1. Сутність бюджетного менеджменту.

Важливою для розуміння теоретико-методологічних і прагматичних підходів західних економістів до бюджету і бюджетного менеджменту є теза, що за обставинами свого виникнення та у своєму інституційно-правовому значенні бюджет є продуктом конституційної демократії.

Цікаве й етимологічне походження самого терміна “бюджет”. В історії казначейства (міністерства фінансів) Великобританії згадується, що в 1730-ті роки тодішній канцлер (міністр) казначейства Роберт Вальполь іронічно називав розрахунки державних доходів і видатків за назвою спеціального портфеля (bougette), в якому він приносив ті документи в парламент для доповіді[3]. Від бюджету-портфеля і пішли фінансові поняття “бюджет”, “відкрити бюджет”.

Бюджет сучасного розвиненого суспільства спирається на досить фундаментально і глибоко розроблену теорію. Серед її творців — найвидатніші імена економічної науки — від У. Петті, П. Буагільбера, А. Сміта, Д. Рікардо, Дж. Стюарта Мілля, А. Вагнера до Дж. М. Кейнса, Г. Шмольдерса, П. Самуельсона, Дж. Б’юкенена. З-поміж цих та інших імен, пов’язаних з фінансовою наукою, є визначні вчені академічного напряму, державні діячі та радники урядів, лауреати Нобелівської премії.

Розвиток теорії бюджету динамічно пов’язаний із загальними законами руху суспільного процесу й економіки, а сама вона завжди становила невід’ємну частину основної економічної доктрини, яка визначалася конкретними історичними умовами розвитку, а також не в останню чергу завданнями й інтересами правлячого класу.

Бюджетний менеджмент — це один із напрямків фінансового менеджменту.

Бюджетний менеджмент — це сукупність взаємопов'язаних дій (управлінських функцій), прийомів, методів, що направлені на керування бюджетними ресурсами і відносинами, які виникають в процесі руху бюджетних потоків. Бюджетний менеджмент повинен дати відповідь на питання — як ефективно керувати цим рухом і відносинами.

Кожна система управління, в тому числі і бюджетна, складається із двох взаємопов'язаних частин — об'єкта і суб'єкта управління. Об'єктом виступає бюджет, суб'єктом — органи управління бюджетом. На якості управління однаково відображається знання як об'єкта, або як ще він визначається, керованої системи, так і суб'єкта, або керуючої системи, що схематично можна представити таким чином (рис. 1). Але певна підпорядкованість між ними існує. Визначальним є знання об'єкта управління, бо без цього процес управління просто неможливий.

Предметом бюджетного менеджменту як навчальної дисципліни є бюджетний процес і управління ним.

Національні схеми бюджетного федералізму. Існують різні класифікації форм функціонування міжбюджетних відносин за певними критеріями, покладеними в їх основу. Так, за класифікацією Міжнародного валютного фонду залежно від форм політичної взаємодії та ступеня фінансового співробітництва різних рівнів влади вони диференціюються від класичного федералізму (США), кооперативного (Німеччина), до канадського, британського варіанта бюджетного федералізму і режиму адміністративної опіки над органами місцевого самоуправління (Франція, скандинавські країни)[4].

Відповідно фінансові взаємовідносини верхнього й нижчих ешелонів влади можуть характеризуватися: чітким розмежуванням бюджетних надходжень, комбінуванням власних доходів місцевих бюджетів з трансфертами з вищестоящих бюджетів; опорою на механізм солідарного розподілу доходів та систему міжбюджетних субсидій; залежністю від дотацій центрального уряду. Специфічні особливості бюджетного федералізму і міжбюджетних відносин існують у Швейцарії.

Феномен бюджетного федералізму однаковою мірою стосується як федеральних, так і унітарних держав. Але особливу увагу привертають держави з федеральним устроєм, де проблеми міжбюджетних відносин особливо складні, а тому і найбільш пізнавально показові. Розглянемо концептуально організаційні засади кількох національних моделей бюджетного федералізму.

