§ 1. Опыт административно-территориального деления и его использование в перспективном региональном картировании
Исторический опыт Российского государства свидетельствует о том, что его дробление, начиная с 1922 г., на автономии не было продиктовано острой экономико-политической необходимостью, а явилось лишь попыткой приблизить хозяйственное управление к территориям, автономизировать его в условиях крайней неразвитости коммуникаций, что, в конечном счете, привело к вряд ли ожидавшимся катастрофически разрушительным последствиям.
Вычленение из Российского государства автономных образований в виде союзных республик придало структурно организованные формы развитию дезинтеграционных тенденций в формировании авто- номизированных территориальных хозяйств со слабо выраженными стремлениями в отношении единой экономики СССР. Компартии союзных республик, верховные советы и их исполнительные органы сформировались в идеологические и организационные центры политико-экономической автономизации соответствующих территориально-хозяйственных анклавов по созданию на базе различных народностей зачастую придуманных наций. По прошествии десятилетия автономного существования таких независимых государств во многих из них продолжаются и даже усиливаются внутренние противоречия между национальными группами, которые в силу культурно-языковых, административно-структурных и других факторов в предстоящие десятилетия не имеют оснований для угасания. В качестве симптома наличия в новообразованных государствах политико-экономического неравновесия можно рассматривать проявившиеся в высших эшелонах власти некоторых из них устремления к реинтеграции (на новой политико-экономической основе). Управленческая элита в ряде таких независимых государств довольно сильно подогревается неослабевающими (а кое-где и усиливающимися) настроениями широких масс населения к воссоединению в союз.
В СССР противовесом сепаратистским силам выступала жестко централизованная партийно-государственная «машина», с ослаблением которой резко обнажились автономистские проявления.
Для современной России, характеризующейся неизмеримо большими свободами волеизъявления и их практической реализации, неприемлем советский «партийно-государственный обруч». В этом состоянии в роли компенсаторов центробежных устремлений территориальных (региональных и местных) органов (как выразителей определенных желаний достаточно крупных групп населения) должны выступать качественно иные силы, средства, стимулы и механизмы. Среди них сила страха перед утратой безопасности в случае выхода из России значительно ослабла ввиду гуманизации международной обстановки и межгосударственных отношений, что дает шанс жить относительно спокойно, с точки зрения агрессии извне, и карликовым новогосударствам. Угроза экономического кризиса для таких государств также неочевидна, что может быть компенсировано относительно небольшими внешними заимствованиями. Что же касается внутриполитических стабилизаторов, то в малых государствах они общеизвестны и достаточно эффективны(полиция, национальная гвардия, прокуратура, суд и др.). И напротив, выход из интегральной структуры (с ее мощным аппаратом административного, финансово-экономического, политического и другого контроля) открывает перед региональной управленческой элитой несравненные возможности в реализации своих интересов как амбициозных, так и меркантильных, а также повышает должностную (статусную) устойчивость с точки зрения ее зависимости от внешнего центра. Утрата синергического эффекта крупномасштабной экономики для регионов малозаметна, особенно для инте1рированных в мировое хозяйство. Эти и другие факторы, наряду с «национальной картой», выступают довольно сильным стимулом регионального сепаратизма, кризисности хозяйства.
Приняв без дискуссии тезис о нерушимости современных границ России, необходимо определить, что вычленение или отделение какого бы то ни было региона невозможно, а следовательно, в условиях несжимаемости свобод волеизъявления и демократии действия приобретает особую (можно сказать чрезвычайную) актуальность разработка систем и механизмов стимулирования центростремительных процессов в регионах, унификации административно-экономических структур и достижения большей национально-социальной однородности без ущемления культуро-этнических интересов всех без исключения граждан независимо от их места пребывания.
Классический менеджмент рекомендует начинать строительство организационной структуры с формулировки миссии и определения цели[61]. Это же относится и к такой макроорганизации, как государство. Миссия государства сформулирована в Конституции Российской Федерации. Что касается цели, то она представляет собой интеграл из множества целей — разностепенных по важности, разномасштабных, разновременных, стратегических, тактических, оперативных и др. В этой совокупности особенно важно провести ранжирование приоритетов и сроков и с учетом ресурсной обеспеченности формировать структуру организации («государственную машину») и осуществлять распорядительские функции (государственное управление).
Происшедшие в РФ за последние десятилетия широкомасштабные процессы разгосударствления собственности и децентрализации управления экономикой, а также небывалая в истории России со времен княжеств автономизация местного (муниципального) и регионального управления обострили потребность в создании проти
вовесов дезинтеграционным процессам. Необходимы такие компенсаторы, усиление или ослабление которых происходило бы автоматически по мере усиления или ослабления центробежных проявлений, т.е. задача состоит в том, чтобы построить организационную структуру с такими динамическими функциями и полномочиями, деятельность которой в равновесном режиме не требовала бы оперативных вмешательств из центра (от центральных органов государственной власти и управления). «Формула равновесия» центробежных и центростремительных сил в государственной организации предполагает наличие как организационно-структурных (статуативных), так и экономико-административных (динамических) элементов. Причем одна часть экономических регуляторов может быть независимой от внешних воздействий (произвольной), а другая — в форме целенаправленных воздействий со стороны государственных финансово-экономических органов (ставки налогов, субвенции, кредиты, налоговые каникулы и т.п.). Это предполагает ведение поиска регуляторов системы равновесия в двух эшелонах: самоуравновешивающаяся административная структура государственной организации; самоуравновешивающаяся экономическая структура государственной организации.
Причем оба эти эшелона не пересекаются и не компенсируют друг друга. Это означает, что задачу обеспечения равновесия необходимо решать в каждом из эшелонов отдельно, так как его недостижение в любом из них приведет к дисбалансу и кризисности системы государственной организации в целом.
Создание системы равновесия по выше названному принципу в масштабе федеративного государства осложнено наличием уникально большого числа территориально-хозяйственных автономий в виде регионов. В некотором приближении экономическим прообразом современных федеральных округов можно считать межрегиональные советы народного хозяйства (совнархозы), которые, однако, существовали недолго и не дали достаточно полного фактологического материала для системного анализа и обобщения.
За прошедшие с тех пор четыре десятилетия изменилась качественным образом макросреда. Это открывает иные возможности для новых попыток по усовершенствованию системы экономической координации на надрегиональном уровне. В этом случае эффективной структурной формой промежуточной хозяйственной координации может стать система федеральных округов, функционирующих как территориально-экономические целостности. С одной стороны, надстроечные образования семи федеральных округов по
мере их усиления перемкнут на себя часть центробежных сил испытуемых федеральным центром со стороны 89 субъектов Федерации, компенсируя это согласительными процедурами на своем локальном региональном уровне. С другой стороны, создание целостных экономических образований в масштабе федеральных округов становится привлекательным для участия в них крупных и средних предприятий, минуя межрегиональные границы, что вызовет стягивание к семи центрам, и других хозяйственных образований, следовательно, и территорий. В таких экономически целостных локальных зонах будут препятствовать выпадению из них регионов не только полпреды и трансрегиональные корпорации, но и соседствующие территории, их хозяйственные организации. Это означает, что с развитием структур семи экономических регионов усиливается их роль как стабилизаторов экономических процессов от низовых до региональных организаций.