Анализ мирового и отечественного опыта управления развитием ресурсного потенциала регоинального агропромышленного комплекса

Большинство стран, даже из числа тех, которые возглавляют мировое со­общество, уделяют особое внимание развитию аграрного сектора экономики, при этом аграрную политику рассматривают как одну из стратегических.

В рыночных условиях, при свободной конкуренции и недостаточном госу­дарственном регулировании происходящих процессов, особенности аграрной отрасли проявляются наиболее сильно. Именно поэтому в большинстве стран мира не только признается необходимость государственного регулирования АПК, но и принимаются законодательные акты, на основе которых разрабаты­ваются эффективные программы устойчивого развития не только отраслей агро­промышленного производства, но и других сфер деятельности и условий прожи­вания сельского населения.

С учетом важности развития АПК в различных странах выработаны теоре­тические основы, определены закономерности и необходимость государственно­го регулирования экономики АПК и сельскохозяйственного производства, ши­роко применяемые на практике в аграрной политике государств. Для постоянной поддержки менее монополизированного аграрного сектора с помощью перерас­пределения доходов более монополизированного промышленного сектора в развитых странах применяют такие экономические и финансовые приемы, как:

- системы компенсаций и дотаций;

- ослабление налогового бремени или освобождение от налогов;

- льготные тарифы на потребляемые сельским хозяйством ресурсы;

- кредитование и страхование с компенсацией из бюджета и т.д.^[16]

Данные приемы позволяют не только обеспечивать продовольствием на­селение стран, в том числе и тех, которые несоизмеримы по плотности населе­ния с Россией - Китай, Япония, страны Западной Европы и др., но и также экс­портировать большие объемы агропромышленной продукции и продуктов пита­ния, безусловно, обеспечивая продовольственную безопасность своих стран.^[17]

Постоянное участие государства в аграрных делах в развитых и крупных развивающихся странах - это непременное условие эффективности экономики и социальной стабильности; аграрный сектор не смог бы подняться до такого вы­сокого уровня в этих странах без соблюдения этого условия.

В ряде западных стран государственное регулирование агропромышлен­ного производства используется в качестве одного из рычагов воздействия, спо­собствующих реализации финансовой и аграрной политики в этой отрасли. Про­ведение реформ в 30-х гг. прошлого века обусловило формирование в системе государственного регулирования экономики стран Западной Европы и США си­туации, когда агропромышленные предприятия вошли в состав особой группы, которая получала доплату от правительства в силу только своего статуса.

Опыт Соединенных Штатов Америки в регулировании аграрного сектора представляет особый интерес. Программы оказания финансовой поддержки фермеров в США, как и в большинстве ведущих стран мира, реализуются по ка­налам соответствующего министерства. Цель реализации такого рода программ состоит в обеспечении стабильного роста цен на агропромышленную продук­цию и доходов фермерских хозяйств. В рамках программ оказания финансовой поддержки предусмотрена реализация мероприятий, направленных на осущест­вление контроля над объемами производства в отрасли, уровнем цен, субсиди­

рованием экспорта продукции, прямыми выплатами фермерам, а также на кон­троль иных форм косвенного субсидирования. Следует отметить, что практиче­ское исполнение данных мер требует значительных издержек от правительства.

К числу продукции АПК, которая попадает под действие программ субси­дирования, финансируемых американским правительством, относятся хлопок, пшеница, молочные продукты, кормовые культуры, зерновые культуры, арахис, табак. Каждая из реализуемых программ поддержки носит свои особенности, но, вместе с тем, отметим, что к разработке программ финансовой поддержки для зерновых культур правительство подходит более тщательно, что является весь­ма актуальным и для России.

С 1929 по 1933 гг. аграрная отрасль экономики США находилась в кри­зисном состоянии. Около 50% фермеров тогда были должниками. Несостоятель­ные вынуждены были отдавать свои фермы кредиторам, что повлекло за собой фермерские волнения.

