Введение

В современном мире в последнее десятилетие XX века четко проявилась тенденция открытости и прозрачности государственного управления, характерная для большинства государств, в том числе и для тех стран, где сравнительно недавно начались демократические преобразования.

Так как бюджет во всех странах – главный политический и финансовый инструмент государственной политики, такие тенденции проявляются, прежде всего, в бюджетной сфере.

Интерес к повышению прозрачности бюджета и бюджетного процесса имеют различные субъекты: международные финансовые институты, представители законодательной и исполнительной власти, население и, главным образом, его социально активная часть, объединяющаяся в некоммерческие организации (НКО) и представляющая в бюджетном процессе интересы определенных групп населения. При этом различные субъекты могут иметь разнонаправленные цели (макроэкономическая стабильность, обоснованность кредитов, выборный процесс, повышение инвестиционной привлекательности, уменьшение коррупции, контроль расходования бюджетных средств, получение средств из бюджета и т.д.).

С позиции населения и институтов гражданского общества прозрачность позволяет каждому члену общества видеть, на какие цели и насколько эффективно расходуются налоги, которые он платит, что способствует повышению собираемости налогов, составляющих основу доходной части бюджета. Прозрачность позволяет реализовать право общественности на информацию о бюджете и учесть ее точку зрения в конечных решениях по бюджету (приоритеты, распределение ресурсов и т.д.). Прозрачность повышает доверие экономических субъектов, населения и институтов гражданского общества к власти, поскольку в этом случае они лучше понимают ее политику, больше доверяют ей, что создает предпосылки для общественного согласия.

Первый шаг на пути формализации требований прозрачности был сделан 16 апреля 1968 г.: Международный Валютный Фонд (МВФ) опубликовал «Кодекс надлежащей практики применительно к прозрачности в налогово-бюджетной сфере» (далее «Кодекс прозрачности МВФ») и обратился к государствам – членам МВФ с призывом провести его в жизнь. Принципы и практика, изложенные в Кодексе, выработаны на основе опыта налогово-бюджетного управления в государствах-членах. Кодекс прозрачности МВФ носит рекомендательный характер, ограничен рамками финансовой политики, адресован, прежде всего, правительствам государств-членов МВФ и не рассматривает проблему общественного участия в бюджетном процессе.

Повышение прозрачности бюджетного процессе может быть инициировано не только финансовыми институтами или властью, но и извне бюджетной системы – институтами гражданского общества, что позволяет реализовать более широкий подход к проблеме прозрачности, объединив проблемы прозрачности бюджета и активности общественного участия.

Когда СПб Центр «Стратегия» в 1998 году начал проектную деятельность в области прозрачности бюджетного процесса, само понятие «прозрачный бюджет» было новым и непривычным как для представительной власти, так и для общественности. Потребовалась большая работа по продвижению идеи прозрачности среди некоммерческих организаций (НКО), представителей властных структур и органов МСУ В настоящее время работы по оценке и анализу прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе проведены в регионах на уровне субъекта Федерации (Новосибирская, Самарская, Сахалинская, Псковская области и Санкт-Петербург) и муниципальные образования (города Мурманск, Петрозаводск и Великие Луки). В этом направлении проводились работы в Южном региональном ресурсном центре (г. Краснодар), Ярославской, Ростовской областях и ряде других регионов.

Суть прозрачности бюджета и бюджетного процесса определяется не только доступностью информации для общественности. Прозрачность является необходимым условием общественного участия, но недостаточным. Прозрачность бюджета, будучи инструментом развития демократии, в свою очередь зависит от ее зрелости, т.е. готовности и способности населения и институтов гражданского общества осуществлять общественный контроль прозрачности бюджетного процесса и участвовать в принятии решений по вопросам бюджетной политики, отстаивая интересы территориального сообщества.

При таком подходе эффективная работа по освоению и продвижению социальной технологии «Прозрачный бюджет» должна опираться на комплекс методически описанных действий, позволяющих специалистам (прежде всего из третьего сектора) осуществлять общественное участие в бюджетном процессе. Главная проблема организации таких работ – методический инструментарий.

В ходе реализации программы «Прозрачный бюджет» проект «Городские жители и власти – на пути к сотрудничеству: бюджет, который можно понять и на который можно влиять», поддержанный фондом Форда (1998 – 2004гг.); проект «Предупреждение коррупции в бюджетном процессе российских регионов», поддержан ОБСЕ (2000-2002); проект «Повышение эффективности управления государственным и муниципальным жилищно-коммунальным хозяйством путем вовлечения граждан в обсуждение и решение данной проблемы», поддержанный программой DISPS Британского совета – Центром «Стратегия был накоплен значительный опыт в области общественного участия в бюджетном процессе. При реализации проектов в качестве главной ставилась задача обоснования сущности социальной программы «Прозрачный бюджет» и методического описания действий и процедур при ее освоении и продвижении.

Ниже приводятся методические рекомендации по освоению и продвижению социальной технологии «Прозрачный бюджет», разработанные Центром «Стратегия» с учетом международного опыта и опыта реализации данной социальной технологии в регионах России.