов контроля в управлении социальнокультурной сферой, способствующих нейтрализации или значительному уменьшению рисков, влияющих на эффективность выполнения социальных функций государством.

10. Воздействие финансового контроля на достижение социальноэкономической устойчивости объектов контроля.

11. Воздействие финансового контроля на результативность деятельности организаций, преобразований, социально-заданной услуги в разрезе факторов.

12. Воздействие финансового контроля на результативность социальнозаданной услуги с использованием выбранной расчетно-аналитической модели.

13. Способ обобщения информации: сводные доклады (см. раздел 7 «Практические примеры и задачи»).

14. Подготовка рекомендаций для принятия решений с целью своевременной корректировки и совершенствования деятельности социальной сферы (проект представления, представление, воздействие финансового контроля на результативность преобразований социально-заданной услуги в разрезе факторов).

15. Принятие мер к возмещению ущерба, передача материалов в необходимых случаях в правоохранительные органы ^[2].

Необходимость контроля и его организация в производственной сфере (в том числе и с участием иностранного капитала) вытекает из проблем, связанных с «эффектом масштаба». В экономике понятие «эффект масштаба» означает, что, во-первых, по мере роста масштаба производства компания достигает снижения издержек за счет действия ряда факторов (это положительный эффект масштаба); во-вторых, параллельно существует отрицательный эффект масштаба, который заключается в определенных управленческих трудностях, связанных с координированием и контролированием деятельности крупной организации. По мере роста масштаба деятельности этажи управления, разделяющие административный аппарат и уровни управления, реализующие рабочие программы, становятся все более многочисленными. Многоуровневый аппарат управления создает проблемы обмена информацией, ко - ординации решений, увеличивает вероятность принятия различными звеньями управления решений, противоречащих друг другу, затрудняется контроль различных звеньев управления со стороны центрального руководства, что повышает риск ошибок и злоупотреблений персонала.

Руководство компании разрабатывает политику и процедуры работы. Однако персонал может иногда их не понимать или не всегда выполнять по тем или иным причинам. Менеджеры не имеют достаточного времени проверить исполнение и часто не обладают специфическими инструментами такой проверки. Следовательно, они не могут своевременно обнаружить недостатки и отклонения. Контрольные действия помогают им: обеспечивают защиту от ошибок и злоупотреблений, определяют «зоны риска» и возможности устранения будущих недостатков или недостач, помогают идентифицировать и «усилить» слабые места в системах управления и найти те принципы управления, которые были нарушены. Все эти действия дополняются обсуждением проблем с высшими органами управления компании, нужды и предложения которых и определяют организацию и процедуры контроля (внутренние контролеры должны обеспечить управляющих любой информацией, касающейся компетенции этих специалистов). В этом случае очень важно применение принципа декомпозиции процессов контроля — определение необходимой глубины исследования, анализа, мониторинга предмета контроля. Примерами таких исследований могут служить:

- плановая информация о деятельности функционального подразделения, доводимая начальником подразделения до подчиненных;

- контроль (согласование, визирование) подготовленных на нижнем уровне документов последовательно по всем уровням иерархии в рамках функционального подразделения;

- передача оперативной и периодической отчетности по выполненной работе исполнителями снизу вверх, формирование сводных отчетов и передача руководителям функциональной иерархии.

В данных условиях важен внутренний контроль, если компания имеет географически разбросанные филиалы или отделения, в которых местное руководство принимает самостоятельные решения, а центральному руководству необходима достоверная информация об их деятельности для осуществления контроля и оценки принятых решений в целом.

Таким образом, органы управления организации пользуются услугами контролеров как дополнительными ресурсами, помогающими им осуществлять функции по управлению компанией. Создание эффективной системы контроля в компании позволит:

- обеспечить эффективное функционирование, устойчивость и максимальное (согласно установленным целям) развитие организации в условиях многоплановой конкуренции;

- сохранить и эффективно использовать ресурсы и потенциал организации;

- своевременно выявить и минимизировать коммерческие, финансовые и иные риски в управлении организацией;

- сформировать адекватную современным постоянно меняющимся условиям хозяйствования систему информационного обеспечения всех уровней управления, дающую возможность своевременно адаптировать функционирование организации к изменениям во внутренней и внешней среде .

Планирование контрольно-ревизионной работы проводится руководителем ревизионного органа, отдела, структурного центра ответственности за контрольно-ревизионную работу с учетом установленной периодичности ревизий, проверочных действий в форме плана, который утверждается руководителем вышестоящей организации. Планы проведения ревизий и проверок, процедур мониторинга обычно сохраняются у руководителя контрольноревизионного органа или руководителя предприятия, начальника отдела, руководителя структурного центра ответственности за данную деятельность и не подлежат разглашению с целью обеспечения внезапности каждой ревизии или проверки. При планировании контрольной деятельности учитываются:

- законность проведения контрольных мероприятий;

- своевременность проведения контрольных мероприятий;

- периодичность проведения контрольных мероприятий;

- степень обеспеченности ресурсами (трудовыми, материальными и финансовыми);

- реальность сроков проведения контрольных мероприятий;

- равномерность нагрузки на работников финансового контроля;

- экономическая целесообразность проведения контрольных мероприятий, определяемая соотношением затрат на проведение каждого контрольного мероприятия; ^[3]

- суммы средств, в отношении которых планируется проведение данного мероприятия;

- наличие резерва времени для выполнения внеплановых контрольных мероприятий;

- другие факторы ^[4].