У ретроспективі американський федералізм склався ще в постколоніальну епоху навколо принципу локалізму як політичної ідеї, яка об’єднувала конституційно відособлені уряди різних рівнів. Вудро Вільсон (1856—1924) — один із найпопулярніших донині президентів США (обіймав цю посаду з 1913 до 1921 р.) — наголошував: “Питання відносин штатів і федерального уряду є кардинальним питанням нашої системи”[5]. На функціонування бюджетного федералізму істотно впливають особливості американської вертикалі державної влади. Конструкція останньої така, що країна поділена на відомчі (банківські, фіскальні, судові, навчальні та ін.) федеральні округи, які не збігаються з адміністративно-територіальним поділом. Наприклад, у фіскальному плані США розділені на дев’ять податкових округів. На території одного штату діють установи кількох різних відомчих округів. У такому разі ресурси влади і коштів у певному регіоні не концентруються в одних руках. Рішення фінансових питань, що стосуються федеральної компетенції на даній території, належить керівникам різної відомчої підпорядкованості.

Американська система фінансових взаємовідносин за схемою “федеральна адміністрація → штати → органи місцевого самоврядування” є результатом еволюційного, якщо дивитись з історичної дистанції, компромісу між місцевими і федеральними силами.

Ці риси відображають зміст 10-ї поправки до конституції США, згідно з якою власті штатів і федеральний уряд автономні й рівноправні між собою. Декларована мета міжбюджетної співпраці різних рівнів влади — підвищення ефективності використання бюджетних коштів за допомогою координації федеральних, штатних і місцевих програм, забезпечення на субнаціональному рівні загальнодержавних стандартів якості життя.

Крім власних податкових доходів, штати і території фінансують свою діяльність за рахунок фінансової допомоги з боку федеральних властей у формі грантів (Grants in Aid), як у США називають субсидії, дотації й трансферти. А також перерозподілу податкових надходжень (Revenue Sharing). Федеральна допомога надається по 28 статтях видатків. Їх сума становить понад 500 млрд дол. (більш як 15 % видатків федерального бюджету, п’ята частина бюджетних видатків штатів і місцевих органів). Назвемо лише цільові трансферти, вищі 5 млрд: шляхове будівництво, реконструкція міст і регіональний розвиток, освіта, зайнятість, трудові ресурси, соціальні послуги, охорона здоров’я, забезпечення мінімального рівня доходів. За своєю економічною природою гранти — безповоротні виплати, які не компенсуються і призначені для вирішення загальнонаціональних проблем за участі регіональних і місцевих властей.

Виконуючи роль фінансового інтегратора держави, трансферти не позбавлені деяких побічних негативних ефектів. Так, виконані в США емпіричні дослідження показали, що кожен долар, отриманий у формі гранта певним субнаціональним бюджетом, викликає зростання видатків даного бюджету на суму вищу, ніж можна очікувати від еквівалентного збільшення доходів на місцевому рівні. За розрахунками субсидований долар забезпечує збільшення витрат на суспільні блага локального споживання на 40 центів, а додатковий долар приватних доходів місцевої общини — лише на 10 центів[7].

Цей феномен увійшов у фінансову науку під назвою “ефект липучки”, що в дослівному перекладі означає “ефект липучого паперу для мух”. Едвард Грамліх, автор даного терміна, який увійшов у підручники державних фінансів, не без сарказму зауважив, що субсидовані грошові кошти “прилипають” до рук бюрократів і витрачаються на їх розсуд[8]. Вважається аксіомою, що бюрократи завжди прагнуть максимізувати підконтрольні їм бюджетні ресурси. Тому вони заінтересовані в приховуванні оптимальної потреби в коштах і, вводячи в оману виборців, добиваються схвалення їх голосами завищеного обсягу місцевого бюджету в розрахунку на надходження грантів. У результаті “ефект липучки” дестимулює бюджетні обмеження, посилюючи тенденцію до фінансування програм штатного і/або локального значення радше за рахунок міжбюджетних трансфертів, аніж коштів оподаткування приватних доходів чи запозичень на відповідних територіях.