По мнению М.А. Коробейникова, проведение в США в 30-х гг. прошлого века агарных реформ администрацией президента Ф.Д. Рузвельта позволило сменить статус государства со стороннего наблюдателя на непосредственного участника организации функционирования аграрной отрасли, что, в конечном счете, способствовало преодолению жесточайшего кризиса и оказало решающее воздействие на ее динамичное развитие.

В рамках аграрной политики Канады приоритетное внимание уделяется управлению рисками и инвестициями для повышения конкурентоспособности отрасли, развитию маркетинга и торговли, продовольственной безопасности и научно-исследовательского потенциала. Основные программы реализуются на основе пятилетних федеральных, провинциальных и территориальных соглаше­ний. Действующая многосторонняя рамочная программа под названием Growing

Forward 2 (GF 2) охватывает период 2013-2018 гг. В рамках GF 2 действует два основных направления, которые помогают фермерам управлять рисками, свя­занными с рыночной волатильностью и стихийными бедствиями, и обеспечива­ют косвенную поддержку отрасли за счет инвестиций в исследования и иннова­ции.

В аграрной политике Канады проводится различие между секторами, управляемыми предложением, которые защищены высокими таможенными та­рифами и ориентированы на внутренний рынок, и другими секторами, которые функционируют в условиях открытого рынка и ориентированы на экспорт. Этим обеспечивается поддержка рыночных цен на молочные продукты, мясо птицы, яйца с помощью тарифов и квот производства в сочетании с системой внутрен­него ценообразования по затратам на производство.

К основным направлениям финансовой поддержки фермеров в странах- членах Европейского Союза относят применение высоких фиксированных внутренних цен и субсидирование экспорта излишней продукции.

Для стран-членов Евросоюза характерным является использование сле­дующих важных правил государственного регулирования аграрной сферы:

- введение запрета на продажу импортируемой продукции по цене ниже, чем стоимость аналогичной продукции собственного производства, т.е. ниже цены, установленной на внутреннем рынке;

- при ввозе продукции в страны Евросоюза необходимо на таможне опла­тить в бюджет ЕС разницу между предельной ценой и ценой, установленной на мировом рынке (данные средства частично будут также направлены в бюджет страны, которая импортирует продукцию). Эта разница носит название выплата за сделку.^[18]

Реализуемая в рамках Евросоюза политика финансовой поддержки в зна­чительной мере оказала стимулирующее воздействие на объем экспорта продук­ции, и, в частности, по ряду позиций способствовала смене статуса ЕС с нетто-

импортера на нетто-экспортера.

В качестве косвенного способа бюджетного финансирования используется снижение уровня налоговой нагрузки, которое предусматривает снижение вели­чины налоговых поступлений в бюджет от предприятий аграрного сектора. В ре­зультате этого происходит формирование условий, способствующих росту объ­ема финансовых ресурсов, которые предназначены для текущей либо инвести­ционной деятельности аграрных субъектов хозяйствования.

Поддержка рыночных цен является основным каналом поддержки китай­ских производителей. Это обеспечивается за счет тарифов, тарифных квот и го­сударственной торговли в сочетании с минимальными гарантированными цена­ми на рис и пшеницу. Минимальные цены на рис и пшеницу ежегодно устанав­ливаются Национальной комиссией по развитию и реформам, их применение ограничено географически основными провинциями, производящими пшеницу и рис. Правительство Китая обязывает Государственную корпорацию по запасам зерна осуществлять интервенционные закупки в случае падения рыночных цен ниже минимальной цены. Бюджетные трансферты предоставляются также про­изводителям на приобретение техники, улучшение сортов, страхование, под­держку инноваций.