В планах указываются: цель контрольного мероприятия; на какую дату обревизованы, проверены предприятия, организации; вид ревизии, проверки, мониторинга; затраты времени в днях, за какой период может проводиться ревизия; время проведения контрольного мероприятия. В примечании делается отметка о выполнении контрольного мероприятия.

Объем контрольного мероприятия может измеряться оборотом продукции, количеством предприятий и дел, которые подлежат контролю, объемом финансирования.

Срок проведения контрольного мероприятия определяется в зависимости от объемов деятельности и особенностей предприятий, которые контролируются. Продление установленного срока, в порядке исключения, допускается с разрешения органа, который назначил контрольное мероприятие.

За каждым контрольным работником закрепляются объекты контроля на следующий год с таким расчетом, чтобы не меньше 2/3 рабочего времени отводилось на процесс контроля, отчет и подготовку к следующему контрольному мероприятию. Вместе с тем следует отвести время для выполнения внеплановых контрольных мероприятий (например, по требованию судейскоследственных органов, по депутатскому запросу, по ведомственным соглашениям о взаимодействии и т. д.). Кроме того, необходимо предусмотреть время на выявление разногласий противоречивого характера в нормативных актах. Так, например ^[5], при планировании налоговых проверок необходимо предусмотреть время на формирование методологической информации при выявлении неоднозначных толкований положений глав 21, 22, 25, 25.1, 25.2, 26, 26.1, 26.2, 26.3, 26.4, 26.5 Налогового кодекса РФ (далее — НК РФ) применительно к конкретной ситуации. В целях обеспечения своевременного информирования региональных управлений о наличии методологических вопросов инспекциям ФНС России поручено направлять проекты актов (разделы проектов актов) камеральных и выездных налоговых проверок, содержащие методологические вопросы, по которым имеется хотя бы одно из нижеприведенных оснований:

- отсутствуют разъяснения ФНС России;

- разъяснения Минфина России не совпадают с позицией, изложенной в письмах ФНС России по аналогичному вопросу;

- разъяснения Минфина России или ФНС России не совпадают с позицией, изложенной в судебных актах арбитражных судов, вступивших в законную силу;

- отсутствует судебная практика;

- существует противоречивая судебная практика.

Не рассматриваются в качестве методологических вопросов:

- факты установленных нарушений в части получения необоснованной налоговой выгоды;

- факты установленных нарушений в отношении вопросов ценообразования;

- вопросы, касающиеся квалификации договорных отношений и сделок ^{[6] [7].}

При планировании комплексных контрольных мероприятий следует решить ряд организационных вопросов. В связи с этим планированию контрольных мероприятий должно предшествовать глубокое изучение подведомственных предприятий, которое даст возможность правильно установить последовательность и порядок проведения, применения следующих форм контроля:

- коллективная форма — контрольно-ревизионные работы выполняет одновременно группа исполнителей, составляющих временный коллектив контрольно-ревизионных работников — контрольно-ревизионную группу или бригаду;

- смешанная форма — характеризуется участием в проведении кон

трольного мероприятия одновременно органов различных видов экономического контроля (государственного, внутреннего или общественного). Такие ревизии отличаются более высоким качеством и объективностью, в связи с чем в практике экономического контроля смешанная форма организации контрольно-ревизионной работы имеет широкое применение и законодательно закреплена при проведении как ведомственных, так и вневедомственных ревизий. Здесь необходимо привести пример проводимого мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607» (подразд. 6.2.2 «Источники и

методы получения информации муниципальных образований»);

- несмешанная форма — ревизии, выполненные органом соответствующего вида экономического контроля (ведомственные, вневедомственные, внутренние ревизии);

- централизованная форма — такая форма организации контрольноревизионной работы, при которой контрольно-ревизионный аппарат сосредоточен на контрольной работе, начиная со второго и последующих вышестоящих звеньев отраслевого или государственного управления в федеральных органах власти. Централизованной формой организации контрольноревизионной работы выступает государственный контроль, осуществляемый контрольно-ревизионным аппаратом Министерства финансов РФ и министерств финансов субъектов РФ, который сосредоточен только в штатах этих финансовых органов;

- децентрализованная форма — характеризуется сосредоточением контрольно-ревизионного аппарата, начиная с первого звена хозяйственного или государственного управления (в районных управлениях сельского хо - зяйства, агропромышленных холдингах). При децентрализованной форме контрольно-ревизионная работа ведется каждым таким органом, что повышает ее оперативность;

- индивидуальная форма — присуще выполнение всех контрольноревизионных работ в рамках данной ревизии или проверки одним исполнителем. В связи с ограниченными возможностями такой формы применяется лишь при проведении ревизий хозяйственно-финансовой деятельности организаций или отдельных должностных лиц при небольшом объеме хозяйственных операций.

После утверждения планов контрольных мероприятий начинается подготовка к проведению контроля — составление задания, (программы), изучение имеющейся базы данных в организации, которая назначила ревизию, в других органах — финансовых, банковских данных, отчетных и статистических данных, материалов предыдущей ревизии и тематических проверок и другой текущей информации, которая характеризует хозяйственную и финансовую деятельность. Действенность и эффективность экономического контроля достигается в результате применения и сочетания разнообразных форм организации контрольно-ревизионной работы и наличия (достаточности) источников информация, декомпозиции процессов контроля. При планировании и организации контрольных мероприятий следует обратить внимание на оптимальное включение данных составляющих в процесс контроля для выполнения заданной программы.

1.2.