2.4. Государственная поддержка туризма в Республике Адыгея

Содержательными моментами государственного регулирования в условиях рынка являются: упорядочение отношений регионов и центра по поводу объектов государственной собственности; территориальная организация использования природных ресурсов; федерально-региональное разделение финансов.

Успех развития туризма напрямую зависит от уровня государственной поддержки этой отрасли.

Не только методы государственного регулирования, но и функции соответствующих органов государства должны быть адекватными сути рынка, переход к которому стал базовой задачей экономической политики государства.

Распад СССР привел к краху отлаженной нормативно-правовой системы международного и внутреннего туризма. В 1992г. был упразднен Госкоминту-рист, его приемником в марте 1993г. объявлен комитет по туризму РФ. права и функции которого были сформулированы довольно расллывчиво. Центральный совет по туризму и экскурсиям Всесоюзный центральный совет профессиональных союзов был реорганизован в ОАО "ЦСТЭ - Интур - Центральный совет по туризму и экскурсиям".

Наиболее мобильными оказались не федеральные, а городские структуры власти. Первым шагом на пути регламентирования туристской деятельности стала разработка положения о лицензировании международной туристской сферы. Лицензирование носило заявительный характер.

На федеральном уровне существенный прорыв в законотворческом процессе был сделан в 1996г. с образованием в Государственной Думе Российской Федерации Комитета по туризму и спорту.

Сначала в структуре федеральных органов исполнительной власти был предусмотрен Комитет по туризму, затем его функции были переданы комитету РФ по делам молодежи, физической культуре и туризму, созданному на базе трех комитетов.

И Министерство культуры и туризма, и Комитет по делам молодежи, физической культуре и туризму считать новыми органами управления можно с большей степенью условности.

Сфера туризма охватывает целый комплекс отраслей и видов деятельности.

Многочисленные связи туризма с другими отраслями экономики порождают внешние экономические, экологические и социально-культурные эффекты, распространение которых зачастую находится в сфере контроля субъектов туристской деятельности.

В развитых зарубежных странах доля туризма в ВИД составляет до 35%, а в России с ее возможностями - 0,01%.

Идея создания множества министерств, занятых туризмом, абсурдна в своей основе. Необходимо одно министерство или комитет, один самостоятельный орган, отвечающий за совершенствование и проведение в жизнь государственной политики в области туризма.

Но как бы то ни было, с образованием новых органов государственного управления сделан первый шаг по пути от стихийного к целенаправленному развитию туристского хозяйства в России. Отсутствие согласованной на уровне государства стратегии и тактики развития туризма при наличии множества ведомственных органов управления, общественные организаций, отдельных предприятий, местной власти, преследовавших свои экономические интересы, тормозило его развитие, мешало реализации изначааьно заложенного в нем рекреационного и культурно-познавательного потенциала.

Система законов, законодательных положений, норм, регламент и совокупность других регулирующих правовых положений - опора формирования общегосударственной концепции на развитие туризма.

До 1996г. отношения между туристом и туристской фирмой регламентировались законом Российской Федерации "О защите прав потребителей", который регулировал все отношения между субъектами предпринимательской деятельности и гражданами, заказывающими конкретные услуги или приобретающими конкретные товары для личных нужд. Такое большое поле регулирования, безусловно, порождало сложности в применении Закона.

24 ноября 1996г. Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в РФ", разработанный в рамках Федеральной целевой программы "Развития призма в РФ", призванный

по

регулировать отношения туристов и туристских организаций, определять права, обязанность и ответственность сторон.

В настоящее время функции государственного управления, координация, а также реализации государственной политике в сфере туризма осуществляет Министерство Российской Федерации по физкультуре, спорту и туризму. Основу российского законодательства в области и защиты прав и интересов туристов составляют:

-Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в РФ";

-Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей";

-Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности".

-Закон Российской Федерации "Об иностранных инвестициях в РФ" от 09.07.1999г.

-Закон "О концессионных договорах, заключаемых российскими и иностранными инвесторами".

