8.4. Бюджеты действующих и принимаемых обязательств

Как показывает бюджетная практика, объем и структура значительной части расходных обязательств предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т.д.

В то же время существуют и иные по своему типу расходные обязательства (новые программы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной сфере, пособий и т.д.), включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана.

Исходя из этого при формировании бюджета расходные обязательства могут быть разделены на действующие и принимаемые, что позволит:

· существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики;

· поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения (отмены);

· удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих обязательств (в том числе с их распределением между администраторами бюджетных средств);

· ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

В настоящее время в РФ нет условий для полного введения этого принципа бюджетного планирования, поскольку отсутствует законодательное определение понятия «расходные обязательства», а суммарный объем обязательств, установленных действующим законодательством, существенно превышает возможности бюджетов по их выполнению, размывая тем самым границу между действующими и принимаемыми обязательствами.

В то же время в рамках разграничения расходных и доходных полномочий поставлена задача году радикально сократить, а в дальнейшем полностью ликвидировать «необеспеченные мандаты» бюджетов всех уровней, включая федеральный бюджет. В частности, предлагаются понятия «расходные обязательства» и «реестр расходных обязательств», под которыми понимается:

· «расходные обязательства» – обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности РФ, субъекта РФ, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления средства соответствующего бюджета;

· «реестр расходных обязательств» – свод указанных законов, нормативных правовых актов и договоров, соглашений и/или их отдельных положений, который должны вести органы исполнительной власти каждого уровня.

Решение этой задачи позволит четко отделить действующие (включенные в реестр) расходные обязательства от принимаемых расходных обязательств, подлежащих или планируемых к включению в этот реестр в случае выделения на эти цели бюджетных ассигнований в пределах нераспределенных ресурсов.

До внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РФ выделение бюджета действующих и бюджета принимаемых обязательств предлагается осуществить в соответствии с решениями органов исполнительной власти в аналитических целях на этапе составления проекта перспективного финансового плана и (или) проекта бюджета на соответствующий год, не применяя такое выделение при утверждении и исполнении бюджетов. По решению органов исполнительной власти основные параметры бюджетов действующих и принимаемых обязательств могут быть включены в пояснительные материалы к проекту перспективного финансового плана и (или) проекта бюджета на очередной финансовый год.

Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств РФ (субъекта РФ, муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями.

К действующим обязательствам, в частности, относятся:

· трансферты населению, установленные нормативными правовыми актами РФ (субъектов РФ, муниципальных образований);

· обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством РФ;

· обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных целевых программ РФ (субъекта РФ, муниципального образования), а также адресной инвестиционной программы РФ (субъекта РФ, муниципального образования);

· погашение и (или) обслуживание государственного (муниципального) долга в соответствии с условиями привлечения заемных средств;

· обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), в том числе международных, действующих в планируемый период;

· средства, подлежащие перечислению в соответствии с законодательством РФ либо сложившимися принципами (практикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюджетной системы РФ.

Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств РФ (субъекта РФ, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде.

К принимаемым обязательствам, в частности, относятся:

· увеличение действующих или введение новых видов трансфертов населению;

· увеличение заработной платы, денежного довольствия;

· досрочное погашение государственного (муниципального) долга;

· предоставление (оплата) государственных (муниципальных) ус-луг сверх установленных нормативов (требований законодательства РФ);

· увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ;

· новые бюджетные инвестиции;

· предоставление бюджетных кредитов.

Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обязательств, порядок и методика определения их объемов устанавливаются органами исполнительной власти соответствующего уровня.

Основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств, которое может образоваться за счет:

· сокращения части действующих обязательств;

· применения консервативных (например, ниже уровня инфляции) методов корректировки действующих обязательств в зависимости от условий планируемого периода;

· опережающего по сравнению с прогнозируемым объемом действующих обязательств роста бюджетных доходов.

Исходя из этого объем бюджета действующих обязательств не может превышать планируемого объема доходов и сальдо источников покрытия дефицита соответствующего бюджета при консервативном сценарии социально-экономического прогноза на соответствующий год, условия (внешние параметры) формирования которого должны быть определены нормативными правовыми актами соответствующих органов власти (так, для федерального бюджета в качестве консервативного сценария должен рассматриваться прогноз доходов при цене на нефть марки Юралс 20 долларов за баррель и ниже). В случае невыполнения указанного условия действующие обязательства подлежит сокращению.

Соответственно, объем бюджета принимаемых обязательств определяется разницей между доходами бюджета и сальдо источников финансирования дефицита при консервативном сценарии социально-экономического прогноза с одной стороны, и объемом бюджета действующих обязательств – с другой. Формирование конкретных направлений использования средств бюджета принимаемых обязательств осуществляться в соответствии с приоритетами бюджетной политики на основе оценки их эффективности. При этом раздельно рассматриваются и планируются:

а) мероприятия, требующие выделения ассигнований только в очередном финансовом году, в том числе:

- приводящие к сокращению действующих обязательств последующих лет (досрочное погашение государственного или муниципального долга, реорганизация, передача бюджетных учреждений на соответствующий уровень бюджетной системы, сокращение штата работников и т. д.);

- не включаемые в состав действующих обязательств последующих лет (реализация краткосрочных, не выходящих за пределы финансового года программ и проектов, выплаты единовременных/разовых надбавок к заработной плате, пособиям и т. д.);

б) мероприятия, включаемые с очередного финансового года в состав действующих обязательств или приводящие к увеличению объема действующих обязательств последующих лет (увеличение размера трансфертов населению, заработной платы государственным или муниципальным служащим, работникам бюджетных учреждений, создание новых бюджетных учреждений, принятие новых бюджетных программ, нормативных правовых актов, устанавливающих новые расходные обязательства и т. д.).

Пропорции распределения средств между указанными мероприятиями определяются в рамках бюджетного процесса исходя из стратегических приоритетов государственной политики и обеспечения сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе.

Одним из ключевых элементов реформы бюджетного процесса является распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между действующими и (или) вновь принимаемыми бюджетными программами с учетом оценок их результативности (включая программы, обеспечивающие реализацию вновь принимаемых нормативных правовых актов). Такой подход создаст для субъектов бюджетного планирования стимулы представлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ и приведет к поэтапному формированию системы мониторинга эффективности их деятельности, что будет способствовать общему повышению результативности бюджетных расходов.

В ближайшей перспективе разделение бюджета действующих и принимаемых обязательств труднореализуемо, поскольку отсутствует прозрачная методология определения и корректировки (пересчета) объема действующих обязательств при том, что даже по общим оценкам он существенно превышает прогнозируемые ресурсы бюджетов всех уровней, требуя принятия ежегодно мер по оптимизации и реструктуризации финансируемых расходов. В то же время на аналитическом уровне такое разделение частично уже осуществляется и требует лишь более четкого отражения в обоснованиях среднесрочного финансового плана и бюджета.

Наряду с выделением действующих и принимаемых обязательств в бюджетном процессе предлагается различать обязательства, вытекающие из нормативных правовых актов (публичные обязательства) и из договоров (соглашений), одной из сторон которых является государственное (муниципальное) учреждение (гражданско-правовые обязательства). Если по гражданско-правовым обязательствам должны быть установлены жесткие ограничения на их принятие (лимиты бюджетных обязательств), то для публичных обязательств предполагается разработать и ввести бюджетные процедуры, обеспечивающие безусловное их исполнение.