Правительства наиболее развитых стран мира осознают тот факт, что аг­рарный сектор, ввиду объективных причин, не в полной мере является конку­рентоспособным в сравнении с иными секторами экономики, что обусловливает поиски возможных путей оказания организационной и финансовой поддержки. Реализация взвешенной налоговой и кредитно-финансовой политики, в частно­сти, в значительной мере субсидирование сферы АПК, оказывает стимулирую­щее воздействие на уровень производства продукции, инфляцию, уровень заня­тости населения, модернизацию отрасли, обеспечивает формирование благопри­ятных условий для развития торговых отношений.

В мировой практике для оценки эффективности государственной под­держки АПК используется показатель PSE (оценка поддержки производителя), который рассчитывается Организацией экономического сотрудничества и разви­

тия (ОЭСР). Процентный показатель PSE позволяет измерить величину транс­фертов, осуществляемых в результате мер правительственной политики от по­требителей и налогоплательщиков к производителям, в денежном выражении. Показатель PSE показывает долю данных трансфертов в совокупном доходе АПК вне зависимости от того выплачивались они из федерального бюджета или данная поддержка была результатом поддержания внутренних цен на продук­цию выше мировых. Таким образом, в данном случае под трансфертами пони­мают не только прямые платежи, но и упущенную выгоду, которую несут ко­нечные потребители за счет того, что приобретают отечественные дорогие това­ры вместо дешевых импортных. Положительное значение показателя PSE обо­значает, что АПК субсидируется, отрицательное, напротив, свидетельствует о том, что продукция АПК потребляется другими отраслями и потребителями.^[19]

Оценку поддержки производителей (PSE) рассчитывают следующим обра­зом:

- валовой общий PSE - общая стоимость трансфертов производителям:

где Q - объем выпуска;

Pp - внутренняя цена реализации у производителей (Producer price);

Pb - мировая цена на границе (Border price);

PP - сумма платежей из бюджета товаропроизводителям (Payments to producers);

- процентный PSE - общая стоимость трансфертов, выраженная в процен­тах от общей эффективной стоимости продукции (фактической выручки ферме­р^а):

Процентный PSE определяется не к общей стоимости продукции по внут­ренней цене реализации, а к несколько большей сумме (если сумма прямых пла­тежей из бюджета меньше суммы уплаченных крестьянами налогов).

К достоинствам данного метода оценки эффективности государственного регулирования и поддержки АПК можно отнести его глубокую адаптацию к аг­рарной отрасли, но для расчета показателя PSE требуется обширная база дан­ных.

Уровень поддержки производителей в США, Канаде стабильно ниже среднего показателя по ОЭСР. В странах Евросоюза доля поддержки производи­телей на протяжении нескольких лет находится на уровне 20%. Уровень под­держки производителей в Китае находится в диапазоне 14-16%. Для России по­казатель PSE имеет в 2017 г. значение 12,3% (рисунок 3).

Рисунок 3 - Значения показателя поддержки производителей (PSE), рас­считанного ОЭСР за 2017 г.

Источник: составлено на основании данных ОЭСР

Российские ученые не сходятся в едином мнении относительно вопросов применения западного опыта в регулировании российского АПК. Так, с одной стороны, по мнению М.А. Коробейникова: «Осмысление американского опыта представляется весьма ценным для разработки отечественной аграрной полити­ки и механизмов ее реализации».^[20]

В свою очередь, И.Г. Ушачев отрицает возможность применения западно­го опыта в отечественном аграрном секторе механически: «Сегодня аграрные секторы России и Запада находятся на совершенно разных этапах развития. Если

у них речь идет о наращивании экспорта излишне производимой продукции и сдерживании ее роста, то у нас — об ускоренном наращивании ее производства, то есть о задаче, которую западные страны успешно решили еще в 50-60-е гг. прошлого столетия. Поэтому вряд ли можно у нас механически применять за­падные модели экономического механизма функционирования аграрной отрас­ли, ибо для нас это означало бы не устойчивое развитие агропродовольственного сектора, а, наоборот, его сдерживание».^[21]

В некоторой степени полагаем целесообразным согласиться с мнением обеих сторон. На сегодняшний день для отечественного АПК весьма актуаль­ным является восстановление и наращивание производственных темпов. Мы по­лагаем, что в процессе поиска путей выхода из кризисной ситуации допусти­мым является применение опыта западных стран в той части, которая соответст­вует современному этапу развития отрасли в России.