Методами государственного регулирования являются: прямое государственное финансирование и кредитование (прямые государственные финансовые инъекции); квотирование и лицензирование отдельных видов деятельности, производства и реализации, экспорта и импорта, установление иных ограничений хозяйственной деятельности; формирование рынка государственных заказов, закупка товаров для общегосударственных нужд; антимонопольное регулирование цен и создание систем их согласования; налоговое, амортизационное, таможенное регулирование; кредитное регулирование; регулирование денежного обращения; валютное регулирование; регулирование рынка ценных бумаг; прямое управление бюджетными предприятиями, управление долями участия государства в капитале предприятия.

В основе использования любого из выше перечисленных методов государственного регулирования лежат государственные финансы.

Государственный и местные бюджеты, целевые внебюджетные фонды образуют финансовую базу государства, обеспечивающую выполнение органами государственной и местной власти их функций, в том числе по регулированию экономической жизни общества.

Посредством расходования средств государственного и местного бюджетов осуществляется целенаправленное воздействие на объем и структуру товарного предложения, на распределение инвестиций и капитала по отраслям и регионам.

Разработка методов и расширение масштабов негосударственного инвестирования чрезвычайно важна, ведь развитие туризма в субъектах Российской Федерации опирается не только на руководящую и регулирующую роль государства.

Универсальными источниками обеспечения развития туризма в регионе могут стать: продажа акций приватизируемых предприятий по инвестиционному курсу или аукционно; передача пакетов акций в доверительное управление под инвестиции доверительного управляющего; размещение вторичных эмиссий акций акционерных туристских компаний; продажа земли.

Налаживание работы по эффективному государственному регулированию отношений в сфере туризма и гостиничного хозяйства также связано с налаживанием системы налогообложения не только туристских фирм, но и организаций гостиничного хозяйства и других отраслей и подотраслей, входящие в туристскую индустрию. В настоящее время, туристская индустрия, не успев выйти из экономического кризиса, оказалась перед угрозой налогового прессинга.

В результате введения налога с продаж субъектами Российской Федерации не только выездной, но и внутренний туристский продукт в России, а также значительная часть услуг по приему иностранцев оказались обложенными 5%-ным "оборотным" налогом.

Особенно серьезный удар по туристской отрасли может нанести введение НДС на обороты по реализации туристских и экскурсионных путевок, преду

смотренное Федеральным Законом "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О налоге на добавленную стоимость".

Если к этому добавить 5%-ный налог с продаж и, 1,5%-ный налог на содержание жилфонда и объектов социально-культурной сферы, отрасль получаст, по существу, 22,25%-ный налог с оборота, не считая всех остальных налогов, что неизбежно приведет к значительному удорожанию туристских путевок.

Формирование рациональной налоговой политики - важное направление в создании заинтересованности инвесторов.

Местным и иностранным инвесторам в туризм предоставляют следующие льготы: налоговая поддержка; освобождение от таможенных пошлин и НДС на импорт; льготные кредиты.

Также ряд льгот предоставляется туристским операторам.

В настоящее время в условиях ухудшающейся конъюнктуры туристского рынка резкое увеличение налогового бремени на хозяйствующие субъекты туристской отрасли неизбежно приведет к целому ряду негативных последствий, в первую очередь, уклонению от уплаты налогов возможными способами.

Очень важным представляется учет специфических особенностей региона. Так, развитие Адыгеи до 1990 г., когда она получила свою государственность в статусе республики в составе Российской Федерации, в мощном хозяйственном и научно-техническом отношении регионе - на Северном Кавказе, положительно сказалось на ее экономическом и техническом развитии. Однако в результате чрезмерной централизации, главенствования властных структур сложившейся административной системы управления Адыгея, как и другие автономные образования, испытывают на себе ведомственное давление и постоянные, негативные последствия этою.

В отличие от Москвы, в республике с самого начала понимают значение туризма для экономики, и не в пример центру не стали туризм соединять ни со спортом, ни с другой какой-либо отраслью.

Более того, Адыгея одна из первых в России приняла закон о туризме, что давало существенные преимущества этой отрасли. Законодательную базу Республики Адыгея составляют закон "О туризме", который призван регулировать отношения в области организации и развития туризма в Адыгее, как в настоящее время, так и на ближайшую перспективу. Также документом туристской отрасли стала Республиканская целевая программа "Развития курортно-туристского комплекса Республики Адыгея на 1997-2000г.г.э>.[Приложсние 10] Программа определяют политику государства в области туризма и направлена на создание правовых, организационных и экономических условий для формирования в Адыгее современной туристской отрасли. Важнейшим шагом в развитии туризма можно считать, также принятие постановления "О нормировании рекреационных нагрузок на особо охраняемые и уникальные природные территории Республики Адыгея". Законодательная база Республики Адыгея постоянно пополняется и расширяется.