У даному контексті важливо нагадати про положення, зафіксоване в першій статті конституції Сполучених Штатів Америки, згідно з яким у конгрес не можуть бути обрані представники неоподатковуваних індіанських племен[9]. Без будь-яких сантиментів на тему дискримінації засновники США запровадили податковий ценз, котрий у принципі означає, що до розподілу ресурсів на державному рівні не можна допускати фіскально недієздатних людей, які не вносять своєї частки в бюджет. Загалом своєрідність американської схеми бюджетного федералізму полягає в існуванні практично автономних бюджетів трьох рівнів на основі чіткого розмежування урядових функцій і податкових надходжень.

Свої особливості і специфічні риси має бюджетний федералізм у Німеччині, де існують федерація, землі й общини. Згідно з основним законом усі рівні влади мають чітко визначені завдання і права, обумовлені сферою їхньої діяльності і компетенції, відповідне бюджетне господарство. Принципи незалежного ведення бюджетного господарства діють з урахуванням необхідності узгодження загальнодержавних інтересів й інтересів земель та общин під час вирішення конкретних завдань і забезпечення фінансування.

Найскладніші завдання і найважчий тягар фінансування припадає на федерацію. Фактично на федерацію покладені обов’язки, що стосуються гарантування безпеки існування держави в цілому. До федеральних функцій належать: закордонні справи, оборона, внутрішня безпека, монетарна система, важливі шляхи сполучення тощо. Федерація несе відповідальність за економічний розвиток країни в цілому, виплату військових компенсацій, соціальне забезпечення, охорону здоров’я, комплексні наукові дослідження, житлове будівництво і мостобудування тощо.

Найважливіші завдання земель стосуються культури, освіти, науки тощо. До сфери їх відповідальності належать також правосуддя, поліція, громадська охорона здоров’я. Слід мати на увазі, що в цілому землям дозволено виконання усіх державних завдань, якщо воно допускається конституцією.

Згідно з положенням про спільні завдання, федеральному урядові дозволяється брати участь у виконанні землями своїх обов’язків, коли “вони є важливими для суспільства в цілому і федеральна участь необхідна для поліпшення життєвих умов”[10]. До такої спільної діяльності належать: створення та розширення вищих навчальних закладів, у тому числі університетських клінік; поліпшення економічної структури регіонів; укріплення узбережжя; удосконалення аграрної структури тощо. У фінансуванні перших двох позицій половину всіх витрат у кожній землі несе федеральний уряд. Що ж стосується останніх двох позицій, то реальний внесок федерального уряду в удосконалення аграрної структури регіонів становить 60 %, а в укріплення берегів — 70 %[11].

Найнижчою ланкою урядування є общини. У широкому спектрі їх інтересів фактично перебуває все, що безпосередньо стосується громади й окремих членів общини. Вони вільні добровільно “брати на себе будь-які завдання і пропонувати різні послуги чи виконувати різні функції у межах закону та такі, що не регулюються на загальнодержавному рівні”[12]. Конкретно вони несуть відповідальність щодо забезпечення водою, газом, електроенергією, очищення території, вилучення відходів тощо; активно підтримують заклади шкільної освіти і культури. Наведемо дані по окремих країнах, які характеризують роль різних рівнів влади у фінансуванні освіти, охорони здоров’я і соціального забезпечення (табл. 78).

Таблиця 78

Частка рівнів влади у фінансуванні окремих суспільних послуг у різних країнах[13], %

Дані таблиці свідчать про те, що в різних, навіть федеральних, державах існують значні відмінності у розподілі завдань, повноважень між рівнями влади та у відповідному їх фінансуванні. Істотні відмінності спостерігаються у розподілі відповідальності у сферах освіти, охорони здоров’я і соціального забезпечення. На відміну від соціального забезпечення й охорони здоров’я сфера освіти в зазначених країнах організована більш децентралізовано. Як правило, відповідальність за загальну освіту та загальну медичну допомогу несуть комуни і землі. А вища освіта значною мірою підпадає під центральне регулювання.

Головною і фундаментальною ознакою бюджетних (фіскальних) взаємовідносин у ФРН є незалежність і автономність різних рівнів влади у сфері бюджету. В основу цього покладено поділ повноважень центральної влади й інших суб’єктів федерації та відповідний розподіл фінансових джерел для їх здійснення.