Появление в России государственной поддержки аграрного сектора исто­рически относят к проведению реформ 1861 г. В рамках Манифеста об освобож­дении крепостных крестьян России, в приложениях к нему и иных законода­тельных актах был установлен порядок реформирования и величина государст­венной поддержки крестьян при наделении их собственной землей.

Аграрные преобразования финансировались в рамках нескольких направ­лений, в частности, на оказание помощи крестьянам при землеустройстве, на со­держание землеустроительных организаций, на льготное кредитование, в этой связи, в случае перехода на новые формы землепользования, крестьянам выда­вались долгосрочные беспроцентные ссуды для приобретения семян и сельско­хозяйственного инвентаря, огнестойкого строительства, развития кустарной промышленности.

В период 1907-1910 гг. была осуществлена разработка целого комплекса мероприятий, направленных на оказание материальной поддержки переселения крестьян в восточную часть России. Так, для крестьян было предусмотрено ока­

зание значительной помощи с целью компенсации затрат при переселении и обустройстве новых земель. Вместе с тем, для переселенцев было предусмотре­но освобождение от государственных и земских денежных сборов сроком на 5 лет, в последующие 5 лет оплата сборов производилась в половинном размере.

Государственная поддержка агропромышленной отрасли в СССР оказыва­лась наиболее последовательно в совхозах. Данные хозяйства являлись государ­ственной собственностью. Цены на поставляемую для государственных нужд продукцию чаще всего не обеспечивали рентабельности производства. Также хозяйства требовали технического переоснащения, развития социальной сферы. Требуемые для нормального функционирования хозяйств финансовые средства поступали путем бюджетного финансирования. Постепенно происходило ус­ложнение и усовершенствование системы бюджетного финансирования, которая в 70-80-х гг. прошлого века получила распространение и на колхозы.

Средства государственного бюджета позволили сформировать в рамках аграрного сектора такие отрасли, как тепличное хозяйство, птицеводство, свино­водство, рисоводство на новых освоенных землях.

В СССР, в большинстве случаев за счет оказания существенной государст­венной поддержки, осуществлялось строительство животноводческих комплек­сов и помещений, механических мастерских, складских хозяйств, жилья, дет­ских садов, проводилась мелиорация земель и пр. Иными словами, государство за счет адресной направленности бюджетных средств стремилось повысить уро­вень экономического, финансового, социального положения сельского хозяйст­ва, что особенно было заметным в 80-е гг. прошлого века.

Уже в 1990 г. средний уровень рентабельности предприятий аграрного сектора составил 37%; в общей численности хозяйств удельный вес убыточных составил всего 2,8%. Отмечается, что уровень оплаты труда составлял 93% к уровню оплаты труда в промышленной отрасли производства. Быстрые темпы развития социальной сферы села способствовали сокращению разрыва социаль­ных условий жизни между городом и деревней. Исходя из вышеизложенного, отметим, что в дореформенный период за счет предоставления государственной

поддержки отрасли обеспечивался определенный уровень рентабельности про­изводства агропромышленной продукции.^[22]

Рассматривая актуальные на сегодняшний день отечественные инструмен­ты государственного регулирования АПК, представляется возможным класси­фицировать их по ряду признаков.

Первоначально, необходимо разграничить влияние правительства на эко­номику отрасли в зависимости от методов воздействия, среди которых выде­ляют следующие: методы, которые носят административный характер, и мето­ды, которые носят экономический характер.

Современные рыночные условия ограничивают применение на практике административных методов, которые включают меры принуждения, запрета, разрешения. Следовательно, в первую очередь, приветствуется применение эко­номических методов регулирования, которые в свою очередь классифицируют на методы бюджетные (или прямого финансирования) и небюджетные.