Однако на практике преимущества законодательных актов руководство отрасли туризма в республике используют не в полной мере.

Причин этому несколько. Во-первых, механизм реализации республиканской программы развития туризма до конца не разработан; мешает и нынешнее финансовое состояние республики: ведь даже по защищенным статьям средств в необходимом объеме не выделяется. Во-вторых, двойственное положение туризма в Адыгеи. С одной стороны, за развитие туризма в республике отвечает АО "Адыгеятурист", которому переданы государственные функции контроля и реализации принятых программ, а с другой стороны - есть особо охраняемая территория "Фишт". в обязанности которой, помимо прочих, в области туризма вменяются примерно те же функции, что и "Адыгеятурист". В настоящее время в республике насчитывается три исполнительных органа в сфере туризма.

Отсутствие четкого разграничения полномочий, особенно в такой небольшой республике, порождает ситуацию безответственности.

Поэтому, выход из сложившейся ситуации в том, что должна быть создана единая государственная структура, в обязанности которой будут входить разработка не только стратегии, но и тактики развития туризма в Адыгее буквально по каждому туристскому объекту.

Должны быть определены приоритеты, сделаны четкие экономические выкладки, когда и какой туристский объект республики даст экономическую отдачу, - а затем уже вкладывать в него средства. Пока отсутствие этого и сдерживает развитие туризма в Адыгее и, как следствие, существенно ограничивает его экономическую отдачу.

В 1995г. в Федеральную программу развития туризма в России, впервые за всю истории республиканской туристской отрасли была включена Адыгея как одна из самых перспективных (в плане развития массового туризма) республик Российской Федерации. Однако республика не получила никаких средств, при этом речь идет не только о Республики Адыгея, но ни один из 89 субъектов Российской Федерации по программе развития туризма не получил ни копейки. Более того, выделение средств на эти цели ни в правительстве, ни в министерстве финансов и экономики России ни разу не рассматривались.

А ведь для Северного Кавказа, в том числе Адыгеи, развитие курортно-туристской индустрии - это не только один из важнейших рычагов подъема экономики, но и средство создания обстановки стабильности, мира в регионе.

В этой ситуации необходим специальный Указ Президента России о кардинальных мерах по выведению из кризиса курортно-туристской инфраструктуры Северного Кавказа, где регион рассматривался бы как единый народнохозяйственный комплекс, одно из главных предназначений которого - организация эффективного лечения и отдыха россиян.

В 2000г. закончился срок действия целевых программ социально-экономического развития многих регионов, в том числе и Республики Адыгея. В предложенном Правительством проекте бюджета на эти цели выделялось 1 млрд.335 млн. руб. и распределялись они среди 24 субъектов федерации. Респуб

лики Адыгея в этом перечне не было. В поправках, принятых к бюджету удалось изыскать 2 млрд. руб. дополнительно для продолжения финансирования целевых программ развития остальных регионов. Была также включена программа "Социально-экономического развития Республики Адыгея" на 1998-2000гт. в объеме финансирования 70,0 млн. руб.

В Федеральном бюджете Российской Федерации на 2001г. на такие статьи, как развитие промышленности, энергетики, сельского хозяйства, транспорта и т.п., планируется 8% расходной части бюджета. Па развитие социальной сферы, это - образование, здравоохранение, спорт и т.д. - 15%, на развитие туризма - 1%.

В программе развития зимнего курорта "Красная поляна" - в рамках разрабатываемой федеральной программы "Золотое кольцо Кавказа", в правительстве РФ рассмотрели предложение о целесообразности внесения проекта создания горнолыжного комплекса на Лагонакском нагорье. По оценкам как отечественных, так и зарубежных специалистов имеются серьезные предпосылки для развития зимних видов спорта и отдыха и строительство курорта европейского уровня.

Средства, вкладываемые в туристскую инфраструктуру, имеют самый быстрый период окупаемости для республики: естественным образом задействовано в это сфере большое количество местного населения и появляются реальные средства на решение социальных вопросов.

Однако для развития туризма и курортного дела в Республике Адыгея нужны мощные государственные инвестиции, причем как на местном, так и на федеральном уровне. В бюджете республики есть соответствующие статьи, предусматривающие подобные вложения, но они явно недостаточны.

При этом необходимо учитывать и реалии сегодняшнего экономического положения России. Крупных вложений со стороны государства вряд ли стоит ожидать. Поэтому надо искать инвесторов среди туристских фирм, частных

лиц, привлекать их соответствующими налоговыми льготами, другими экономическими мерами.

Новым перспективным направлением социально-экономического развития Республики Адыгея должно стать формирование туристско-рекреационного комплекса. Реализация этого направления потребует значительных капитальных вложений на реконструкцию санаторно-курортных учреждений, создание инфраструктуры для курортного и туристского бизнеса, развитие транспортной инфраструктуры.

Однако как бы активно не проводилась политика внутри республики, многое должно быть сделано на федеральном уровне. Государство может принять целый ряд мер по сохранению финансовой основы деятельности туристско-рекреационного комплекса, стимулированию спроса на его услуги. В частности следующее: -

Необходимо совершенствовать и развивать методологию лицензирования, стандартизации, сертификации в сфере туризма; таможенное регулирование; законодательную базу. -

Государство также должно обеспечить совершенствование нормативно-правовой базы санаторно-курортного дела. В частности, необходим новый закон о курортном деле. Он должен в том числе, предусматривать механизм согласования национальных, межотраслевых, региональных и местных интересов; обеспечивать приоритетность действия курортного права на курортных территориях; предусматривать компенсации курортам со стороны производств, снижающих их лечебный потенциал и конкурентные позиции на рынке. -

Необходимо создать механизм реализации действующей в настоящее время нормы федерального закона о запрете на перепрофилирование здравниц, нецелевое использование курортных земель. Нужны специальные требования в сфере градостроительства, механизм разрешения споров между санаторными учреждениями и организациями туристско-рекреационной сервисной инфраструктуры. -

Сегодня необходимо создание на уровне Правительства России органа, отвечающего за положение дел санаторно-курортном комплексе. -

Государство в соответствии с федеральным законом "О курортах" и учитывая передовой мировой опыт, должно обеспечить поддержку общественной инженерной инфраструктуры, целесообразно довести вертикаль государственного управления курортным делом до федеральных и региональных курортных территорий. -

Следует продолжить оправдавшую себя практику целевого программного планирования развития туризма в регионе. В качестве источников финансирования этих программ целесообразно определять часть федеральных и региональных налогов, закрепляя эти средства в качестве государственной собственности. -

Целесообразно подвергать льготному налогообложению средства туристских предприятий, санаторно-курортного комплекса, направленные ими из прибыли на капстроительство, НИР, увеличить норматив средств, направленных на обучение персонала, рекламу, и включаемых в состав затрат себестоимости услуг. -

Вывести в определенных размерах из налогообложения доходы физических лиц, использованные на оплату санаторно-курортных услуг; шире использовать механизм страхования организациями своего персонала, часть средств от которого направлять на санаторно-курортное лечение с включением этих затрат в себестоимость услуг; создать специальный курортный внебюджетный фонд, через который с использованием европейского опыта наладить оплату санаторно-курортного лечения граждан. -

Создать благоприятные условия для инвестиций в туризм; увеличение инвестиций в человеческий капитал. -

Решить проблемы адресного социального туризма. -

Предоставлять активную помощь государства (как на местном, так и федеральном уровнях) в организации рекламы туристских возможностей регионов России, формирования имиджа региона. -

- Необходимо отслеживать динамику развития туризма и прогнозировать его вклад в экономику региона и страны в целом для полноценного развития туристской отрасли; для этого надо вести государственную статистику.

В современной ситуации государственное регулирования развития и использования экономического потенциала Адыгеи как национального государственного образования должны быть принципиально иным.

Масштабность и важность туризма свидетельствует о его принадлежности к стратегическим отраслям экономики региона, что требует непосредственного государственного регулирования, с целью обеспечения пропорциональности развития территориальных и отраслевых народнохозяйственных комплексов, обоснования политики занятости, обеспечения роста бюджетных доходов и управления состоянием платежного баланса.