Бюджетные методы финансирования предполагают предоставление бюд­жетных услуг, финансирование которых осуществляется за счет средств бюдже­тов различных уровней, а также проведение разработки и реализации программ, направленных на регулирование непродовольственного сектора. Бюджетные ме­тоды финансовой поддержки включают две неравнозначные части.

Первая часть бюджетного финансирования представляет собой бюджет­ные услуги, направленные на содержание аппарата управления и подразделений, на которые возложены фитосанитарные, качественные, технические и иные кон­трольные функции в продовольственной цепи; содержание структур, которые оказывают агропромышленному комплексу консультационные, научные, ин­формационные и иные виды услуг. Вторая часть бюджетного финансирования включает реализацию мероприятий, направленных на оказание поддержки от­раслям растениеводства и животноводства путем прямого субсидирования за счет средств бюджета, компенсации ресурсных затрат и т.п.

Расходы федерального бюджета России, направленные на финансирова­ние агропромышленного комплекса, в динамике представлены в таблице 2.

Таблица 2 - Динамика расходов федерального бюджета России в 2000-

2017 гг., млрд. руб.

Источник: составлено автором по данным Минфина России

Правительство Российской Федерации, в рамках предоставления государ­ственной поддержки аграрному сектору, использует ряд форм и методов бюд­жетного финансирования инвестиционной и производственной деятельности от­расли. Сюда включают прямое бюджетное финансирование товаропроизводите­лей, государственную поддержку целевых программ, реализуемых в рамках по­вышения эффективности деятельности аграрного сектора экономики.

Следует отметить, что все программы, связанные с оказанием поддержки предприятиям, деятельность которых связана с отраслью АПК, по объектам воз­действия можно условно подразделить на следующие группы:

- первая группа включает реализацию мероприятий, направленных на увеличение объема выручки товаропроизводителей, к примеру, прямые живот­новодческие субсидии, проведение интервенций на рынках;

- вторая группа включает мероприятия, реализуемые с целью снижения производственных затрат, к примеру, компенсация расходов на приобретение средств производства, субсидирование кредитов и т.п.

Государственная поддержка сельского хозяйства на региональном уровне по многим критериям схожа с федеральным уровнем финансирования, но в большей мере учитывает специфику развития отрасли для конкретного региона.

Здесь необходимо отметить, что практически на территории всех регионов для товаропроизводителей отрасли предоставляется субсидирование процент­ных ставок по привлеченным кредитам, оказывается финансовая поддержка в обеспечении предприятий отрасли техникой (на условиях лизинга), осуществ­ляется страхование урожая и др. Однако статистические данные свидетельству­ют о том, что величина выделяемых из бюджета средств явно недостаточна для устойчивого развития и реализации потенциала аграрного сектора.

На протяжении всего периода реализации рыночных реформ в России пра­вительство и научные деятели дискутируют о соотношении рыночных и неры­ночных источников развития отрасли АПК. Недостаточное исследование про­блемы источников финансирования в теоретическом и методологическом планах обусловливает наличие несовершенства в законодательной базе и отсутствие эффективных мер государственного регулирования в отношении отрасли.

Вместе с тем, современные экономические условия требуют заострить внимание на соотношении косвенных мер финансовой поддержки предприятий отрасли и прямых субсидий, выделяемых с целью оказания поддержки произ­водства, причем необходимо отметить актуальность изменения пропорций рас­пределения средств в пользу косвенных мер.

Обобщая результаты проведенного на данном этапе исследования, отме­тим, что необходимость и значимость предоставления государственной под­держки для преодоления кризисной ситуации и реализации имеющего потен­циала российского АПК является бесспорной. Но, вместе с тем, ряд вопросов, возникающих при реализации государственных мер в данной области требует дальнейшего развития и совершенствования.